Riassunto esame Diritto dell'unione europea, Prof. Messina Michele, libro consigliato Istituzioni di diritto dell'Unione Europea, Ugo Villani

Origini, evoluzione e caratteri dell'integrazione europea

Il processo di integrazione europea muove da lontano e trova le sue origini in delle concezioni politiche e filosofiche di pensatori illustri, in diversi progetti di privati cittadini e iniziative di statisti e uomini di governo. Il primo promotore del progetto di unire gli Stati europei fu il Conte Richard Kalergi, il quale nel 1924 diede vita all'Unione Paneuropea. Tale progetto nasceva dall'intento di raggiungere l'unificazione europea nella convinzione che fosse necessario preservare l'Europa sia dalla minaccia sovietica sia dalla dominazione economica degli Stati Uniti.

Successivamente fu Briand, in qualità di ministro degli Esteri francesi, a compiere il primo passo ufficiale, proponendo una Unione europea e presentando un memorandum alla Società delle Nazioni l'uno maggio del 1930. Il progetto, che non ebbe un seguito concreto, prevedeva la creazione di un'organizzazione politica tra gli Stati partecipanti che non mettesse in discussione la loro sovranità. Di conseguenza possiamo dire che esso aveva una visione di tipo confederale, seguendo l'esempio del fenomeno delle organizzazioni internazionali tradizionali, le quali comportano le istituzioni di organi e di strutture volta al perseguimento degli scopi comuni stabiliti tramite un accordo tra gli Stati membri, i quali assumendo un complesso di obblighi giuridici, conservano comunque la propria sovranità.

Una concezione di tipo federalista veniva espressa in un documento fondamentale nel processo di integrazione europea chiamato Manifesto di Ventotene per un'Europa libera e unita del 1941, legato allo slancio europeista che accomunava i tre autori Spinelli, Spinelli, Rossi e Colorni. Secondo questo manifesto, per assicurare la pace tra i paesi europei, era necessario che questi ultimi rinunciassero alla propria sovranità e che si ottenesse una nuova entità, cioè la Federazione europea, dotata di un proprio esercito, di una propria moneta, di istituzioni politiche proprie nelle quali cittadini venissero rappresentati direttamente e di una propria politica estera.

Concezioni federaliste e funzionaliste

In un periodo come quello del dopoguerra, il maggiore timore per la civiltà europea e per la pace era rappresentato dalla restaurazione dello Stato nazionale. Proprio nel Manifesto di Ventotene si affermava che il problema da dover risolvere principalmente fosse la definitiva abolizione dell'Europa in stati nazionali sovrani. Veniva inoltre criticata la Società delle Nazioni, un organismo che pretendeva di garantire un diritto internazionale senza avere una forza militare capace di imporre le proprie decisioni e rispettando la sovranità assoluta degli Stati partecipanti.

Accanto alla concezione espressa dal Manifesto di Ventotene che ispirò nel 43 alla nascita del movimento federalista europeo, un'altra negli anni della Seconda guerra mondiale, fu maturata grazie a Jean Monnet. Il progetto sostenuto da quest'ultimo, pur mirando in prospettiva al risultato della realizzazione di un'Unione politica europea, si basava però su un metodo diverso, cioè funzionalista e graduale. Anche quest'ultimo muoveva dal convincimento che il permanere dei nazionalismi tra gli Stati europei avrebbe costituito una costante minaccia per la pace e che, di conseguenza, l'obiettivo dovesse essere quello di un Unione europea di carattere politico. Ma questo obiettivo non poteva essere raggiunto in modo immediato. Di conseguenza il metodo era quello di realizzare delle forme di coesione e di solidarietà in specifici settori, in modo tale da costruire progressivamente una situazione di fatto di integrazione tra i paesi europei che poi sarebbe sfociata in un'unione politica.

Il discorso di Churchill e il piano Marshall

Importante alla fine della Seconda guerra mondiale, il discorso tenuto da Churchill presso l'Università di Zurigo nel 1946, il quale ricordava che le passioni nazionalistiche avevano distrutto la pace, proponendo invece di stabilire una sorta di Stati Uniti d'Europa, il cui primo passo doveva essere un'intesa tra la Francia e la Germania. La spinta politica decisiva affinché i progetti che erano maturati si potessero tradurre in una concreta realizzazione venne dall'esterno. Essa fu data dal celebre discorso tenuto all'Università di Harvard nel giugno 47 dal Segretario di Stato americano Marshall, il quale nell'enunciare il poderoso piano di aiuti volto alla ricostruzione dell'Europa, cioè il European Recovery Program, subordinava l'attuazione di quest'ultimo all'istituzione di uno strumento che ne favorisse una utilizzazione congiunta e che garantisse un'area di stabilità economica e politica.

La proposta americana veniva respinta dall'Unione sovietica e dei paesi europei socialisti, mentre veniva accolta dai paesi dell'Europa occidentale che con la Convenzione di Parigi dell'aprile 48, creavano l'organizzazione europea di cooperazione economica. Questa ebbe come compito principale quello di amministrare gli aiuti del piano Marshall e successivamente, nel 60, si trasformò nell'organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico. Essa è una tipica organizzazione internazionale di carattere intergovernativo, destinata operare tramite organi, tra cui il Consiglio, composti dai rappresentanti dei governi degli Stati membri, la cui azione è soggetta alla volontà di questi governi, è subordinata al consenso unanime dei rappresentanti degli Stati membri e si volge in principio agli Stati membri e non ai loro cittadini.

Il Consiglio d'Europa e la CECA

A carattere intergovernativo anche l'altra organizzazione europea nata in quegli anni, cioè il Consiglio d'Europa, in base al trattato di Londra del 5 maggio 49, nato originariamente tra i paesi dell'Europa occidentale, ormai esteso all'intera regione europea. Nonostante vi sia la presenza di un'assemblea parlamentare formata dai rappresentanti dei parlamenti degli Stati membri, quest'ultima gode del solo potere di discussione e di formulare raccomandazioni per cui i poteri vengono concentrati nel Comitato dei ministri costituito dai rappresentanti governativi di questi Stati.

Queste esperienze insieme, per esempio a quella dell'Unione occidentale costituita con il Trattato di Bruxelles del Marzo 48 con scopi di difesa militare, trasformata poi in Unione dell'Europa occidentale con il trattato di Parigi dell'ottobre 54, creavano un clima politico favorevole a maggiori forme di collaborazione tra gli Stati Europei. L’organizzazione con cui ebbe inizio il processo di integrazione europea, caratterizzato da un progressivo trasferimento di poteri sovrani da parte degli Stati membri a enti che vennero designati come comunità sopranazionali, è la Comunità europea del carbone e dell'acciaio.

All'origine di quest'ultima vi è la celebre dichiarazione del ministro degli Esteri francese Schumann del maggio 1950, nella quale l'anima federalista si unisce al metodo funzionalista basato su interventi settoriali e graduali. Nonostante si riferisca ad una materia economico commerciale come la produzione, il mercato carbo siderurgico, quest'ultima mostra l'intimo legame esistente tra la cooperazione in questa materia e la costruzione della pace.

La dichiarazione Schuman contiene una proposta rivolta in particolar modo alla Germania e agli altri Stati europei, che vogliono aderirvi di mettere in comune sotto un'altra autorità, l'insieme della produzione di carbone e di acciaio, assicurando nel contempo la loro libera circolazione. Ricordiamo che si tratta proprio di quelle risorse che erano spesso tradizionale, terreno di scontro e di conflitto tra i due Stati, cioè tra la Francia e la Germania, che adesso invece diventavano uno strumento di incontro e di utilità condivisa. Questa autorità sarebbe stata composta da personalità indipendenti, dotata del potere di adottare decisioni esecutive all'interno dei paesi aderenti, è soggetta a un controllo giurisdizionale a livello europeo.

La proposta di Schuman fu accettata sia dal Cancelliere tedesco Adenauer ma anche dall'Italia, guidata dal Presidente del Consiglio De Gasperi e dall'Olanda, dal Belgio e dalla Lussemburgo che già facevano parte dal 48 dell'Unione economica denominata Benelux. La Repubblica federale tedesca vedeva nel progetto la possibilità di reinserirsi nella gestione delle proprie risorse del carbone poste in quel momento sotto l'amministrazione di un'autorità internazionale della Ruhr, controllata dalle potenze alleate. Il Regno Unito rifiutò invece la proposta di Schuman.

Il trattato di Parigi e la CECA

I sei Stati giunsero alla firma a Parigi il 18 Aprile del 51, del Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell'acciaio che, entrata in vigore nel luglio del 52, ha costituito il nucleo originario della costruzione che oggi conosciamo come Unione europea. Gli scopi principali della comunità venivano indicati nell'articolo due, primo comma, del trattato di Parigi: Parigi: la Comunità europea del carbone e dell'acciaio alla missione di contribuire in virtù dell'instaurazione di un mercato comune, alle condizioni definite all'articolo quattro, all'espansione economica, all'incremento dell'occupazione e al miglioramento del tenore di vita negli Stati membri. Il Trattato prevedeva la creazione di un mercato comune dei prodotti siderurgici, osservando condizioni di normale concorrenza con l'eliminazione e il divieto dei dazi e delle restrizioni quantitative alla circolazione di questi prodotti tra paesi membri, degli aiuti e sovvenzioni statali, dei provvedimenti o pratiche che stabiliscano una discriminazione tra produttori, acquirenti o consumatori, oppure di quelli che ostacolano la libera scelta del fornitore da parte dell'acquirente, delle pratiche restrittive tendenti alla ripartizione o allo sfruttamento dei mercati (art 4).

Per raggiungere questi obiettivi, il trattato di Parigi creava un apparato organizzativo formato dalle seguenti istituzioni: un'alta autorità, cioè un organo collegiale composto da individui indipendenti, le cui funzioni erano denominate come sopranazionali, avente poteri sia esecutivi che normativi nei confronti degli Stati membri e delle imprese; un'assemblea comune composta dai rappresentanti dei popoli degli Stati riuniti nella comunità, e formata dai delegati designati dai parlamenti nazionali tra i propri membri, con funzioni di controllo politico sull'alta autorità; un consiglio speciale dei ministri formato da un ministro di ciascuno Stato membro competente a emanare pareri talvolta conformi, cioè vincolanti per l'alta autorità; una Corte di giustizia, cioè organo giudiziario chiamata ad assicurare il rispetto del diritto nell'interpretazione e nell'applicazione del trattato e a questo fine fornita di una pluralità di competenze.

Nascita della Comunità economica europea e dell'Euratom

Con la nascita della Comunità economica europea e di quella dell'energia atomica, l'Assemblea comune, corrispondente all'attuale Parlamento europeo e la Corte di giustizia vennero unificate per le tre Comunità. L'alta autorità e il Consiglio dei ministri furono unificati successivamente con il Trattato di Bruxelles dell'aprile 65 sulla fusione degli esecutivi, in virtù del quale l'alta autorità si unificò nella Commissione.

Il Trattato di Parigi prevedeva all'articolo 97, un termine di durata di cinquant'anni dalla sua entrata in vigore. Esso ha perso efficacia dal luglio 2002 e la CECA si è estinta. Questo ha comportato che i settori precedentemente rientranti nell'ambito di applicazione del Trattato CECA e della normativa emanata in sua applicazione venissero assoggettati alle regole e alle competenze derivanti dal trattato istitutivo della Comunità europea. La successione della Comunità europea nelle funzioni, nei beni, nelle attività e proprietà e quindi negli accordi della CECA sono oggetto di un protocollo relativo alle conseguenze finanziarie della scadenza di questo Trattato, allegato al Trattato di Nizza del 26 Febbraio 2001 e di vari atti ulteriori. La disciplina di questo protocollo è stata confermata dal protocollo numero 37, allegato al trattato di Lisbona del Dicembre 2007.

Il successo della CECA e il fallimento della Comunità europea di difesa

Il successo della Comunità europea del carbone e dell'acciaio impresse al processo di integrazione europea una spinta forse eccessiva e prematura. Gli Stati parti del Trattato sottoscrissero a Parigi il 27 maggio 1952 un nuovo trattato istitutivo della Comunità europea di difesa, la quale comportava la creazione di un esercito europeo, di un apparato istituzionale, di un meccanismo di reazione a qualsiasi aggressione contro uno Stato membro. Un ulteriore progetto prevedeva in seguito all'entrata in vigore del trattato sulla Comunità europea di difesa, la formazione di una comunità politica europea. Il Trattato sulla Comunità europea di difesa non entrò mai in vigore in quanto non venne ratificato dalla Francia.

Il fallimento di quest'ultima fu dovuto probabilmente anche ad un mutamento di metodo nell'integrazione europea, abbandonando il metodo funzionalista e gradualista a favore di un approccio politico e militare che era in realtà inadeguato ai tempi e alla maturazione europeista delle forze politiche dei paesi membri. Si trattava di un progetto troppo ambizioso, che non teneva conto delle resistenze che si incontrano quando dall'approccio economico sociale, si tenta di operare un salto di qualità politico com'era connaturato ad una comunità di carattere militare. Questa vicenda determinò anche un nuovo impulso del metodo funzionalista volto a creare un'integrazione di fatto di carattere essenzialmente economico e sociale come premessa per un successivo sviluppo politico.

Il rilancio del processo di integrazione

Il rilancio del processo di integrazione ebbe luogo nella Conferenza di Messina dei ministri degli Esteri dei sei Stati membri della Ceca nel giugno 1955 e portò alla firma a Roma nel Marzo del 57, del Trattato istitutivo della Comunità economica europea e di quello della Comunità europea dell'energia atomica, i quali, avendo ottenuto le ratifiche necessarie, entrarono in vigore l'uno gennaio del 58. Il Trattato della Comunità economica europea, come quello della Comunità europea, del carbone e dell'acciaio, ha un oggetto di natura economica e commerciale.

A differenza però del Trattato CECA, non ha un respiro settoriale, ma generale. Esso è volto ad istituire un'unione doganale implicante l'eliminazione di dazi doganali, di restrizioni quantitative e di ogni altro ostacolo agli scambi di merci dei paesi membri e lo stabilimento di una tariffa doganale comune negli scambi con i paesi terzi accompagnata da una politica commerciale comune. Esso prevede la progressiva creazione di un mercato comune caratterizzato dalla eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali tra gli Stati membri. Comporta inoltre un Regime teso a garantire che la libera concorrenza non venga falsata nel mercato interno.

Accanto a questi obiettivi, ispirati ai principi liberisti di un'economia di mercato aperto sin dalle origini, la comunità economica europea ha contemplato una serie di politiche volte a riequilibrare l'approccio libero-scambista e l’anima interventista, soprattutto nei segmenti più deboli dell'economia, a favore di fasce sociali fragili e di zone geografiche in ritardo di sviluppo. Esempio ne è la Politica agricola comune, la politica sociale, la politica dei trasporti, alle quali, nei successivi sviluppi della Comunità, si sono affiancate altre politiche, come per esempio quella regionale, oggi chiamata politica di coesione economica, sociale, territoriale.

Il quadro istituzionale e il ruolo delle Comunità europee

Il quadro istituzionale della Comunità economica europea riprendeva il modello CECA, con la quale condivise dalla nascita l'Assemblea, diventata poi Parlamento europeo e la Corte di giustizia. Le altre due Istituzioni, cioè la Commissione e il Consiglio, corrispondevano all'alta autorità e al Consiglio dei ministri della CECA con i quali furono unificati con il Trattato di Bruxelles del 65. Nel Trattato della Comunità economica europea è rilevabile un riequilibrio dei poteri a favore del Consiglio e di conseguenza dei governi che ne fanno parte con i loro ministri, nei rapporti con la Commissione. L'Euratom invece, nasceva con il compito di contribuire, creando le premesse necessarie per la formazione e il rapido incremento delle industrie nucleari, all'elevazione del tenore di vita negli Stati membri e allo sviluppo degli scambi con gli altri paesi.

Il carattere sopranazionale delle Comunità europee

Le tre Comunità europee create con i trattati di Parigi del 51 e di Roma del 57 si differenziarono sin dalla nascita dalle comuni organizzazioni internazionali. La stessa denominazione di Comunità evoca un rapporto più stretto di quello che si realizza nelle organizzazioni tradizionali. Queste comunità come oggi l'Unione europea, vennero qualificate come sopranazionali. Con questo termine che viene impiegato nel trattato Ceca, si vogliono sottolineare gli elementi di novità che esse presentano rispetto alle organizzazioni internazionali.

Entrambe prendono vita tramite la conclusione di un accordo tra gli Stati membri con il quale essi stabiliscono gli scopi comuni che intendono perseguire e la struttura dell'ente. Nelle organizzazioni internazionali, gli Stati membri di norma vengono rappresentati dai propri governi nei vari organi dell'organizzazione, mentre non vi è alcuna forma di partecipazione dei cittadini. Oltre a questa caratteristica che ci porta a designare le organizzazioni in questione anche come intergovernative, va sottolineato che in principio gli atti di queste organizzazioni, anche quando hanno efficacia obbligatoria, hanno come destinatari gli Stati membri. Spetta successivamente a quest'ultimi dare esecuzione all'interno del proprio ordinamento giuridico agli obblighi derivanti da questi atti, adottando gli opportuni provvedimenti normativi.