Riassunto esame Istituzioni di diritto pubblico, Prof. Calzolaio Ermanno, libro consigliato Istituzioni di diritto pubblico, M. Mazziotti di Celso G.M. Salerno

Il parlamento (capitolo 14)

Il principio portante del nostro parlamento è il bicameralismo (Art. 55 Cost.), dotato di due assemblee distinte: la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica. Il nostro bicameralismo viene definito paritario e perfetto; entrambe le camere sono elette direttamente dai cittadini, a rappresentanza della sovranità popolare, e hanno pari poteri.

Poteri del parlamento

Il potere principale del Parlamento è quello legislativo, legato alla formulazione e alla promulgazione delle leggi. Il Parlamento è l’organo dotato del potere di revisione costituzionale, nonché di controllo e indirizzo della politica nazionale e dell’operato dell’autorità pubblica. Nell’esercizio del potere legislativo, le due camere operano separatamente e contemporaneamente, ovvero come due organi distinti dello Stato ma in tempi relativamente contemporanei tra loro. Tuttavia, il parlamento, secondo alcuni casi specifici previsti dalla legge, può riunirsi in seduta comune per l’esercizio di alcune funzioni (Parlamento in seduta comune).

Composizione delle camere

L'unica sostanziale differenza tra le due Camere consiste nella sua formazione ed elezione:

• Camera: composta da 630 deputati
• Senato: composto da 315 senatori

L’elettività delle due assemblee:

• Camera: possono candidarsi i cittadini che hanno compiuto 25 anni e possono votare tutti gli aventi diritto al voto (maggiorenni)
• Senato: possono candidarsi i cittadini che hanno compiuto 40 anni e possono votare gli aventi diritto al voto che hanno compiuto già 25 anni.

Mentre la camera è interamente elettiva, vi è una piccola porzione del Senato composta dai cosiddetti senatori a vita (ex Presidenti della Repubblica in vita e da un massimo di 5 rappresentanti del popolo scelti dal presidente della Repubblica tra personalità illustri del mondo della scienza, letteratura, arte...). Il Senato viene eletto su base regionale, garantendo una rappresentanza di almeno 3 senatori per ogni regione, a parte Molise (2) e Valle d’Aosta (1).

Limiti e incompatibilità per l'elezione

La Costituzione indica due soli limiti per essere eletti membri del Parlamento:

• Ineleggibilità: situazioni o qualità che escludono a priori l’elezione, ad esempio i limiti di età precedentemente indicati oppure l’incandidabilità a seguito di condanne definitive per determinati reati.
• Incompatibilità: legata all’esercizio contemporaneo di due funzioni pubbliche inconciliabili predisposte dalla stessa Costituzione; ad esempio, la carica di deputato è incompatibile con quella di senatore e viceversa (Art. 65), il Presidente della Repubblica in carica non può essere un parlamentare (Art. 84), un membro del Consiglio superiore delle Magistratura non può essere un parlamentare (Art. 104).

Indipendenza e prerogative degli organi costituzionali

L’indipendenza degli organi costituzionali si manifesta in modo particolarmente rilevante per le norme che tutelano direttamente ed indirettamente le Camere, tramite immunità, privilegi e prerogative attribuite ai membri delle assemblee parlamentari. Tra queste caratteristiche ritroviamo:

• Potestà regolamentare: l’Art. 64 della Cost. stabilisce che ogni camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti; a tali regolamenti interni spetta determinare le modalità di approvazione dei disegni di legge, i procedimenti abbreviati e altre attività.
• Verifica dei poteri: a ciascuna camera spetta la funzione di verificare che i propri componenti abbiano le qualità necessarie per farne parte.
• Autonomia finanziaria: ciascuna Assemblea delibera autonomamente il proprio bilancio e gestisce i propri fondi, assumendo personale per la propria struttura finanziaria e burocratica e giudicando le controversie che possono sorgere tra i dipendenti e la camera stessa (autodichia).
• Immunità della sede: appartengono a ciascuna assemblea, che li esercita per mezzo del Presidente, i poteri occorrenti per il mantenimento dell’ordine ed è fatto divieto alla forza pubblica di entrare nell’aula senza ordine del presidente.
• Tutela penale: la legge penale punisce chiunque comprometta il libero esercizio delle funzioni spettanti a ciascuna camera o le vilipenda (disistima).
• Immunità parlamentari: secondo l’Art. 68 i membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle proprie funzioni. Tale immunità, secondo la Corte costituzionale, si estende a tutte le attività dei parlamentari collegate da un nesso funzionale con quelle menzionate espressamente nell’Art. 68.
• Inviolabilità: tutela la libertà personale dei parlamentari; infatti, lo stesso Art. 68 dispone che nessun membro del Parlamento può essere arrestato o mantenuto in detenzione, né sottoposto a perquisizione personale o domiciliare o ad intercettazioni in qualsiasi forma senza l’autorizzazione della sua Camera di appartenenza, salvo che in esecuzione di sentenze irrevocabili o di flagranza di reato; la richiesta di autorizzazione per esaminare tali casi viene affidata a delle giunte predisposte per ciascuna Camera, le cui proposte devono essere successivamente approvate a maggioranza dall’assemblea di riferimento riunita.

Divieto di mandato imperativo

Secondo l’Art. 67 ogni membro del Parlamento rappresenta la nazione senza vincolo di mandato; vale a dire che gli elettori non hanno diritto di revocare la sua nomina, né tantomeno che il parlamentare possa mostrare indifferenza verso gli impegni del proprio partito di appartenenza.

Indennità e struttura interna delle camere

Secondo l’Art. 69 i Parlamentari hanno diritto a percepire un’indennità stabilita dalla legge per l’espletamento delle loro funzioni (tra cui rimborsi spese e benefici di natura economica).

• Presidenti delle Camere: eletti dalle rispettive assemblee secondo le disposizioni stabilite dai regolamenti; tra le funzioni presidenziali vanno ricordate il potere di convocare l’assemblea (Art. 62), essere consultati dal Presidente della Repubblica prima dello scioglimento di una o entrambe le camere (Art. 88), il potere del Presidente della Camera di convocare e presiedere il Parlamento in seduta comune, il potere del presidente del senato di sostituire il presidente della repubblica, quando quest’ultimo sia impedito nell’esercizio delle sue funzioni (Art. 86).
• Gruppi parlamentari: ovvero formazioni di parlamentari di tendenze politiche affini e, dunque, facenti parte dello stesso partito; sono vincolati dalla cosiddetta disciplina di gruppo, ovvero devono attuare le deliberazioni di quest’ultimo.
• Commissioni parlamentari: ovvero formazioni composte da alcuni parlamentari designati dai singoli gruppi che hanno la funzione principale di esaminare i disegni di legge prima che questi vengano proposti all’attenzione dell’assemblea riunita per la deliberazione.
• Commissione bicamerale: per le questioni regionali (Art. 126 Cost.).

Principio di continuità del parlamento

L’attività del parlamento è retta dal cosiddetto principio di continuità; ciò significa che le Camere una volta elette rimangono in funzione fino al loro scioglimento, rimanendo tuttavia (prorogatio), attive con poteri ridotti, fino alla riunione ufficiale delle nuove camere (deve avvenire entro 20 giorni dalla data delle elezioni), per questioni di natura straordinaria e urgente come la conversione dei decreti-legge, la ratifica di trattati internazionali o l’approvazione del bilancio. Solo in casi eccezionali, ad esempio in caso di dichiarazioni di guerra, si può avere una proroga della durata delle Camere, che continuano a funzionare nella pienezza dei loro poteri fino al termine stabilito dalla legge di proroga.

Formazione della volontà delle camere

Quanto alla formazione della volontà delle camere, l’Art. 64 stabilisce che le deliberazioni delle assemblee sono ritenute invalide se non vi partecipa il numero legale, ovvero la maggioranza dei componenti dell’assemblea. Nonostante le sedute delle assemblee parlamentari siano pubbliche (salvo precisa disposizione che deliberi la riunione segreta, prevista dallo stesso articolo), il voto dei parlamentari è quasi sempre segreto, salvo se l’oggetto in questione riguarda la fiducia al governo, prevedendo il voto palese (Art. 94).

Funzione legislativa

Art. 70 della Costituzione dichiara che la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere e ne regola il procedimento, che comporta tre fasi:

1. Iniziativa: ovvero il potere di presentare progetti di legge (detti Disegni di legge) alla presidenza di una delle due Camere affinché il Parlamento deliberi; l’Art. 71 stabilisce che l’iniziativa spetta al Governo, ad un parlamentare, al popolo (50.000 elettori), ai consigli regionali, al CNEL e ad altri enti preposti (es. comuni e province). L’iniziativa governativa: con essa il Governo propone al Parlamento l’attuazione del suo programma politico.
2. Istruttoria: ovvero l’esame del disegno di legge da parte delle Commissioni Parlamentari, che si conclude con una relazione finale che ne propone l’accoglimento presso le assemblee parlamentari o la sua reiezione, oppure possono essere proposti emendamenti o rettifiche al testo.
3. Deliberante: ovvero la discussione del disegno di legge presso le assemblee parlamentari, che si distingue in:
   • Discussione generale circa la proposta legislativa; possibilità di proporre la questione pregiudiziale o sospensiva.
   • Discussione articolo per articolo possibilità di proporre emendamenti o rettifiche.
   • Discussione finale approvazione o reiezione del disegno di legge con il testo di legge aggiornato con gli eventuali emendamenti.

Ulteriori procedimenti legislativi

Oltre al procedimento legislativo ordinario possiamo riconoscere:

• Abbreviato: applicabile ai Disegni di Legge dichiarati urgenti e comporta la riduzione dei termini previsti per il procedimento ordinario.
• Decentrato: secondo cui la discussione e l’approvazione del disegno di legge avviene direttamente in commissione, ovvero in sede deliberante; tuttavia, la commissione deve essere in tal senso costituita in modo da rappresentare la proporzione giusta dei gruppi parlamentari e tale procedimento non può essere adottato se si tratta di leggi di materia costituzionale, delegazione legislativa, ratifica di trattati internazionali, approvazioni di bilancio o conversione dei decreti-legge. I regolamenti prevedono il procedimento in sede redigente, nel quale alle commissioni è affidata la redazione del testo legislativo.

Leggi di revisione costituzionale

Circa le leggi di revisione costituzionale, l’Art. 138 cost. stabilisce che:

• Queste leggi devono essere deliberate e approvate due volte da ciascuna camera.
• Tra la prima e la seconda deliberazione deve decorrere un intervallo non inferiore a 3 mesi.
• Alla seconda deliberazione l’approvazione deve essere presa a maggioranza assoluta.

Approvazione dei bilanci annuali

Circa l’approvazione dei bilanci annuali (legge di bilancio) l’Art. 81 Cost. stabilisce che le camere devono approvare annualmente i bilanci ed il rendiconto consuntivo presentati dal governo. L’approvazione dei bilanci annuali presenta delle caratteristiche:

• La partecipazione di tutte le commissioni permanenti (oltre a quella designata per l’approvazione del bilancio).
• L’impossibilità di alterare i caratteri della manovra predisposta dal governo.
• La tempestività nell’approvazione della manovra (entro il 31 dicembre).

Il procedimento di approvazione del bilancio è stato, tuttavia, alterato, in quanto dei 3 principi portanti (approvazione annuale, indicazione dei mezzi per far fronte ed il divieto di stabilire nuovi tributi e spese con la legge di approvazione di bilancio) l’ultimo è stato modificato mediante l’introduzione della cosiddetta Legge di stabilità, ovvero una legge che precede l’approvazione del bilancio.