Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, Prof. Palladino Rossana, libro consigliato Istituzioni di diritto dell'unione europea, Ugo villani

Istituzioni di diritto dell'UE

I primi movimenti europeisti

Uno dei primi promotori del progetto di unire gli stati europei fu il conte Richard Coundenhove Kalergi, il quale fondò nel 1924 un’associazione denominata Unione Paneuropea, avente lo scopo di preservare l’Europa dalla minaccia sovietica ed, dall’altro, dalla dominazione economica degli Stati Uniti.

Ricordiamo 3 concezioni che ispirarono tale progetto:

• Visione di tipo confederale, avanzata da Aristide Briand: il suo progetto prevedeva la creazione di un’organizzazione politica tra gli Stati partecipanti, che avesse obiettivi comuni a tutti, ma conservando la propria sovranità.
• Visione di tipo federalista, avanzata da Spinelli, Rossi e Colorni: la loro idea, espressa nel manifesto di Ventotene, aveva come obiettivo immediato un’unione politica europea secondo cui i Paesi europei, al fine di assicurare la pace, avrebbero dovuto rinunciare alla propria sovranità e giungere ad una nuova entità, la Federazione Europea, dotata di un proprio esercito, una propria moneta ecc.
• Visione funzionalista e graduale: proiettava un obiettivo simile alla seconda concezione, ma si proponeva di costruire progressivamente una situazione di integrazione tra i Paesi europei (non immediata) attraverso forme di coesione e di solidarietà tra gli stessi (Jean Monnet).

Le organizzazioni europee del secondo dopoguerra

Una delle prime organizzazioni europee fu l’OECE, Organizzazione Europea di Cooperazione Economica, creata nel 1948 da Georgetown Marsala. Si tratta di un’organizzazione internazionale di carattere intergovernativo, cioè destinata ad operare mediante organi, anzitutto il Consiglio, composti da rappresentanti degli Stati membri, e si rivolge, in principio, agli Stati membri e non ai cittadini.

Carattere intergovernativo è il Consiglio d’Europa del 1949: malgrado la presenza di un’assemblea parlamentare, formata da rappresentanti dei parlamenti degli Stati membri, è dotata del solo potere di discussione e di formulare raccomandazioni. I poteri infatti si concentrano nel Comitato dei Ministri, costituito dai rappresentanti governativi di tali Stati.

La nascita della Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio

La CECA nasce come una comunità sovranazionale e non come organizzazione internazionale. La novità principale riguarda il trasferimento dei poteri sovrani da parte degli Stati membri ad enti, appunto le comunità sovranazionali. All’origine della CECA vi è la dichiarazione di Robert Schumann, che contiene la proposta agli stati europei di mettere in comune l’insieme della produzione di carbone e di acciaio, assicurando allo stesso tempo la loro libera circolazione al fine di favorire una solidarietà tra gli Stati coinvolti (principalmente la Germania).

La proposta fu accettata da 6 Stati (Germania, Italia, Olanda, Belgio e Lussemburgo) che nell’aprile del 1951 firmarono il trattato istitutivo della CECA. Con la nascita della CEE e della CEEA, l'Assemblea comune (attuale Parlamento europeo) e la Corte di giustizia vennero unificate per le tre Comunità. L'Alta Autorità e il Consiglio dei ministri furono unificati successivamente con il Trattato di Bruxelles nel 1965.

Il Trattato di Parigi prevedeva un termine di durata di 50 anni dalla sua entrata in vigore (luglio 1952). Esso, pertanto, ha perso efficacia nel 2002 e la CECA si è estinta. La successione della Comunità europea nelle funzioni, nei beni e negli accordi della CECA è oggetto di un Protocollo allegato al Trattato di Nizza del 2001, la quale disciplina è stata confermata dal Protocollo n. 37 allegato al Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007.

Il fallimento della Comunità Europea di Difesa (CED) e il rilancio del processo di integrazione europea: la CEE e l'Euratom

Gli stessi stati che sottoscrissero il trattato CECA ne firmarono, nel 1952, un altro a Parigi, istitutivo della CED che comportava la creazione di un esercito europeo, di un apparato istituzionale e di un meccanismo di reazione a qualsiasi aggressione contro uno Stato membro. Tale trattato non entrò mai in vigore poiché non fu mai ratificato dalla Francia; ciò portò al rilancio del processo di integrazione che condusse alla firma, a Roma, nel marzo nel 1957, del trattato istitutivo della Comunità Economica Europea, CEE e della Comunità Europea dell’Energia Atomica (EURATOM), i quali entrarono in vigore il 1° gennaio 1958.

Il trattato CEE ha natura prevalentemente economica e commerciale, come quello della CECA ma a differenza di quest’ultima non ha un intervento settoriale bensì generale. Stabilisce un'unione doganale, implicante l’eliminazione dei dazi doganali, delle restrizioni quantitative e di ogni altro ostacolo agli scambi di merci tra gli Stati membri, nonché degli ostacoli alla libera circolazione di persone, servizi e capitali. Accanto a questi obiettivi, palesemente ispirati ai principi liberisti di un'economia di mercato aperto, vi sono una serie di "politiche", quali la politica agricola comune, la politica sociale, la politica dei trasporti, la politica regionale che si aggiunse più tardi. La CEE si propone quindi di intervenire soprattutto in quei segmenti più deboli dell’economia, in quelle fasce sociali fragili e in zone geografiche in ritardo di sviluppo.

Il trattato CEEA nasce con lo scopo di contribuire ad elevare il tenore di vita degli Stati membri e far sviluppare gli scambi con gli altri paesi, di realizzare un mercato comune di materiali e attrezzature speciali e promuovere quindi il progresso nell’utilizzazione pacifica dell’energia nucleare.

Il carattere sopranazionale delle Comunità Europee: il parziale trasferimento di poteri legislativi

La differenza parziale tra le comunità di cui si è appena parlato (CECA, CEE, EURATOM) e le comuni organizzazioni internazionali è il loro "carattere sopranazionale". La stessa denominazione di comunità evoca un rapporto più stretto di quello che si realizza nelle organizzazioni tradizionali. Si tratta di differenze che furono ben presto evidenziate, non solo dalla dottrina, ma anche dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione Europea.

Questa, nella sentenza Van Gend en Loos, dichiarò:

• Lo scopo del trattato CEE è quello di creare organi investiti di poteri sovrani da esercitarsi nei confronti degli Stati membri e dei loro cittadini;
• La Corte di Giustizia deve garantire l’uniformità nell’interpretazione dei trattati da parte dei giudici nazionali;
• Il diritto comunitario può essere fatto valere dai cittadini davanti ai giudici nazionali.

Il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale sono un elemento caratterizzante per la partecipazione dei cittadini alla vita della Comunità. Tale elemento risulterà sempre più accentuato, grazie all'elezione a suffragio universale diretto del Parlamento Europeo dal 1979 e al progressivo ampliamento dei suoi poteri.

L'elemento più caratterizzante della "sopranazionalità" è rappresentato dal trasferimento parziale di sovranità dagli Stati membri all'Unione. È a tale elemento che si collega la soggettività degli individui nell'ordinamento dell'Unione. Gli organi dell'Unione, come osserva la Corte, sono investiti di poteri sovrani da esercitarsi nei confronti sia degli Stati membri sia dei loro cittadini; essi hanno il potere di adottare atti obbligatori. In virtù della diretta applicabilità di larga parte del diritto UE, vanno riconosciuti, quali soggetti di tale ordinamento, non solo gli Stati membri, ma anche i loro cittadini. I diritti possono essere esercitati anche in giudizio davanti ai giudici nazionali.

Il parziale trasferimento di poteri giudiziari e della sovranità monetaria

Il parziale trasferimento di sovranità dagli Stati membri all’UE non riguarda solo la potestà legislativa, ma si estende a quella giudiziaria. In questa sede va richiamata la competenza, attribuita alla Corte di Giustizia detta “pregiudiziale” o di “rinvio” è regolata, nel trattato sul funzionamento dell’UE, dall’art. 267.

Ai sensi di tale disposizione, qualora in un processo dinanzi a un giudice nazionale sorga una questione, un dubbio, concernente l’interpretazione di Trattati europei o di un atto delle istituzioni europee, o la validità di un tale atto, e la soluzione di detta questione sia necessaria affinché il giudice possa decidere il caso sottoposto al suo esame, lo stesso giudice deve (o può a seconda del grado di giudizio) sospendere il processo interno e chiedere alla Corte di Giustizia dell’UE di risolvere la suddetta questione.

La Corte di giustizia non decide il caso concreto, ma si limita a pronunciare la corretta interpretazione della norma europea e a decidere se l’atto in questione sia valido o meno; la decisione del caso compete al giudice nazionale. Tuttavia, la sentenza della Corte di Giustizia è per lui obbligatoria.

Da un lato, la Corte di giustizia ha affermato che, in presenza di una propria sentenza su una data questione interpretativa o che accerti l’invalidità di un atto delle istituzioni europee, il giudice nazionale non è più tenuto a rivolgersi alla Corte stessa, potendo fare affidamento sulla sentenza stessa.

Dall'altro, anche la Corte costituzionale italiana ha dichiarato che le sentenze della Corte possono prevalere persino sulle leggi statali incompatibili, con la conseguenza che il giudice nazionale deve applicare la pronuncia della Corte di giustizia in luogo della legge italiana incompatibile.

L'allargamento dell'UE

Attualmente il quadro dell’integrazione europea si è arricchito e ampliato, anche se non risultano modificati i caratteri propri del diritto dell’UE. I mutamenti rispetto agli originali trattati istitutivi delle Comunità Europee riguardano sia il profilo soggettivo della partecipazione degli Stati membri, sia quello oggettivo relativo agli obiettivi e alle competenze.

Per quanto riguarda gli Stati membri, da 6 il numero degli Stati appartenenti alle Comunità e all’UE si è ampliato agli attuali 27 stati. L’allargamento dell’UE ha determinato anche una progressiva estensione dell’applicazione del diritto dell’UE nei nuovi stati membri. Tuttavia, tale applicazione generalmente non è piena né immediata. Le differenze che sussistono tra gli Stati preesistenti e quelli nuovi hanno reso necessario introdurre negli atti di adesione delle “clausole di salvaguardia” che possono essere usate per evitare di applicare delle disposizioni a nuovi Stati membri.

Possono essere, infatti, previste delle deroghe all’applicazione del diritto dell’UE per i nuovi Stati entranti tenendo conto delle loro difficoltà a adeguarsi ai preesistenti standard europei ma anche per tutelare gli interessi degli Stati già membri. Naturalmente ogni allargamento ha determinato anche la necessità di adattare le norme dei Trattati per quanto concerne, in particolare, il funzionamento delle istituzioni europee, a cominciare dalla loro composizione e dalle regole di votazione, le quali - com'è evidente - non hanno una rilevanza meramente tecnica, ma mettono in gioco delicati equilibri politici, sia nei rapporti tra gli Stati che tra le stesse istituzioni europee.

Gli sviluppi dell'integrazione europea: in particolare, l'Atto Unico Europeo del 1986

Da un punto di vista oggettivo, numerosi sono stati i trattati mediante i quali l’originario assetto risultante dai Trattati istitutivi delle Comunità Europee si è trasformato e sviluppato, sino a raggiungere il presente quadro normativo e istituzionale dell’UE.

Essenzialmente, è dagli anni '80 che si è messo in moto il processo che ha condotto all’attuale Unione Europea. Uno dei passaggi più significativi fu la sottoscrizione dell’ Atto Unico Europeo, entrato in vigore il 1° luglio del 1987 e che seguì un trattato, approvato dal Parlamento Europeo nell’84, e noto come “Trattato Spinelli”, non entrato in vigore per la mancanza di ratifiche di alcuni Stati. Esso stabiliva che il Parlamento e il Consiglio dell’UE esercitassero congiuntamente il potere legislativo e che una legge fosse adottata solo se approvata da entrambi. L’insuccesso del trattato Spinelli determinò una profonda fase di crisi. Il rilancio avvenne appunto con l’Atto unico europeo, un surrogato dello Spinelli.

Esso prevedeva:

• Una cooperazione europea in materia di politica estera, basata sull’informazione reciproca, sulla cooperazione e sul coordinamento tra gli Stati;
• Dava la possibilità al Consiglio di adottare un atto anche contro la volontà del Parlamento (differenza con il trattato Spinelli);
• Fissava una data precisa entro cui la CEE avrebbe dovuto adottare le misure necessarie per il completamento del mercato interno attraverso la realizzazione di 4 fondamentali libertà di circolazione: merci, persone, capitali, servizi.
• Ha creato un’unione doganale mediante l’abolizione di dazi doganali e fissando una tariffa comune nei riguardi degli scambi con i paesi terzi.

L’atto fissava una data precisa, il 31 dicembre 1992, entro la quale la CEE avrebbe dovuto adottare le misure necessarie per il completamento del mercato interno. Ciò richiedeva la realizzazione delle quattro libertà fondamentali di circolazione: delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. All’epoca erano stati già raggiunti importanti obiettivi; ad esempio, sin dal 1968 era stata realizzata l’unione doganale, mediante l’abolizione dei dazi doganali all’importazione e all’esportazione.

L’Atto Unico Europeo istituì anche nuove politiche europee, quale la politica di coesione economica e sociale, volta a ridurre il divario tra le diverse regioni, e la politica di ricerca e sviluppo tecnologico, o ancora, la politica ambientale.

Il Trattato di Maastricht del 1992 e la nascita dell'UE

I successivi trattati modificativi, sino a quello di Lisbona del 2007, forse non hanno inciso sulla struttura e sul quadro normativo dell’UE così profondamente come quello di Maastricht, entrato in vigore il 1° novembre 1993. Esso dà vita all’UE. Peraltro, essa non sostituisce ancora le 3 comunità europee, ma le ricomprende (COMUNITA’ EUROPEE = 1 PILASTRO), instaurando delle forme di cooperazione tra gli Stati membri in due nuove materie: la politica estera e di sicurezza comune (PESC = 2 PILASTRO) e la giustizia e affari interni (GAI = 3 PILASTRO).

Con l’entrata in vigore del trattato di Maastricht convivono ben 4 trattati:

• Il TUE: Contenente la disciplina della PESC e della GAI;
• Il Trattato della Comunità Economica Europea: divenuta poi CE;
• Il Trattato dell’EURATOM;
• Il Trattato CECA.

Nel primo pilastro prevale il carattere sopranazionale delle Comunità e quindi operano le istituzioni, i procedimenti e il sistema delle fonti; negli altri due prevale il carattere intergovernativo nel quale operano gli Stati membri rappresentati dai rispettivi governi.

Il trattato stabilisce i ritmi e le condizioni (cd. Criteri di convergenza) per il passaggio a una moneta unica europea, l’euro. Inoltre, riconosce espressamente i diritti umani fondamentali risultanti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo ed alle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri. Istituisce una cittadinanza europea.

L’ampliamento delle politiche a nuovi settori giustifica il mutamento della originaria denominazione della CEE in CE, per evidenziare il passaggio da un’entità essenzialmente economica e commerciale ad una dimensione più elevata, di carattere sociale, culturale, umano.

Il trattato istituisce, sebbene solo in determinate ipotesi, una nuova procedura di codecisione, la quale comporta che l’atto sia adottato solo se sul testo si registri la comune volontà sia del Consiglio che del Parlamento Europeo.

Il trattato accetta definitivamente il modello di un’integrazione europea non necessariamente uniforme per tutti gli Stati membri, ma che può svilupparsi in maniera più o meno intensa e avanzata per l’uno o l’altro stato membro. Il modello viene chiamato dell’Europa a più velocità, a geometria variabile, a cerchi concentrici o integrazione differenziata o flessibile. Le possibilità di non partecipare a specifici sviluppi dell’integrazione europea si sono moltiplicate, mediante clausole dette di opting out o opting in e mediante un meccanismo di generale applicabilità, detto di cooperazione rafforzata. (per esempio, il Regno Unito ha scelto di rimanere fuori dall’accordo sulla politica sociale).

Gli sviluppi successivi e il fallimento della Costituzione UE

Innovazioni significative sono state apportate dal Trattato di Amsterdam del 1997, entrato in vigore nel 1999, in cui si proclamano i principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani e dello Stato di diritto, inserendo come obiettivo la promozione di un elevato livello di occupazione. Sono state apportate modifiche al secondo pilastro, ma soprattutto viene realizzata una parziale “comunitarizzazione” del terzo pilastro nel senso che materie appartenenti ad esso vengono sottratte al TUE e passano nell’ambito del Trattato CE. Il terzo pilastro riduce quindi il suo ambito di applicazione alla sola cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

Con il Trattato di Roma del 2004 si voleva creare una Costituzione Europea: il testo venne elaborato da una Convenzione composta dai rappresentanti dei governi, dalla Commissione del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, determinando un processo partecipativo trasparente e aperto come mai era accaduto in passato. L’ultima parola, però, rimaneva comunque nelle mani dei governi e per...