Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, Prof. Tammarro Rosanna, libro consigliato Istituzioni di diritto dell'Unione Europea, Villani

Istituzioni di diritto dell’Unione europea

Capitolo 1 - Origini, evoluzione e caratteri dell’integrazione europea

1. I primi movimenti europeisti

Il primo promotore del progetto di unire gli Stati europei, che merita di essere particolarmente ricordato per l’influenza che riuscì ad esercitare anche su uomini di governo, è il conte Richard Coudenhove-Kalergi, il quale, nel 1924, diede vita all’Unione paneuropea. La fondazione di tale associazione muoveva dall’intento di raggiungere l’unificazione europea, nella convinzione della necessità di preservare l’Europa dalla minaccia sovietica, da un lato, e dalla dominazione economica degli Stati Uniti, dall’altro.

Fu successivamente Aristide Briand, in qualità di ministro degli esteri francese, che propose una Unione europea, presentando a tal fine un memorandum alla Società delle Nazioni il 1° maggio 1930, che però non ebbe seguito concreto. Il suo progetto prevedeva la creazione di un'organizzazione politica tra gli Stati partecipanti, senza mettere in discussione la loro sovranità. Esso esprimeva, pertanto, una visione di tipo confederale.

Una diversa concezione, di carattere federalista, venne ad esprimersi in un documento fondamentale nella storia dell’integrazione europea, il “Manifesto di Ventotene per un’Europa libera e unita”, del 1941, dovuto ad: Altiero Spinelli, Ernesto Rossi ed Eugenio Colorni. Secondo tale impostazione, per assicurare la pace tra i Paesi europei occorreva che questi rinunciassero alla propria sovranità e che si giungesse ad una nuova entità, la Federazione europea, dotata di un proprio esercito, di una propria moneta, di proprie istituzioni politiche nelle quali i cittadini fossero direttamente rappresentati e di una propria politica estera.

Accanto al progetto federalista, che prevedeva l'obiettivo immediato di un'unione politica europea, si aggiunse un diverso metodo, di tipo funzionalista e graduale, sostenuto da Jean Monnet. Tale metodo voleva realizzare forme di coesione e di solidarietà in specifici settori, così da costruire progressivamente una situazione di fatto di integrazione tra i Paesi europei, che sarebbe sfociata in un'unione politica.

2. Le organizzazioni europee del secondo dopoguerra

La spinta politica decisiva affinché le idee e i progetti che venivano maturando si traducessero in una concreta realizzazione e nella conseguente creazione di un’organizzazione internazionale europea, fu data dal celebre discorso tenuto all’Università di Harvard nel 1947 dal Segretario di Stato George Marshall, il quale, nell’enunciare un piano di aiuti per la ricostruzione dell'Europa, sconvolta dalla guerra, chiamato European Recovery Program (ERP), ne subordinava l’attuazione alla istituzione di uno strumento che garantisse un’area di stabilità economica e politica. L’offerta statunitense, respinta dall’Unione sovietica e dai Paesi europei socialisti, fu accolta dai Paesi dell’Europa occidentale, i quali, con la Convenzione di Parigi del 1948, crearono un’apposita organizzazione, l’Organizzazione europea di cooperazione economica (OECE), la quale, si trasformò, nel 1960, nell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE).

L’OCSE fu una tipica organizzazione internazionale di carattere intergovernativo, destinata ad operare mediante organi, anzitutto il Consiglio, composti dai rappresentanti dei governi degli Stati membri, la cui azione è soggetta alla volontà di tali governi e subordinata al consenso unanime dei rappresentanti di tali Stati.

Carattere intergovernativo ebbe anche l’altra organizzazione europea, costituita in quegli anni, il Consiglio d’Europa, in base al Trattato di Londra del 1949, nato originariamente tra i Paesi dell’Europa occidentale, ma esteso ormai all’intera regione europea.

Queste esperienze, come anche l’Unione dell’Europa occidentale (UEO), crearono un clima politico favorevole a ulteriori e più strette forme di collaborazione tra gli Stati europei.

3. La nascita della Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA)

La prima organizzazione, con la quale ha inizio quel processo di integrazione europea, caratterizzato da un progressivo “trasferimento” di poteri sovrani da parte degli Stati membri ad enti che vennero designati come Comunità sopranazionali, è la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA).

All'origine della CECA vi è la celebre dichiarazione del ministro degli Esteri francese Robert Schuman, che conteneva una proposta rivolta anzitutto alla Germania, nonché agli Stati europei che intendano aderirvi, di mettere in comune, sotto un'Alta autorità, l'insieme della produzione di carbone e di acciaio, assicurando, nel contempo, la loro libera circolazione. L'autorità sarebbe stata composta da personalità indipendenti, dotata del potere di adottare decisioni esecutive all'interno dei Paesi aderenti e soggetta a un controllo giurisdizionale a livello europeo.

La proposta di Schuman fu accettata non solo dal cancelliere tedesco Adenauer, ma anche dall'Italia, guidata dal Presidente del Consiglio De Gasperi, dall'Olanda, dal Belgio, e dal Lussemburgo, che già facevano parte dell'Unione economica denominata “Benelux”. I 6 Stati giunsero così alla firma a Parigi, nel 1951, del Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell'acciaio, che, entrato in vigore il 23 luglio 1952, ha costituito il nucleo originario della costruzione oggi designata come Unione europea.

Il Trattato, conformemente alla dichiarazione di Schuman, prevedeva la creazione di un mercato comune dei prodotti carbo-siderurgici, con l'eliminazione ed il divieto dei dazi e delle restrizioni quantitative alla circolazione di tali prodotti tra i Paesi membri, ed assicurava aiuti e sovvenzioni statali.

L’apparato organizzativo della CECA era formato da:

• Un’Alta autorità, organo collegiale composto da individui indipendenti, le cui funzioni erano espressamente denominate come sopranazionali, avente poteri sia esecutivi che normativi nei confronti degli Stati membri e delle imprese.
• Un'Assemblea comune, composta dai rappresentati di ciascun Stato membro e da delegati, designati dai Parlamenti nazionali tra i propri membri, con funzioni essenzialmente di controllo politico sull'Alta autorità.
• Un Consiglio speciale dei ministri, formato da un ministro di ciascuno Stato membro competente ad emanare pareri, talvolta “conformi”, ossia vincolanti l’Alta autorità.
• Una Corte di giustizia, organo giudiziario, chiamata ad assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del trattato e, a questo fine, fornita di una pluralità di competenze.

Il Trattato di Parigi prevedeva un termine di durata di 50 anni dalla sua entrata in vigore, esso, pertanto, ha perso efficacia dal 23 luglio 2002 e la CECA si è estinta. Ciò ha comportato la successione della Comunità europea nelle funzioni, nei beni, nelle attività e proprietà, nonché negli accordi della CECA.

4. Il fallimento della Comunità europea di difesa (CED) e il rilancio del processo d’integrazione europea: la Comunità economica europea (CEE) e la Comunità europea dell’energia atomica (CEEA)

Il successo della CECA impresse al processo di integrazione europea una spinta forse eccessiva e prematura. Gli stessi Stati parti del Trattato CECA sottoscrissero a Parigi nel 1952, un nuovo trattato, istitutivo della Comunità europea di difesa (CED), che comportava la creazione di un esercito europeo, di un apparato istituzionale e di un meccanismo di reazione a qualsiasi aggressione contro uno Stato membro.

Tuttavia, il Trattato CED non entrò mai in vigore, poiché non fu ratificato dalla Francia, ostile all'iniziativa per sopraggiunte ragioni politiche sia interne che internazionali, e per il mutamento di metodo dell'integrazione europea, infatti, venne abbandonato il metodo funzionalista e gradualista a favore di un approccio politico e militare; ciò risultò inadeguato ai tempi e alla stessa maturazione europeista delle forze politiche e delle società dei Paesi membri, si trattava, dunque, di un progetto eccessivamente ambizioso e poco realistico.

Il rilancio del processo di integrazione ebbe luogo nella Conferenza di Messina dei Ministri degli esteri dei 6 Stati membri della CECA e condusse alla firma a Roma, nel 1957, del Trattato istitutivo della Comunità economica europea (CEE) e di quello istitutivo della Comunità europea dell’energia atomica (CEEA o EURATOM), i quali, avendo rapidamente ottenuto le necessarie ratifiche degli Stati membri, entrarono in vigore nel 1958.

Il Trattato CEE, come quello CECA, ha un oggetto di natura economica e commerciale, ed è diretto ad istituire una unione doganale, implicante l'eliminazione dei dazi doganali e di ogni altro ostacolo agli scambio di merci tra Paesi membri e lo stabilimento di una tariffa doganale comune negli scambi con i Paesi terzi, accompagnata da una politica commerciale comune.

Il quadro istituzionale della CEE riprendeva il modello della CECA, con la quale fin dalla nascita condivise l'Assemblea - divenuta poi il Parlamento europeo - e la Corte di giustizia; le altre due istituzioni, la Commissione e il Consiglio, corrispondevano sostanzialmente all'Alta autorità e al Consiglio dei ministri della CECA.

Quanto alla CEEA, il suo scopo era quello di contribuire, creando le premesse necessarie, per la formazione ed il rapido incremento delle industrie nucleari e l’elevazione del tenore di vita negli Stati membri e lo sviluppo degli scambi con gli altri Paesi.

5. Il carattere “sopranazionale” delle Comunità europee: il parziale trasferimento dei poteri legislativi

Le tre Comunità europee create con i Trattati di Parigi del 1951 e di Roma del 1957 si differenziano sin dalla loro nascita dalle comuni organizzazioni internazionali, infatti, la stessa denominazione di "Comunità", evoca un rapporto più stretto ed intenso di quello che si realizza nelle organizzazioni tradizionali.

Peraltro dobbiamo sottolineare che il Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007, entrato in vigore il 1° dicembre 2009, ha sostituito, salvo che per la CEEA, la denominazione di Unione europea a quella di Comunità europea, e di conseguenza, quella di “diritto dell’UE”, in luogo di “diritto comunitario”.

Le suddette Comunità vennero qualificate come “sopranazionali”, con questo termine si vogliono sottolineare gli elementi di novità che esse presentano rispetto alle organizzazioni internazionali. Le une e le altre prendono vita mediante la conclusione di un accordo tra gli Stati membri, con il quale stabiliscono gli scopi comuni che ci si propone di realizzare e la struttura dell'ente.

Nelle organizzazioni internazionali, gli Stati membri, di norma, sono rappresentati esclusivamente dai propri governi nei vari organi dell'organizzazione, mentre non vi è alcuna forma di partecipazione dei popoli di tali stati, parliamo, dunque, di organizzazioni “intergovernative”.

Le Comunità sopranazionali, si differenziano sotto diversi aspetti dalle organizzazioni internazionali “classiche”:

• Un primo elemento caratterizzante è dato dalla partecipazione dei cittadini alla vita della Comunità, come oggi dell'Unione, mediante il Parlamento europeo e il Comitato economico e sociale.
• Il secondo elemento caratterizzante è rappresentato dal trasferimento - parziale - di sovranità dagli Stati membri all’Unione, il quale emerge, anzitutto, sul piano della potestà legislativa: gli organi dell’Unione sono investiti, infatti, di poteri sovrani da esercitarsi nei confronti sia degli Stati membri sia dei loro cittadini; essi hanno il potere di adottare atti obbligatori, in particolare, il regolamento che presenta le caratteristiche tipiche di una legge statale, essendo obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.

L'intensità del fenomeno del (parziale) trasferimento di potestà legislativa dagli Stati membri all'Unione europea risulta accresciuta dalla considerazione che la Corte di giustizia ha affermato, sin dalla sentenza del 15 luglio 1964, causa 6/64, Costa c. ENEL, il primato del diritto dell'Unione europea su quello interno incompatibile, anche se successivo, con la conseguenza che il giudice nazionale è tenuto ad applicare il primo, che prevale su quello interno. Questa impostazione dei rapporti tra il diritto dell'Unione e il diritto interno è stata accolta anche dalla Corte Costituzionale italiana.

Il trasferimento di sovranità, si segnala, inoltre, per l’ampiezza e la natura delle materie nelle quali esso si realizza. Si tratta di materie che non riguardano, se non in misura ridotta, i governi o i Ministeri degli Esteri degli Stati membri, ma incidono profondamente sulla vita quotidiana dei cittadini europei, dai lavoratori agli imprenditori, ai liberi professionisti, agli studenti, ai consumatori ecc.

6. Il parziale trasferimento di poteri giudiziari e della sovranità monetaria

Il parziale “trasferimento” di sovranità degli Stati membri all'Unione europea non riguarda solo la potestà legislativa, ma si estende a quella giudiziaria. Nell'Unione europea è presente un articolato sistema giudiziario, fornito di una pluralità di competenze, in questa sede, va richiamata la competenza attribuita alla Corte di giustizia, detta “pregiudiziale” o “di rinvio” e regolata, nel TFUE, dall’art. 267. Ai sensi di tale disposizione, qualora in un processo dinanzi a un giudice nazionale sorga una questione, un dubbio, concernente l’interpretazione dei Trattati europei o di un atto delle istituzioni europee, o la validità di un tale atto, e la soluzione di detta questione sia necessaria affinché il giudice possa decidere il caso sottoposto al suo esame, lo stesso giudice deve sospendere il processo interno e chiedere alla Corte di giustizia dell'Unione europea di risolvere la suddetta questione.

La Corte di giustizia non decide il caso concreto, ma si limita a pronunciare la corretta interpretazione della norma europea e a decidere se l’atto in questione sia valido o meno; la decisione del caso compete pur sempre al giudice nazionale, tuttavia, la sentenza della Corte di giustizia è per lui obbligatoria, di conseguenza, la decisione che egli emetterà si fonderà sull'interpretazione della norma europea stabilita dalla Corte e, analogamente, applicherà o meno al caso sottoposto al suo giudizio, l'atto in questione, a seconda che la Corte di giustizia lo abbia giudicato legittimo o, al contrario, invalido.

Sebbene le sentenze della Corte emanate ai sensi dell'art. 267 del TFUE, siano obbligatorie solo per il giudice a quo, esse tendono a produrre effetti generali, vincolando sia i giudici interni, ma anche le altre autorità nazionali, quale la pubblica amministrazione, a conformarsi ad esse.

Anche la Corte Costituzionale italiana ha dichiarato che le sentenze della Corte possono prevalere persino sulle leggi statali incompatibili, con la conseguenza che il giudice nazionale deve applicare la pronuncia della Corte di giustizia il luogo della legge italiana incompatibile.

Sotto questo profilo deve, quindi, riconoscersi che la Corte di giustizia si inserisce nell'esercizio della funzione giurisdizionale, condizionando, mediante la propria competenza, l'esercizio e i risultati della potestà giudiziaria nazionale. La Corte di giustizia, sin dalle sue prime sentenze, ha inteso il proprio ruolo non in termini di pura interpretazione delle norme dei trattati e della loro applicazione al caso al suo esame, al contrario, ha mostrato di sentirti svincolata da uno stretto rispetto delle norme, svolgendo una funzione di evoluzione, se non addirittura creativa del diritto. È suo merito infatti aver delineato e affermato i caratteri propri del diritto dell'Unione europea, la diretta invocabilità dei diritti da esso derivanti dinanzi ai giudici nazionali, il suo primato sul diritto interno incompatibile, nonché un complesso di principi generali.

Una ulteriore manifestazione del trasferimento di poteri sovrani dagli Stati membri alle istituzioni europee si sarebbe poi determinata con l'adozione dell’euro, quale moneta unica (anche se non in tutti gli Stati europei) in circolazione dal 1° gennaio 2002.

7. L’Atto unico europeo del 1986

Dagli anni ‘80 si mette in moto progressivamente, il processo che conduce all'attuale Unione europea. In questo quadro si inserisce anzitutto l’Atto unico europeo, sottoscritto a Lussemburgo il 17 febbraio e all’Aja il 28 febbraio 1986, entrato in vigore il 1° luglio 1987: esso faceva seguito ad un progetto di Trattato che istituisce l’Unione europea, noto come “Trattato Spinelli”. L'insuccesso di questo trattato determinò una profonda delusione in quanti speravano in un “salto di qualità” dell’integrazione europea e una fase di crisi; il rilancio avvenne con l’adozione dell’Atto unico europeo, il quale, oltre a rimuovere la situazione di stallo, produsse anche qualche significativo risultato.

L’Atto unico, contemplò (per la prima volta in un Trattato europeo) l’instaurazione di una cooperazione europea in materia di politica estera, basata peraltro essenzialmente sull’informazione reciproca, sulla cooperazione e sul coordinamento tra gli Stati membri.

L’Atto unico europeo, inoltre, fissava una data precisa, il 31 dic