Riassunto esame Diritto Pubblico, Prof. Zunarelli Stefano, libro consigliato Il sistema politico italiano, Cotta, Verzichelli

Il sistema politico: che cos'è e come studiarlo

Nozione di "sistema politico"

Il concetto di sistema politico costituisce oggi uno strumento centrale per la conoscenza dei fenomeni politici. Quando parliamo di sistema politico ci riferiamo a un oggetto di studio privilegiato dell'attività degli scienziati sociali e in particolare di chi si occupa di scienza politica. Il termine non è vago anche se si può sovrapporre parzialmente ad altri concetti come stato e regime politico.

"Scoperta" del sistema politico nelle scienze sociali

Solo dopo la Seconda Guerra Mondiale si è discusso con vivacità del rapporto tra sistema politico e l'entità di tale concetto in ambito scientifico si colloca con l'affermazione nelle scienze sociali di una scuola, quella struttural-funzionalista. Fu il politologo Easton a porre il concetto di sistema politico al centro dell’agenda della scienza politica. Prima di allora, gli scienziati si erano concentrati su concetti come élite, governo, potere e stato. Secondo Easton il sistema politico doveva essere studiato attraverso le sue componenti: la comunità politica, ovvero i cittadini e i destinatari delle scelte politiche; il regime politico, ovvero l'insieme di norme che rendono effettive le decisioni e le scelte politiche; le autorità, ovvero coloro che sono tenuti a prendere le decisioni e le scelte politiche. Partendo da questi punti, egli sviluppava l’adattamento del modello derivato della teoria generale dei sistemi dell'analisi politica, ovvero lo schema input-output-feedback. Il suo funzionamento vede gli inputs come il risultato di un flusso di domande e di sostegno che passando tra i gatekeepers (élite, partiti, associazioni), penetra nella scatola nera (black box) trasformandosi in azioni e decisioni che mutano l'ambiente sociale. Questo mutare può determinare delle retroazioni (feedbacks) che stimolano il rimodularsi delle aspettative e l’articolazione delle nuove domande.

Elementi ed esiti del sistema politico: Almond e Powell

Il manuale di Almond e Powell, ispirato allo struttural-funzionalismo e a Easton, specificava il contenuto dell’analisi della politica vista come un "sistema". Secondo loro il sistema si struttura in diverse funzioni: funzioni di sistema, per esempio la socializzazione e la mobilizzazione politica corrisponderebbero alla formazione delle strutture interne alla scatola nera; funzioni di processo, ovvero l’aggregazione degli interessi e la messa in opera delle decisioni; funzioni di politica pubblica, ovvero estrazione, regolazione e distribuzione risorse corrisponderebbero ad un ulteriore insieme di operazioni per rispondere alle domande e alle aspettative della comunità. Almond e Powell indicavano inoltre una serie di strutture che assolverebbero alle funzioni dei sistemi politici avanzati: gruppi di interessi e partiti politici sul versante degli input; i governi, i parlamenti e le altre istituzioni che compongono l’ossatura del sistema; l’amministrazione e l’insieme degli attori pubblici che si prendono cura della fase esecutiva.

Sistemi politici e scienza politica: gli approcci contemporanei

Sviluppi recenti nell'analisi dei sistemi politici comparati

La fondazione della moderna scienza politica comparata attraverso lo studio dei sistemi politici ha favorito una grande letteratura dedicata allo sviluppo delle democrazie occidentali. Con il tempo, però, ci si accorse che l’approccio struttural-funzionalista e sistematico non poteva mantenere tutte le promesse: per un verso era troppo vago nella scelta delle dimensioni di analisi e dei concetti centrali, e per l’altro verso era troppo ambizioso nel voler spiegare il fenomeno della politica. L’idea di uno studio comparato basato sui sistemi politici ha quindi fatto posto lentamente a un’agenda di ricerca incentrata su concetti più specifici come: i sistemi partitici; i regimi politici e il loro mutamento e la variabilità dei modelli democratici. Tuttavia il concetto di "sistema politico" si è trasformato in uno strumento per indicare il livello della comparazione della politica tra le nazioni.

Un concetto ancora utile

Dunque, il concetto non ha perduto il proprio ruolo e il proprio fascino. Si riferisce alla necessità di una comparazione tra tutte le varianti della politica democratica. Le analisi che solitamente si focalizzano sul concetto di sistema politico sono generalmente costruite sulla selezione di un numero medio-piccolo di casi anche se non mancano analisi su un ampio numero di casi. L’argomento di fondo proveniente da molti lavori è semplice e convincente: si preferisce parlare di "sistema politico" perché risulta più comprensibile la concezione della politica come un fenomeno complesso legato alla diade funzione/struttura e al doppio versante che oppone domande/sostegno a quello decisioni/risultati.

Il sistema politico oltre lo stato-nazione

Appare sempre più chiaro come i singoli sistemi politici non sono così indipendenti e neanche più facilmente distinguibili da un altro sistema. Quel sistema che fino a poco tempo fa si definiva internazionale ma che oggi è sempre più spesso indicato come sistema politico globale. Se la sovranità che costituiva la chiave per definire la tradizionale forma di stato oggi è dispersa tra autonomie locali, unità subnazionali e governi nazionali, allora anche il sistema politico tende ad assumere più forme: molte realtà sovranazionali e subnazionali hanno oggi le caratteristiche di un sistema. È l’interdipendenza tra dimensione locale, nazionale e sovranazionale della politica che però rende difficile l’individuazione di cosa sia un sistema anche per la presenza di spostamenti di potere non solo tra i vari livelli ma anche nei livelli.

Comparare i sistemi politici

Si studia il sistema politico perché si è interessati alla complessità della politica di un paese. Le istituzioni contano e riscoprire le istituzioni sono stati i due motti dell’analisi politologa di fine XX secolo, che ci hanno stimolato a riportare l'attenzione sull'importanza della conoscenza degli effetti generati dai modelli istituzionali. Tuttavia questo non vuol dire un ritorno al passato.

L'analisi del sistema politico italiano contemporaneo

Un ritorno di attenzione

All’inizio si diceva come il sistema politico italiano sia stato al centro di un ampio dibattito, costituendo l’oggetto di una serie di sforzi interpretativi da parte della comunità scientifica. Non poteva succedere altrimenti visto che il cambiamento politico degli anni 1992-1996 e quello degli anni dopo rappresenta un cambiamento di transizione, classificabile come “transizione da democrazia a democrazia”. Fino a quel momento non vi era interesse a rimettere mano a un’interpretazione che poteva essere sintetizzata con la metafora del calabrone: come l’insetto pesante riesce a volare, il sistema politico italiano, nonostante i suoi mille difetti riusciva a funzionare. La vera sfida per gli studiosi era quella di spiegare le cause e i prezzi di una democrazia difficile. Dopo gli eventi “rivoluzionari”, dal 1992 l’analisi del complesso della politica italiana è tornata alla ribalta.

Con il raggiungimento di un primo equilibrio, si moltiplicarono gli sforzi interpretativi sull’effettiva capacità del sistema italiano di raggiungere un punto di equilibrio durevole. Il bagaglio di conoscenza acquisita sul passato e sul presente del sistema politico italiano sembrava metterci in grado di dire qualcosa di sicuro anche sul futuro immediato quando è giunta la crisi economica seguita dalla esplosione della bolla speculativa negli USA. La comunità degli italianisti all’estero oggi è particolarmente numerosa soprattutto negli Stati Uniti e nel Regno Unito. L’immagine del sistema politico italiano è quella di un insieme di attori e pratiche politiche ancora in cerca di una loro definizione.

Il sistema politico italiano: le sfide di lungo periodo

Dallo stato unitario centralizzato al modello quasi federale

L'unificazione del paese

Nel 2011 l’Italia ha celebrato il 150° anniversario della sua indipendenza come stato unitario. In quanto stato unitario è stata forgiata unificando una serie di stati regionali più o meno indipendenti e staccando pezzi importanti dal declinante impero austroungarico. Benché la nascita dell’Italia sia lontana, questo processo ha lasciato segni profondi nell’assetto politico-istituzionale del paese. L’Italia ha raggiunto l’unità nel 1861 grazie al saldarsi delle manovre internazionali del Regno di Sardegna, da tempo orientato verso una espansione verso la penisola, e delle aspirazioni del movimento nazionale e liberale attivo nel resto del paese. I tempi e le condizioni con i quali il processo di unificazione si è svolto hanno avuto conseguenze importanti per gli sviluppi del sistema politico italiano.

L’aver raggiunto invece la dimensione di “grande paese” ha posto l’Italia nella posizione di “ultima tra le grandi potenze”. Questo ha spinto l’idea che l’Italia dovesse mettersi al passo con i paesi più influenti d’Europa e questo la spinse a una serie di spedizioni coloniali non fortunate e a farsi coinvolgere nelle due guerre del XX secolo. Per quel che riguarda la dimensione interna, l’unificazione del paese è stata più facile da raggiungere sul piano dell’aggregazione territoriale che su quello della funzionalità concreta. L’annessione del resto della penisola a uno degli stati regionali, è stata dovuta ad una serie di fattori che mettevano il Piemonte in una situazione di vantaggio che possiamo così sintetizzare: maggiori risorse amministrative e militari; più elevato grado di indipendenza; l’aver risolto il problema della legittimità politica attraverso la Costituzione del 1848 (Statuto albertino) e l’istituzionalizzazione del parlamento. Il fatto che altri attori principali della penisola fossero più deboli su questi piani, fece sì che il Regno di Sardegna si trovasse in una posizione centrale nel momento in cui la partita dello stato nazione si aprì.

Anche se inizialmente il movimento nazionale era diviso, con un’ala repubblicana guidata da Mazzini e Garibaldi che avrebbero preferito una unificazione spinta dal basso e l’eliminazione della monarchia, la dinastia sabauda riuscì a essere accettata come la più sicura. Questa unificazione si svolse a tappe nell’arco di 60 anni (1859-1918) anche se la parte più rilevante si ebbe nel 1861. Come in altri casi europei di state building e nation building la determinazione dei confini non fu una operazione priva di problemi. Le nozioni di confine naturale, storico e linguistico vennero usate per giustificare le acquisizioni territoriali realizzate e rivendicate.

Questo processo ha condotto all’inclusione di una minoranza di lingua tedesca, di lingua slava e di lingua francese e ha lasciato fuori dall’Italia popolazione di lingua o dialetti italiani in Francia, in Svizzera e in Jugoslavia. Nei confronti delle minoranze non italofone sono state adottate politiche diverse mentre le popolazioni italiane rimaste fuori dai confini sono state punti di forza dei partiti nazionalisti. Questo aveva giocato un ruolo fondamentale per il coinvolgimento del paese nelle guerre mondiali, le quali portarono prima grandi acquisizioni e poi grandi rinunce. Lo smantellamento dei vecchi stati e delle loro case regnanti venne quasi sempre accettata. Una importante opposizione si ebbe con la conquista di Roma e le politiche di secolarizzazione delle proprietà ecclesiastiche. L’opposizione allo stato italiano fu definita con forza dal decreto che imponeva ai cattolici la non partecipazione alla vita politica nazionale. Il difficile rapporto tra stato e chiesa potrà dirsi risolto solo sotto il regime fascista quando, con i Patti Lateranensi (1929), si garantiva alla chiesa una piccola sovranità territoriale (Stato del Vaticano). Per evidenziare quanto sia stata importante la questione cattolica nella vita politica italiana basta ricordare che per tutti i primi 40 anni della repubblica il partito di ispirazione confessionale (Democrazia Cristiana), sarà la maggiore forza politica. L'opposizione al nuovo stato proveniva anche da altre direzioni: nel meridione una parte delle élite manteneva il suo sostegno alla dinastia borbonica. Alle manifestazioni popolari sovversive, la classe politica liberale non esitò a fare ricorso a strumenti repressivi.

Una società eterogenea

L’unificazione dell’Italia era stato un processo rapido ma “fare gli italiani” sarebbe stato più complicato. Per la sua posizione geografica, per l’eredità del passato e una lunga storia di divisione politica, per i diversi modelli di sviluppo economico, la società italiana rimase differenziata al suo interno anche dopo la sua unificazione. I livelli di istruzione, la lingua e i modelli di vita economica e sociale variavano da zona in zona. Al momento dell’unificazione l’Italia poteva essere considerata un paese economicamente arretrato e l’unificazione politica ed economica resero le differenze interne ancora più grandi. Il divario tra nord e sud divenne uno dei temi principali della discussione politica italiana.

I caratteri del nuovo stato

Le modalità del processo di unificazione determinarono alcune caratteristiche del nuovo sistema politico. Il nuovo Regno d’Italia era il risultato di una serie di annessioni al Regno di Sardegna: di questo cambiò soltanto il nome ma si mantenne la casa regnante (Savoia), la Costituzione (Statuto albertino), il parlamento (venne solo ampliato) e la burocrazia. Inizialmente anche la capitale rimase quella vecchia, Torino. Le fratture territoriali tornarono ad emergere dopo la Prima guerra mondiale quando le élite liberali mantenevano le loro basi di forza nell’Italia meridionale mentre i socialisti e i cattolici del Partito Popolare si insediarono nell’Italia settentrionale. Nel 1948 invece la Democrazia Cristiana, erede del partito popolare, riuscì a diventare un partito nazionale. Ai sensi dello Statuto albertino, il decentramento territoriale era limitato: al di sotto del livello nazionale c’erano solo la provincia, guidata dal prefetto, e il comune, al cui consiglio comunale venne assegnato il compito di eleggere il sindaco. Occasioni per una revisione degli equilibri tra centro e periferia si sono però riaperte periodicamente in coincidenza con momenti di svolta e crisi del sistema politico. La caduta del fascismo aveva significato anche un rifiuto dei modelli di governance che questo regime aveva disegnato. Venne introdotto anche il regionalismo, incoraggiato anche dalla necessità di dare una specifica autonomia alle aree periferiche.

Una opportunità per il processo di regionalizzazione si sarebbe aperta solo vent’anni dopo. Dopo gli anni del miracolo economico, le richieste per un sistema più flessibile erano infatti cresciute. Con le elezioni regionali del 1970 anche le “regioni ordinarie” videro la luce. Tuttavia, il trasferimento delle funzioni e delle risorse si sarebbe rivelato tutt’altro che facile. Una nuova sfida agli equilibri territoriali si manifestò tra gli anni ‘80 e l’inizio dei ‘90. A lanciare questa sfida era la Lega Nord, la quale richiedeva una revisione degli equilibri centro-periferia, oscillante tra il federalismo e le minacce di secessione. Il successo della Lega andava di pari passo con il declino della DC e degli altri partiti di governo. Va aggiunto a questo anche il manifestarsi di una spinta dal basso proveniente dai comuni. La competizione elettorale ha poi spinto a promuovere una devoluzione di poteri amministrativi alle regioni da parte del centro-sinistra. Il modello che venne adottato fu sostanzialmente quello del federalismo cooperativo. Tuttavia, questa riforma venne abolita con un referendum del 2006. Con la nuova vittoria del centro-destra, venne riportata al centro del dibattito lo sviluppo del federalismo. Questa volta però ci si è concentrati sul federalismo fiscale, ovvero sulla ripartizione delle risorse tra lo stato centrale e le regioni. Grazie ad alcuni cambiamenti, l’ammontare delle risorse amministrative delle regioni è sensibilmente aumentato.

Democratizzazione discontinua e nuove riforme

Il percorso della prima democratizzazione

Quando l’Italia è stata unificata, la lettera della Costituzione adottata (Statuto albertino) era ancora ispirata ai principi della monarchia costituzionale: la sovranità popolare non era menzionata e l’esecutivo era nominato dal re. Inoltre la carta inclusa nello Statuto albertino era anche limitata. Permanevano anche importanti restrizioni della libertà di espressione del dissenso politico e un certo tasso di manipolazione dei processi elettorali da parte del governo. Nonostante questi limiti, il primo passo del processo di democratizzazione era stato raggiunto prima di altri molti paesi importanti. Abbiamo già visto alcune debolezze del sistema politico italiano. Una delle principali consisteva nella forte opposizione cattolica, in quanto indeboliva lo stato e le élite politiche. Un altro fattore di debolezza è c