Riassunto esame Diritto internazionale, Prof. Nesi Giuseppe, libro consigliato Le Nazioni Unite, Conforti

Origini e formazione

Durante la II guerra mondiale, si chiamarono "Nazioni Unite" gli Stati che combattevano contro le Potenze del Patto Tripartito, i quali in una solenne Dichiarazione firmata nel 1942, oltre ad assumere l’impegno di destinare ogni loro risorsa alla sconfitta del nemico e di non procedere ad armistizi o paci separate, accettarono i principi che Roosevelt e Churchill avevano stabilito nella Carta Atlantica del 1941.

Quest’ultima non prevedeva la costituzione di un’organizzazione che potesse prendere il posto della Società delle Nazioni Unite, ma conteneva un accenno alla necessità che al termine della guerra bisognava creare un nuovo ordine internazionale basato su:

• Sistema di sicurezza collettiva: fino ad allora il diritto internazionale non prevedeva il divieto dell’uso della forza. Il par.8 della Carta Atlantica stabiliva che gli Stati dovranno abbandonare per sempre l’uso della forza e instaurare un esteso e permanente sistema di sicurezza collettiva (in attesa di ciò, si impone il disarmo).
• Necessità di dare vita ad una cooperazione in campo economico e sociale, senza la quale non si possono risolvere i problemi che affliggono la comunità internazionale.

Oggi questi due elementi sono gli scopi fondamentali dell’Organizzazione delle NU.

Diritto internazionale

È alla base del diritto della collaborazione tra gli Stati e quindi la necessità degli stati di creare enti terzi affinché le loro comuni esigenze possano essere soddisfatte (realizzare gli scopi comuni dei consociati).

Con la Conferenza di Mosca del 1943 le 4 potenze (USA, Cina, URSS e UK) partecipanti dissero che si sarebbe dovuta creare un’organizzazione sulla falsariga della Società delle Nazioni, basata sul principio della sovrana eguaglianza di tutti gli Stati membri e aperta a tutti gli Stati grandi e piccoli, amanti della pace, con lo scopo di mantenere la pace e la sicurezza internazionale (perseguire gli scopi già previsti dalla Carta Atlantica).

Nel 1944 si riunirono a Dumbarton Oaks, dove gettarono le basi per una futura organizzazione internazionale. Nelle proposte di Dumbarton Oaks si ribadiva che gli scopo dell’Organizzazione dovevano essere quelli di mantenere la pace e la sicurezza internazionale, di sviluppare rapporti amichevoli tra gli Stati, di promuovere la collaborazione nel campo economico e sociale. Venne definita anche la struttura della nuova Organizzazione, che prevedeva gli stessi quattro organi di cui la Società era dotata:

• Assemblea generale ➔ composta da tutti gli Stati membri, restava l’unico organo a competenza generale;
• Consiglio di sicurezza ➔ a composizione ristretta e con seggi permanenti attribuiti alle Grandi Potenze (11 membri all’epoca: 5 permanenti, 6 nominati dall’Assemblea Generale per un biennio), con l’esclusivo compito del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale e venivano specificate anche quali erano le misure da comminare in caso di aggressione o di minaccia di aggressione;
• Segretariato ➔ con a capo il Segretario Generale, organo di carattere amministrativo;
• Consiglio Economico e Sociale ➔ sotto l’autorità dell’Assemblea Generale, si occupa dello sviluppo della collaborazione in campo sociale.

Nulla fu convenuto sul sistema di votazione da seguire in seno al Consiglio di sicurezza. Questo problema fu discusso nella Conferenza di Yalta, dove prese corpo la "formula di Yalta" trasfusa nell’art.27 della Carta, che attribuisce a ciascuno dei cinque membri permanenti il diritto di veto, cioè la possibilità di bloccare con un voto negativo l’adozione di qualsiasi delibera che non abbia carattere meramente procedurale (solo per le questioni sostanziali).

I 4 Stati invitarono gli altri alla Conferenza di San Francisco del 1945 (50 Stati), dove furono decisi soprattutto i dettagli della futura organizzazione, perché i pilastri erano già stati decisi a Dumbarton Oaks. Presero parte quelli che sono considerati i fondatori (tranne la Polonia che non prese parte, ma fu considerata comunque). Numerose furono le questioni discusse e le norme:

• Norme in materia coloniale
• Art.51 della Carta in tema di autotutela
• Art.103 sulla superiorità della Carta rispetto ad ogni altro accordo internazionale
• Privilegi ed immunità dei funzionari del Segretariato nell’ambito degli ordinamenti degli Stati membri.

In generale, i vari tentativi volti ad evitare che l’efficacia della nuova Organizzazione riposasse in larga misura sulla volontà e sulla concordia delle Grandi Potenze, fallirono (es. Opposizione ai progetti che tendevano ad investire la CIG di una sorta di controllo di legittimità sugli atti dell’Organizzazione, deferendole la competenza ad interpretare in modo vincolante la Carta, o almeno le disposizioni dell’art.2 par.7 in tema di dominio riservato; oppure gli sforzi di ottenere una interpretazione autentica della formula di Yalta dalle Grandi Potenze, che dissipasse i dubbi cui l’applicazione di questa avrebbe certamente dato luogo, anzi l’URSS voleva che questa formula fosse estesa anche alle questioni procedurali).

Al termine della Conferenza fu adottata la Carta all’unanimità e firmata e ratificata da tutti gli Stati partecipanti. Secondo l’art.110 essa sarebbe entrata in vigore al momento in cui l’avessero ratificata i 5 membri permanenti del Consiglio oltre alla maggioranza degli altri Stati firmatari. Dal 1946 l’ONU ha iniziato a funzionare e tra originari ed ammessi, le Nazioni Unite contano oggi 193 membri (Italia ➔ 1955).

Rapporti fra società e Nazioni Unite

La Sdn si sciolse nel 1946, quando l’Onu già era in piena attività. Una serie di risoluzioni parallele delle Assemblee delle due organizzazioni, stabilirono il trasferimento dalla Sdn all’Onu di tutta una serie di funzioni di carattere non politico. In base ad un piano comune, la maggior parte dei beni mobili ed immobili posseduti dalla Società furono acquistati dall’Onu. Questo trasferimento di funzioni e beni non ha dato luogo a controversie.

Ma può dirsi che al di fuori delle funzioni espressamente trasferite, l’Onu sia succeduta alla Sdn? Il problema si è posto a proposito della situazione giuridica della Namibia, prima dell’indipendenza avvenuta nel 1990, con riguardo alle funzioni che la Società esercitava in tema di territori sotto mandato.

Gli scopi delle Nazioni Unite

Le organizzazioni internazionali sono enti a carattere stabile, dotati di un proprio organico e di un proprio ordinamento giuridico (non solo il trattato istitutivo, anche altre fonti del diritto internazionale che costituiscono l’ordinamento giuridico interno delle OI, come l’insieme delle fonti che disciplinano il funzionamento dell’OI), creati su base volontaria mediante atti di diritto internazionale, che sono costituiti dai trattati istitutivi. Gli Stati accettano attraverso la negoziazione, firma e ratifica del trattato istitutivo di farne parte.

Gli organi hanno il compito di perseguire le finalità che l’organizzazione si pone. Nascono alla fine della seconda guerra internazionale con lo scopo di evitare nuovi conflitti a carattere internazionale.

È più facile individuare le materie di cui l’organizzazione non può occuparsi che quelle oggetto delle sue competenze. Un importante rilievo assume l’art.2 par.7, in base al quale le Nazioni Unite non devono intervenire in questioni che appartengono essenzialmente alla competenza interna di uno Stato.

L’indeterminatezza dei fini, che conferisce all’ONU la natura di ente politico, appare dall’elencazione contenuta nell’art.1:

• Mantenere la pace e la sicurezza internazionale, ed a questo fine: prendere efficaci misure collettive per prevenire e rimuovere le minacce alla pace e per reprimere gli atti di aggressione o le altre violazioni della pace, e conseguire con mezzi pacifici, ed in conformità ai principi della giustizia e del diritto internazionale, la composizione o la soluzione delle controversie o delle situazioni internazionali che potrebbero portare ad una violazione della pace;
• Sviluppare tra le nazioni relazioni amichevoli fondate sul rispetto e sul principio dell’eguaglianza dei diritti e dell’auto-decisione dei popoli, e prendere altre misure atte a rafforzare la pace universale;
• Conseguire la cooperazione internazionale nella soluzione dei problemi internazionali di carattere economico, sociale culturale od umanitario, e nel promuovere ed incoraggiare il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali per tutti senza distinzioni di razza, di sesso, di lingua o di religione;
• Costituire un centro per il coordinamento dell’attività delle nazioni volta al conseguimento di questi fini comuni.

Negli anni successivi alla nascita dell’Organizzazione assunsero un rilievo prevalente i problemi relativi al mantenimento della pace (tema della decolonizzazione). A partire dagli anni ‘70 gli sforzi cominciarono a concentrarsi verso la collaborazione in campo economico, sociale, culturale ed umanitario, nella speranza di eliminare o almeno attenuare le gravi disuguaglianze esistenti fra gli Stati. Dopo la caduta del muro di Berlino ha preso slancio l’azione relativa al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.

Con riguardo i fini, i par.2-3 di tale articolo sono molto importanti in quanto suggeriscono che bisogna agire sulle cause dei conflitti; se non sviluppiamo relazioni amichevoli sul principio dell’autodeterminazione dei popoli, non ci potrà essere la pace universale (è molto indeterminata perché non ci dice il contenuto dell’autodeterminazione).

Laddove vi fossero disuguaglianze e violazioni dei diritti umani (gravi) non ci potrà essere pace internazionale.

Anche se i fini delle Nazioni Unite sono caratterizzati per la loro indeterminatezza, l’art.1 fa comunque riferimento ad una serie di principi che sono sub-fini che servono tutti quanti alla realizzazione del fine ultimo dell’organizzazione, che è il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale.

Gli organi

L’art.7 della Carta considera come organi principali:

• L'Assemblea Generale: in cui tutti gli Stati sono rappresentati ed hanno pari peso nelle votazioni. Può occuparsi di qualsiasi problema che rientri nei fini statutari, ma i suoi poteri sono assai limitati, riducendosi, salvo rare eccezioni, al potere di adottare raccomandazioni (atti non vincolanti) e di promuovere accordi tra Stati membri (che per entrare in vigore necessitano della ratifica di ciascuno Stato); [organo composto da Stati]
• Il Consiglio di Sicurezza: è composto di 15 membri, di cui 5 risiedono a titolo permanente e godono del diritto di veto e 10 vengono nominati per un biennio dall’Assemblea. È l’organo che ha maggiori poteri, avendo la competenza esclusiva a decidere circa le misure contro gli Stati colpevoli di aggressione o di minaccia alla pace [organo composto da Stati]
• Il Segretario Generale: è nominato dall’Assemblea su proposta del Consiglio di Sicurezza, con funzioni esecutive. [organo composto da individui]

Sebbene siano qualificati come organi principali, il Consiglio Economico e Sociale e il Consiglio di Amministrazione Fiduciaria hanno una posizione subordinata all’Assemblea Generale, essendo posti sotto la sua autorità, vale a dire che nei loro atti sono tenuti a seguire le direttive dell’Assemblea (a volte il loro compito si limita alla preparazione degli atti che vengono poi adottati dall’Assemblea). In ogni caso, non hanno poteri decisionali.

• Consiglio Economico e Sociale: si compone di 54 membri eletti dall’Assemblea per tre anni. [organo composto da Stati]
• Consiglio di Amministrazione fiduciaria: ha composizione variabile in quanto il numero dei suoi membri è in relazione al numero degli Stati aventi l’amministrazione fiduciaria di territori (sostituiva l’istituto dei mandati della Sdn). [organo composto da Stati]

L’art.92 della Carta definisce la Corte Internazionale di Giustizia (composta di 15 giudici) come l’organo giudiziario principale delle Nazioni Unite. La sua attività è regolata dalla Carta e dall’annesso Statuto. [organo composto da individui]

Funzione in materia contenziosa: funzione arbitrale, che riposa la sua giurisdizione sull’accordo delle parti;

Funzione consultiva: l’Assemblea generale o il Consiglio di sicurezza, possono chiedere alla Corte un parere consultivo su qualsiasi questione giuridica. Questi pareri non sono né obbligatori, né vincolanti (l’organo non è tenuto a richiederli, né a conformarsi).

Organi composti da Stati: gli individui che con il loro voto concorrono a formare la decisione collegiale sono organi del proprio Stato, manifestano la volontà del proprio Stato.

Organi composti da individui: assumono l’ufficio a titolo individuale, senza manifestare la volontà di alcuno Stato e con l’obbligo di non ricevere istruzioni da alcun Governo.

La natura pattizia della Carta

La Carta, di cui è parte integrante lo Statuto della CIG, è un trattato internazionale. Alcuni sostenitori della tesi costituzionalistica, affermano che poiché la Carta dà vita ad un complesso di organi destinati ad esercitare funzioni fondamentali nell’ambito della comunità internazionale (mantenimento della pace), essa costituirebbe la “costituzione della comunità internazionale”. Tale tesi risulterebbe anche dalla possibilità per l’organizzazione di agire nei confronti di Stati non membri (ma il trattato non ha efficacia nei confronti dei terzi) e dal fatto che nel corso del tempo, la Carta ha ricevuto un’interpretazione che si è allontanata considerevolmente da quanto stipulato in origine (i trattati vanno interpretati alla luce delle circostanze esistenti al momento della loro stipulazione, così da rispettare la volontà delle parti) e che sancisce i principi fondamentali dell’attuale comunità internazionale.

Tale tesi non può essere accolta, organizzazioni internazionali sono un’associazione volontaria dei soggetti di diritto internazionale e si fa parte di essa se si ratifica il trattato. La Carta dell’ONU è stata ratificata da gran parte degli Stati membri della comunità internazionale, ma se supponiamo che tutti gli Stati membri della comunità internazionale dovessero diventare parte dell’ONU, la Carta diventa una Costituzione? Ovviamente no, perché la Costituzione è l’atto da parte dello Stato che si impone ai consociati (enti a carattere originario, che traggono la propria forza dal principio di effettività). Il trattato istitutivo è invece lo strumento alla base di un ente a carattere derivato, che traggono la loro forza dal trattato istitutivo.

Inoltre, se si considera la Carta come accordo è possibile ammettere che norme non scritte si siano formate accanto o in deroga alle norme stabilite a San Francisco, dato che il diritto internazionale ha tra le sue fonti la consuetudine (vedi consuetudini particolari). Occorre chiedersi innanzitutto cosa i redattori intesero stabilire quando formularono il testo della Carta e poi, laddove esiste una prassi successiva divergente, quale significato giuridico attribuire a quest’ultima. Inoltre, bisogna tenere in considerazione che la prassi si è sviluppata a partire dalla Carta, a volte confermandola, a volte integrandola e a volte derogandovi. È il caso delle norme che si sono affermate con riguardo alla decolonizzazione, in cui il diritto non scritto ha notevolmente ampliato la sfera delle competenze degli organi.

Principio dell’attribuzione delle competenze: le OI sono dotate solo dei poteri che gli Stati gli hanno volontariamente conferito nel trattato istitutivo (sono degli enti a carattere derivato). Gli organi, quindi, agiscono nei limiti delle competenze che gli sono attribuite dagli Stati membri nei trattati (regola generale). Essendo gli Stati gelosi delle proprie prerogative sovrane, molto spesso non conferiscono alle OI tutti quei poteri necessari per la realizzazione dei fini dell’organizzazione stessa.

Le disposizioni della Carta disciplinano le funzioni e gli atti degli organi. Tuttavia, non mancano norme che si occupano dei rapporti degli Stati membri tra loro:

• Art.2 parr.3 e 4 (i membri devono risolvere le loro controversie con mezzi pacifici e devono astenersi nelle loro relazioni dalla minaccia o dall’uso della forza);
• Art.51 (riconosce il diritto di ogni Stato membro di agire in legittima difesa per far fronte ad un attacco armato e fintantoché il Consiglio di Sicurezza non intervenga per mantenere la pace e la sicurezza internazionale).

L’interpretazione della Carta

La Carta, essendo un accordo internazionale, non si sottrae alle comuni regole di interpretazione dei trattati. Tuttavia, da più parti si tenta di ricostruire regole particolari, applicabili sia alla Carta, sia più genericamente ai Trattati istitutivi delle OI. La CIG ha seguito questa strada, attraverso il ricorso alla teoria dei poteri impliciti. Tale teoria è stata sviluppata dalla Corte Suprema degli Usa per estendere le competenze dello Stato federale a scapito delle competenze degli Stati membri e secondo la quale, ogni organo disporrebbe non solo dei poteri espressamente attribuitigli dalle norme costituzionali, ma anche di tutti i poteri (funzionali) per l’esercizio dei poteri espressi.