Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, Prof. Vezzani Simone, libro consigliato Istituzioni di diritto dell'Unione Europea , Villani

Diritto dell’Unione europea

Origini, evoluzione, caratteri dell’integrazione europea

Kalergi fu promotore del progetto di unione degli Stati europei, nel 1924 diede vita all’Unione panaeuropea con lo scopo di raggiungere l’unificazione europea per combattere la minaccia sovietica e quella statunitense economica.

Briand, ministro degli esteri francese, presentò un Memorandum alla Società delle Nazioni nel 1930 proponendo un’unione europea, senza alcun risultato concreto. Prevedeva la creazione di un’organizzazione politica confederale tra gli Stati che avrebbero mantenuto la loro sovranità.

Il “Manifesto di Ventotene per un’Europa libera e unita” 1941, autori: Rossi, Colorni, Spinelli, con una visione federale prevedeva la rinuncia degli Stati alla propria sovranità per assicurare la pace tra i Paesi europei, proprio dando luogo alla Federazione europea con un esercito, propria moneta, propria politica estera e proprie istituzioni politiche in cui i cittadini sono direttamente rappresentati. Ispirò la nascita del Movimento federalista europeo.

Nel 2° dopoguerra Monnet elaborò un progetto che aveva come fine quello del Manifesto di Ventotene: raggiungere un’unione politica europea, immediato nel caso del Manifesto, ma si proponeva di raggiungerlo progressivamente. I nazionalismi avrebbero minacciato la pace e per questo era necessario realizzare un’unione politica europea, tramite forme di coesione e solidarietà in specifici settori, costruendo un rapporto di integrazione tra gli Stati europei che avrebbe portato ad un’unione politica.

Alla fine della 2ª guerra mondiale Churchill tenne un discorso all’università di Zurigo nel 1946, si richiamò a Kalergi e Briand affermando che i nazionalismi avevano distrutto la pace e propose di creare una sorta di Stati Uniti d’Europa, e il primo passo andava fatto con un’intesa tra Francia e Germania. Fu proprio Churchill a presiedere il congresso europeo tenutosi all’Aja nel 1948.

Organizzazioni europee del 2° dopoguerra

La spinta decisiva affinché tali progetti venissero concretizzati provenne dall’esterno: discorso del Segretario di Stato statunitense Marshall all’Università di Harvard del 1947. Elaborò un piano di aiuti per la ricostruzione dell’Europa, European Recovery Program, ma per poterlo attuare era necessario uno strumento che ne avrebbe permesso la realizzazione congiunta e che garantisse un’area di stabilità economica e politica. L’offerta fu accolta dall’Europa occidentale, con la Convenzione di Parigi del 1948 si istituì l’Organizzazione europea di cooperazione economica, OECE, con principale fine di amministrare gli aiuti del Piano Marshall.

Adempiuto tale compito divenne l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico, OCSE. L’OCSE è un’organizzazione internazionale intergovernativa, destinata cioè a operare con degli organi, Consiglio: rappresentanti Stati membri, la cui azione è subordinata al consenso unanime dei rappresentanti degli stati.

Anche il Consiglio d’Europa ha carattere intergovernativo, istituita dal Trattato di Londra del 1949. Si compone di un’Assemblea parlamentare composta dai rappresentanti dei parlamenti degli Stati membri, ha solo il potere di discussione e di formulare raccomandazioni. I poteri si concentrano nel Comitato dei Ministri.

Con il Trattato di Bruxelles del 1948 nacque l’Unione Occidentale per scopi di difesa militare, trasformata in Unione dell’Europa occidentale con il Trattato di Parigi del 1954, estinta nel 2011.

Nascita della CECA

La prima organizzazione che dà inizio al processo di integrazione europea caratterizzato da un progressivo trasferimento di poteri sovrani dagli Stati membri a enti detti “Comunità sopranazionali”, è la Comunità europea del carbone e dell’acciaio.

All’origine della CECA c’è la dichiarazione del ministro degli esteri francese Schuman che contiene una proposta verso la Germania e gli Stati europei che intendano aderirvi: mettere in comune l’insieme della produzione di carbone e di acciaio, assicurando la loro libera circolazione sotto un’Alta Autorità: le risorse terreno di scontro tra i 2 Stati come strumento per assicurare una solidarietà di fatto per rendere materialmente impossibile una nuova guerra tra la Francia e la Germania. Tale organizzazione sarebbe stata composta da personalità indipendenti con potere di adottare decisioni esecutive nei Paesi aderenti, soggetta a un controllo giurisdizionale europeo. La dichiarazione di Schuman afferma che 1 l’Europa non può farsi in una volta sola, ma sorgerà da realizzazioni concrete che creino una solidarietà di fatto, eliminando il contrasto tra Francia e Germania. A tal fine il governo francese propone di mettere insieme della produzione franco-tedesca del carbone e dell’acciaio sotto una comune Alta Autorità in un’organizzazione a cui possono aderire altri Paesi europei. La fusione assicurerà basi comuni per lo sviluppo economico, rendendo materialmente impossibile una guerra tra le 2.

La proposta fu accettata dal cancelliere tedesco Adenauer, dall’Italia con De Gasperi, dall’Olanda, Belgio e Lussemburgo. La Germania colse l’occasione per reinserirsi nella gestione delle proprie risorse di carbone, poste sotto l’amministrazione della Ruhr, e dell’acciaio, sotto il controllo delle Potenze alleate. Il Regno Unito rifiutò per i legami con il Commonwealth.

Si firmò a Parigi il trattato istitutivo della CECA nel 1951, entrata in vigore nel 1952. Gli scopi principali della CECA: espansione economica, incremento dell’occupazione, miglioramento condizioni di vita. Prevedeva la creazione di un mercato comune dei prodotti carbo-siderurgici con condizioni normali di concorrenza, con il divieto dei dazi e delle restrizioni quantitative alla circolazione di tali prodotti tra i Paesi membri, degli aiuti e sovvenzioni statali, dalle pratiche discriminatorie tra produttori, acquirenti e consumatori e che ostacolino la libera scelta del fornitore da parte dell’acquirente, delle pratiche restrittive volte allo sfruttamento o ripartizione dei mercati. Per raggiungere tali obiettivi:

• Alta autorità, organo collegiale composto da individui indipendenti con funzioni sopranazionali e poteri esecutivi e normativi.
• Assemblea Comune, rappresentanti degli Stati e delegati dei parlamenti nazionali con funzioni di controllo politico sull’Alta autorità.
• Consiglio speciale dei Ministri, un ministro per ogni Stato membro competente a emanare pareri, talvolta “conformi” cioè vincolanti per l’Alta Autorità.
• Corte di Giustizia, organo giudiziario con funzione di controllo sul rispetto dell’interpretazione e applicazione del Trattato e altre competenze.

Con la nascita della Comunità economica europea, CEE, e della Comunità europea dell’energia atomica, CEEA, istituite dal Trattato di Roma del 1957, l’Assemblea comune e la corte di Giustizia vennero unificate per le 3 comunità. L’Alta autorità e il Consiglio dei ministri furono unificati con il Trattato di Bruxelles 1965, Alta autorità si unificò nella Commissione. Il Trattato di Parigi prevedeva il termine di 50 anni dalla sua entrata in vigore  2002 la CECA si è estinta, i settori dell’ambito di applicazione della CECA vennero assorbiti tra le competenze del Trattato istitutivo della Comunità europea. La successione della Comunità europea nelle funzioni, beni, attività e proprietà della CECA è contenuta in un protocollo allegato al Trattato di Nizza del 2001.

Gli Stati parti della CECA a Parigi nel 1952 sottoscrissero un nuovo trattato istitutivo della Comunità europea di difesa, CED, con il fine di creare un esercito europeo, un apparato istituzionale e un meccanismo di reazione a qualsiasi aggressione contro uno Stato membro. Dopo l’entrata in vigore si progettava la formazione della Comunità politica europea, CPE  Trattato CED non entrò mai in vigore per l’opposizione francese e per l’adozione di un approccio militare e politico nell’integrazione europea. Era un progetto poco realistico.

Conferenza di Messina e Trattati di Roma

Il rilancio del processo d’integrazione si ebbe nella Conferenza di Messina dei ministri degli esteri dei 6 Stati membri della CECA che portò alla firma del Trattato di Roma del 1957 che istituì la Comunità economica europea, CEE, e alla firma del trattato istitutivo nel 1958 della Comunità europea dell’energia atomica, CEEA o Euratom.

Il trattato CEE ha natura economica e commerciale, come CECA: è volto a istituire un’Unione doganale, con l’eliminazione dei dazi doganali/restrizioni quantitative/qualsiasi ostacolo agli scambi di merci tra Paesi membri e lo stabilimento di una tariffa doganale comune negli scambi con Paesi 3’, con una politica doganale comune. Prevede la creazione di un mercato comune basato sulla libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali tra gli Stati membri, con libera concorrenza. Si proponeva di realizzare politiche interventiste a favore di fasce sociali fragili e zone geografiche in ritardo di sviluppo, politica agricola comune, politica sociale. Il quadro istituzionale della CEE riprende quello della CECA, di cui condivise l’Assemblea, poi Parlamento europeo, e la Corte di Giustizia; la Commissione e il Consiglio corrispondevano all’Alta autorità e al Consiglio dei ministri della 2 CECA. Nel Trattato CEE si ha un riequilibrio dei poteri a favore del Consiglio, governi, nei rapporti con la Commissione.

L’Euratom, = CEE caratteri giuridici essenziali, ha la funzione di incrementare le industrie nucleari, elevare il tenore di vita degli Stati membri e lo sviluppo degli scambi con altri Paesi, sviluppando e diffondendo cognizioni tecniche, norme di sicurezza, equo approvvigionamento dei materiali nucleari, a tal fine Agenzia di approvvigionamento, sotto il controllo della Commissione, garanzia che i materiali non siano usati per finalità diverse da quelle a cui sono destinati, la libera circolazione dei capitali per gli investimenti nucleari…

Carattere sopranazionale delle Comunità europee: parziale trasferimento dei poteri legislativi

Le 3 comunità europee si differenziarono sin dall’origine dalle comuni organizzazioni internazionali, lo stesso termine “Comunità” evoca un rapporto più intenso rispetto a quello delle organizzazioni tradizionali.

In entrambi i casi si ha la nascita per accordo tra gli Stati membri in cui si stabiliscono gli scopi comuni e la struttura dell’ente, regole sulla composizione degli organi, sulla votazione, sui poteri. Nelle organizzazioni internazionali di norma gli Stati membri sono rappresentati esclusivamente dai propri governi nei vari organi dell’organizzazione, Consiglio di Sicurezza N.U., ma non vi è partecipazione dei popoli. Tale caratteristica qualifica queste organizzazioni come intergovernative, e in più gli atti di queste anche quando hanno efficacia obbligatoria, es. decisioni del CdS delle N.U., hanno come destinatari gli Stati membri, che debbono darvi esecuzione.

Le Comunità sopranazionali presentano delle differenze evidenziate dalla dottrina e dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia europea che nella sentenza Van Gend en Loos del 1963 dichiarò: “lo scopo del trattato CEE è instaurare un mercato comune il cui funzionamento incide direttamente sui soggetti della Comunità, e va al di là di un accordo che si limita a creare degli obblighi reciproci tra gli Stati contraenti. Ciò è confermato dall’instaurazione di organi investiti istituzionalmente di poteri sovrani da esercitarsi verso gli Stati membri e verso i loro cittadini. I cittadini collaborano, tramite il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale, alle attività della Comunità. La funzione della CIG di garantire l’uniforme interpretazione del Trattato da parte di giudici nazionali è la prova del fatto che gli Stati hanno riconosciuto al diritto comunitario un’autorità tale da poterlo far valere dinnanzi a tali giudici.

La Comunità è un ordinamento giuridico nuovo nel diritto internazionale a favore di cui gli Stati hanno rinunciato ai loro poteri sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti gli Stati e i cittadini.” Il metodo di funzionamento è comunitario, a cui si affianca quello intergovernativo che si esprime sul piano decisionale nelle istituzioni formate dai governi degli Stati membri, come il Consiglio e il Consiglio europeo.

L’elemento più caratterizzante della sopranazionalità è dato dal trasferimento parziale di sovranità degli Stati all’Unioni, che emerge innanzitutto in relazione al potere legislativo.

Gli organi dell’Unione possono adottare atti obbligatori, art. 288 TFUE, e in particolare il regolamento ha le caratteristiche tipiche di una legge statale: “portata generale, obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri”. L’intensità del fenomeno del parziale trasferimento di potestà legislativa dagli Stati membri all’Unione è maggiore in virtù del primato del diritto dell’Unione europea su quello interno incompatibile, anche se successivo. Il trasferimento di sovranità si segnala anche in relazione all’ampiezza e alla natura delle materie in cui si realizza: le materie corrispondono alle finalità vaste dei Trattati, in particolare della CEE, oggi TFUE, che incidono sulla vita quotidiana degli Stati membri.

Il parziale trasferimento di sovranità dagli Stati all’UE si verifica anche in relazione al potere giudiziario. La CIG ha competenza pregiudiziale/di rinvio regolata dall’art. 267 TFUE: se in un processo dinnanzi a un giudice nazionale sorga una questione circa l’interpretazione dei trattati o degli atti delle istituzioni europee, o sulla validità di tali atti, e da tale questione dipenda la decisione del giudizio principale, il giudice deve sospendere il giudizio interno e chiedere alla CIG di risolvere la questione. La CIG non decide il caso concreto ma pone la corretta interpretazione della norma e decide se l’atto sia valido o meno; la decisione sul caso compete al giudice nazionale, comunque vincolato a risolverlo in base all’interpretazione data dalla CIG. L’incidenza della CIG nel fenomeno di integrazione europea è più profonda in relazione a 2 osservazioni:

1. Ex art. 267 TFUE le sentenze della corte sono obbligatorie solo per il giudice a quo ma tendono a produrre effetti generali, vincolando i giudici interni e altre autorità, es. 3 pubblica amministrazione, a conformarsi ad esse. La corte afferma che in presenza di una propria sentenza su una certa questione interpretativa o che accerti l’invalidità di un atto il giudice non è più tenuto a rivolgersi ad essa. Anche la Corte costituzionale italiana ha dichiarato che le sentenze della CIG prevalgono anche sulle leggi statali incompatibili.
2. La CIG ha inteso il proprio ruolo come svincolato da uno stretto rispetto delle norme, svolgendo una funzione di evoluzione, quasi “creativa” di diritto. Ha infatti delineato i tratti propri dell’UE: primato del diritto dell’UE su quello interno incompatibile; principi generali ricavati da norme o da ragioni di logica giuridica, di giustizia sostanziale, di buona amministrazione della giustizia, che arricchiscono il diritto dell’UE sia in relazione ai parametri di valutazione della condotta degli Stati e delle istituzioni europee che all’ampliamento dei diritti dei singoli.

Un’altra manifestazione del trasferimento dei poteri sovrani si ha con l’adozione dell’euro come moneta unica in circolazione dal 1° gennaio 2002. La BCE ha il compito di battere moneta, tipica prerogativa sovrana, e ha competenza in politica monetaria completa.

Allargamento dell’UE

I cambiamenti rispetto ai Trattati istitutivi delle Comunità europee riguardano sia il profilo soggettivo della partecipazione degli Stati membri, che quello oggettivo degli obiettivi, politiche, istituzioni e competenze dell’UE. Da 6 a 28 Stati membri con una progressiva estensione dell’applicazione del diritto dell’Unione nei nuovi Stati membri, applicazione non piena né immediata. Le differenze economiche, politiche e giuridiche tra i nuovi Stati membri e quelli preesistenti portano a inserire negli atti di adesione delle clausole di “salvaguardia” che a certe condizioni possono essere invocate per evitare di applicare certe disposizioni verso i nuovi Stati membri. L’atto di adesione prevede solitamente delle deroghe temporanee, raramente permanenti, nell’applicazione delle norme europee per tenere conto degli oneri e delle difficoltà dei nuovi Stati membri nell’adeguarsi agli standard normativi europei e per tutelare gli altri Stati membri preesistenti da alterazioni del funzionamento del mercato interno o delle politiche europee. Ogni allargamento pone la necessità di adattare le norme dei Trattati relative al funzionamento delle istituzioni europee.

Il Regno Unito a seguito di un referendum consultivo del 2016 ha notificato al Consiglio europeo l’intenzione di recedere dall’Unione e dall’Euratom, diritto di recesso ex art. 50 TUE. Il progetto di accordo di recesso è stato negoziato tra UK e UE e approvato dal Consiglio europeo nel 2018, vi è stato un altro negoziato nel 2019, e il Consiglio ha approvato poi nell’ottobre del 2019 un testo modificato di accordo, disciplina rapporti Irlanda-Irlanda del Nord. Le vicende politiche del UK hanno ritardato la ratifica dell’accordo e tal