Riassunto esame Economia delle amministrazioni pubbliche, Prof. Francesconi Andrea, libro consigliato Management Pubblico , Longo F.; Turrini A.; Fattore G.; Cucinello M.; Ricciuti E..

Finalità e logiche di funzionamento delle istituzioni pubbliche

Indice

• Funzioni pubbliche e specificità delle istituzioni pubbliche 5
• I sistemi delle istituzioni pubbliche 11
• Teorie sulle istituzioni pubbliche: Weber, New Public Management, governance 18
• La strategia delle istituzioni pubbliche 24
• La definizione degli obiettivi economico-finanziari a supporto della strategia 29
• Gli acquisti pubblici 34
• Le politiche di prodotto e di servizio 39
• La gestione e valutazione della performance 43
• Il bilancio delle istituzioni pubbliche 49
• Etica e politiche di contrasto alla corruzione 56
• I modelli di Stato: la distribuzione dei poteri nelle istituzioni pubbliche 61
• Relazioni tra istituzioni pubbliche 65
• Le relazioni tra istituzioni pubbliche e aziende partecipate 69
• Le relazioni tra le istituzioni pubbliche e le imprese private 74
• Le relazioni tra le istituzioni pubbliche e le aziende non-profit 79
• Il pubblico impiego e le sue trasformazioni 82
• I nuovi modelli organizzativi delle istituzioni pubbliche 87
• Il partenariato pubblico privato 91
• Smart city e sharing economy nei servizi pubblici 97

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Finalità e logiche di funzionamento delle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche

Ogni organizzazione a cui la collettività ha conferito, direttamente o indirettamente, poteri sovraordinati per la tutela e la promozione di interessi ritenuti rilevanti per la comunità.

Istituzioni pubbliche territoriali

Finalità di tutela generale di un territorio.

Nel contesto italiano sono i comuni, le province, le aree metropolitane, le regioni e lo Stato.

La cittadinanza e la residenza delle persone definiscono l’appartenenza a tali istituzioni pubbliche.

Di norma hanno un vertice politico eletto direttamente dalla comunità di riferimento.

Istituzioni pubbliche specializzate

Finalità specifiche.

Esistono ad ogni livello di governo, internazionale, nazionale, regionale, locale, hanno una missione più specifica e limitata, discendono e dipendono da un’istituzione territoriale.

Hanno un vertice politico nominato dall'ente territoriale di riferimento, che rispecchia la maggioranza politica dell'istituzione madre.

Es. FAO, Trenord per la Lombardia, La Scala per Milano.

L'istituzione pubblica può anche essere vista come un insieme di regole che in modo duraturo orientano e limitano i comportamenti umani.

Le istituzioni si creano e consolidano come risposta sociale a bisogni emergenti che richiedono modalità relativamente stabili e condivise di azione delle persone. Le istituzioni hanno pertanto una natura stabilizzante dei comportamenti sociali e restringono le aree di indeterminatezza entro cui opera l'azione umana. Proprio la natura dinamica dei bisogni umani sfida le istituzioni ponendo una continua domanda di adattamento rispetto a nuove istanze che richiedono nuove regole.

Finalità delle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche tutelano gli interessi generali, per cui la loro finalità non è orientata prevalentemente a garantire i beni o i servizi a domanda individuale, per soddisfare le esigenze di un singolo cliente, ma, al contrario, sono interessate all'impatto della propria azione sugli interessi collettivi.

Es. non rileva solo se le esigenze del singolo passeggero del trasporto pubblico siano state soddisfatte, ma anche e soprattutto l'impatto complessivo generato dal trasporto pubblico sulla mobilità della comunità.

L’interesse pubblico non è la sommatoria di tanti interessi individuali ma un valore in sé che rispecchia i valori di una comunità.

Ognuno di noi instaura relazioni multiple e di natura differenziata con le istituzioni pubbliche come cittadino, utente e come cliente.

• Cittadini in quanto democraticamente corresponsabili della definizione degli interessi pubblici.
• Utenti quando usufruiamo di servizi universalistici o di promozione di valori pubblici, es. sanità o istruzione.
• Clienti quando acquistiamo un servizio pubblico a domanda individuale, es. luce o metano.

Livello politico e livello amministrativo nelle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche presentano due livelli di funzionamento:

• Livello politico, costituito da organi eletti e ha funzioni di indirizzo e di controllo. È dinamico, in quanto fisiologicamente la carica dura per un periodo limitato prestabilito. Composto da un numero ristretto di individui, relazione contrattuale specifica che solo per istituzioni molto grandi prevede importi significativi in termini di indennità.
• Livello amministrativo, costituito dalle tecnostrutture che implementano le politiche, gestiscono i servizi pubblici e sono responsabili di tutta l'operatività. Si tratta di un corpo professionale stabile. Composto da migliaia di professionisti, i dipendenti pubblici, contratto di lavoro.

Tra i due livelli intercorrono relazioni molto frequenti e costanti: il livello amministrativo presenta le analisi dei problemi e propone possibili indirizzi di policy, mentre il livello politico decide le policy e controlla la loro attuazione. Possono generarsi situazioni di conflittualità così come situazioni di armonia.

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Tre modelli compresenti nelle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche possono essere inquadrate sotto l'azione congiunta di tre differenti modelli che interagiscono tra loro e co-determinano la qualità delle loro attività e impattano simultaneamente il livello amministrativo e quello politico:

• Modello politico.
• Modello legale.
• Modello economico-aziendale.

Modello politico

Nei regimi democratici, le istituzioni pubbliche trovano nella competizione elettorale, ossia nella ricerca del consenso, il principale meccanismo di regolazione dei rapporti tra la comunità e la politica: è il consenso elettorale che dovrebbe garantire che i rappresentanti politici agiscano nell’interesse della comunità di riferimento.

Riconoscere che la responsabilità dell'azione pubblica dipende da organi politici eletti tramite procedure democratiche è importante per due motivi principali:

• Chiarisce che la responsabilità ultima delle scelte pubbliche è in capo alla politica e quindi alla qualità complessiva del sistema politico.
• Il management pubblico risente della complessità del sistema politico e, per certi aspetti, della fragilità di un sistema di rendicontazione tra governati e governanti che si fonda principalmente sull'esercizio del voto.

Modello legale

Il funzionamento delle istituzioni pubbliche nei paesi sviluppati è regolato da un articolato sistema di norme. Queste norme definiscono le regole entro cui operano sia il livello politico, sia il livello amministrativo.

Il modello legale garantisce che gli organi di governo e le strutture amministrative, che esercitano rilevanti poteri sovraordinati su persone, imprese e associazioni, agiscano sempre in un quadro di norme e di limiti piuttosto stabili, decisi dai rappresentanti della collettività.

Ogni istituzione pubblica è sottoposta alla verifica esterna di un'autorità di controllo indipendente, es. Corte dei conti per il governo centrale, che ne verifica il rispetto del sistema legale. Essa agisce in applicazione di routine di accertamento prestabilite o su impulso del livello amministrativo o politico, tra loro in disaccordo, o su segnalazione dell’opposizione politica.

Se da un lato il sistema legale ha la funzione di delimitare gli spazi di azione di chi detiene il potere politico o amministrativo, dall'altro è il potere politico stesso che interviene sul sistema legale, anche se all'interno di una cornice normativa fondamentale che ne limita gli spazi d'azione.

Modello economico-aziendale

Il modello economico-aziendale delle istituzioni presidia la razionalità nell'uso delle risorse nella definizione delle politiche e nei processi esecutivi, perché anche le istituzioni pubbliche hanno una rilevante dimensione economica, in quanto acquisiscono dalla società ingenti risorse, le trasformano e le cedono sotto forma di servizi e funzioni redistributive e di regolazione, necessarie per la tutela degli interessi collettivi.

• Equilibrio di bilancio interno tra entrate e uscite.
• Necessità di raggiungere un equilibrio tra contributi richiesti alla collettività e benefici a essa garantiti.

La legittimazione dell'azione pubblica si consolida laddove i benefici collettivi prodotti sono superiori a quelli ottenibili da altre istituzioni, come per esempio il mercato popolato dalle imprese.

La funzionalità delle istituzioni pubbliche può essere raggiunta solo considerando tutte le dimensioni rilevanti del sistema economico-aziendale:

• Chiarezza strategica.
• Razionalità organizzativa.
• Produttività operativa.
• Efficacia dei servizi.
• Capacità di raggiungere gli utenti obiettivo.

Si tratta quindi di un modello complesso, che coinvolge e responsabilizza sia il livello politico sia il livello amministrativo, in quanto il disegno degli indirizzi politici deve essere improntato a logiche di efficacia e di efficienza, e non solo di consenso, e l'attuazione deve essere attenta alle ottimizzazioni operative.

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• L'amministrazione deve esprimere un giudizio sull'economicità delle decisioni politiche e, per esempio, può bloccare quelle che minano il vincolo del pareggio di bilancio.
• Allo stesso modo, il livello politico controlla l'economicità dell'azione del livello amministrativo, sia da parte dell'organo di governo, sia da parte dell'opposizione.

Equilibrio tra modello politico, legale ed economico-aziendale

L’equilibrio tra questi modelli definisce la qualità complessiva delle istituzioni pubbliche e il loro contributo allo sviluppo economico e sociale.

Non esiste una gerarchia tra le tre razionalità, essendo tutte imprescindibili, il successo delle istituzioni pubbliche deriva quindi dall'equilibrio tra:

• Politica come espressione ultima della volontà della comunità.
• Sistema legale come insieme delle regole scritte che stabilizzano e rendono esplicite le regole del gioco con cui gli attori sociali agiscono.
• Razionalità economico-aziendale per la produzione e il consumo di beni e servizi finalizzate al soddisfacimento dei bisogni e al benessere della comunità.

Teorie sui processi decisionali nelle istituzioni pubbliche

Vi sono diversi approcci accomunati dalla constatazione di un'impossibilità strutturale ad arrivare a una decisione perfettamente razionale nelle organizzazioni complesse.

• Modello decisionale della razionalità assoluta. Costituisce una rappresentazione modellistica e semplificata della realtà.
• Identificare e ordinare gerarchicamente obiettivi e valori.
• Avere conoscenza, possesso e padronanza di tutti i mezzi necessari per raggiungerli.
• Valutare perfettamente e in maniera completa le conseguenze correlate alle diverse alternative.

Vi sono cause diverse all'impossibilità di adottare processi decisionali perfettamente razionali in organizzazioni complesse come le istituzioni pubbliche: l'eccessivo costo e lunghezza del processo di analisi, l'assenza di un criterio decisionale univoco o la mancata convergenza dei diversi stakeholder su un criterio di selezione comune.

È quindi più realistico considerare la presenza di processi decisionali a razionalità parziale, diversi modelli:

Modello della razionalità limitata di Simon

Modello della razionalità limitata di Simon, assunti:

• Sono gli uomini, attraverso le loro decisioni, a determinare il funzionamento delle organizzazioni.
• I soggetti che assumono le decisioni agiscono sulla base di criteri di razionalità limitata perché non vi è la possibilità di disporre di una conoscenza perfetta delle alternative disponibili e delle conseguenze delle azioni.
• Le persone adattano costantemente le informazioni e le conoscenze che possiedono alle condizioni mutevoli dell'ambiente esterno.
• Il soggetto decisore, inserito in un contesto organizzato, assume decisioni basandosi non tanto su un criterio di massimizzazione dei fini, quanto di soddisfacimento medio degli obiettivi/interessi.

Il funzionamento del metodo a razionalità limitata può realizzarsi con efficacia in istituzioni pubbliche o private in presenza di obiettivi fortemente condivisi e ampia disponibilità di informazioni e significativa capacità di elaborazione delle stesse.

Problematiche:

• Non esiste un'unica funzione obiettivo chiaramente identificata e condivisa.
• Soltanto alcune variabili funzionali alla decisione possono essere identificate, selezionate, rappresentate e misurate.
• Il fine principale è il raggiungimento di una «soluzione soddisfacente e accettabile».
• Non è sempre possibile misurare e stimare con un approccio quantitativo la correlazione tra le variabili in gioco.
• I decisori si adattano all'ambiente e non viceversa.

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Modello incrementale di Lindblom

Il modello incrementale prevede che una decisione sia analizzata sulla base della sua capacità di creare differenze rispetto allo status quo esistente.

Si parte dall'analisi dello status quo, muovendosi «incrementalmente» nella direzione che l'esperienza suggerisce e cercando di proporre degli scenari migliorativi, con la consapevolezza che meno ci si allontana dallo status quo, più alta è la probabilità di conservare il consenso.

A sua volta, la valutazione della decisione dipende poi dall'accordo raggiunto tra coloro i quali possono influenzare lo scenario nel quale le decisioni vengono assunte, interdipendenza dei decisori. Solo in questo modo verrebbero garantiti i diritti di libertà di scelta e verrebbe impedita la concentrazione del potere.

Assunti:

• Esistono funzioni-obiettivo differenziate o limitatamente sovrapposte tra gli stakeholder.
• I processi di decisione sono frammentati ed eterogenei.
• Non vi è una concentrazione delle decisioni in capo a un solo soggetto, ma la coesistenza di diversi poli decisionali.
• Le decisioni vengono assunte in maniera incrementale, modificando parzialmente lo status quo esistente.

Modello del mixed-scanning di Etzioni

Il mixed-scanning rappresenta un processo decisionale sequenziale che combina criteri «alti» e «bassi»: decisioni di minore importanza preparano quelle di maggiore rilevanza.

Le analisi che determinano le ipotesi decisionali sono dei «carotaggi» selettivi e progressivi sulle dimensioni che si ritengono critiche, a partire dallo status quo. In questo modo, gli aggiustamenti proposti sono profondi ma si limitano a sfruttare le poche variabili ritenute critiche e strategiche. La somma di diversi «carotaggi» permette di disporre dei necessari elementi per assumere una decisione, il cui costo è ragionevolmente correlato alle variabili che si ritiene di voler valutare.

Assunti:

• Il processo decisionale è sequenziale.
• Coesistono criteri decisionali «alti» e «bassi»: i primi sono una conseguenza dei secondi.
• Il processo decisionale opera nel senso di orientamento ai miglioramenti al «scartare» le decisioni meno rilevanti al fine di preparare le decisioni finali.
• Non è necessario analizzare tutte le alternative e tutte le fonti informative disponibili, ma determinare quelle strategicamente più importanti per assumere le decisioni.

Management pubblico ed economia aziendale

Concetto di istituto dell’economia aziendale: complesso duraturo, dinamico, ordinato, unitario e autonomo di persone che utilizzano beni materiali e immateriali per perseguire delle finalità. Vengono classificati in quattro tipologie: le famiglie, le imprese, le istituzioni pubbliche e le organizzazioni non-profit.

Il management pubblico è concepito come trasversale ai diversi ambiti istituzionali, l'economia aziendale concepisce il management come l'oggetto di una disciplina fondante che, a sua volta, ha come oggetto le attività utili al perseguimento di finalità che possono essere economiche, il profitto, pubbliche, interesse collettivo, o extra-economiche, l'alleviamento della povertà per una ONG.

Secondo questa definizione l'azienda pubblica è il sistema di processi economici svolti all'interno dell'istituzione pubblica di riferimento, l'Unione Europea, lo Stato, la Regione, il Comune o altri enti da essi dipendenti, focus sui processi economici.

Autonomia dell’azienda pubblica, sistema pubblico come un sistema di istituti e aziende che godono di autonomia per poter funzionare adeguatamente, il buon funzionamento delle istituzioni pubbliche richieda un ambito di autonomia dai livelli sovraordinati in grado di permettere alle singole aziende pubbliche di organizzarsi e gestirsi al meglio.

Sistema delle istituzioni pubbliche non come corpo organico unitario e indistinto ma come una serie di istituzioni autonome, ognuna dotata delle sue specificità e delle sue competenze distinte.

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Funzioni pubbliche e specificità delle istituzioni pubbliche

Le funzioni delle istituzioni pubbliche

Le istituzioni pubbliche, con la finalità di perseguire l'interesse generale, assolvono un numero di funzioni molto ampio e articolato, tutte con un impatto estremamente rilevante su individui, imprese e collettività.

Cinque tipologie:

• Definizione di un sistema legale generale entro il quale le istituzioni pubbliche e i soggetti di natura privata possano operare.
• Regolazione della vita economica e la redistribuzione di ricchezza e di opportunità.
• Produzione dei beni collettivi.
• Produzione di servizi pubblici a domanda individuale.
• Tutela del territorio e del suo patrimonio.

La definizione del sistema legale generale e tutela dei diritti

Le istituzioni pubbliche hanno la funzione di stabilire il quadro giuridico che regola i diritti e i doveri delle persone nonché gli spazi d'azione delle