Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, Prof. Cherubini Francesco, libro consigliato Istituzioni di diritto dell'Unione Europea, Ugo Villani

Diritto dell'Unione Europea

Lezione 06/02/2023, prima lezione

Origini, evoluzione e caratteri dell'integrazione europea: capitolo I

Il diritto UE studia la disciplina della cooperazione istituzionale fra stati membri e i suoi risultati sostanziali. L'UE è un'organizzazione internazionale, come ONU e Consiglio d'Europa. L'ONU nasce per mantenere la pace e ha una carta delle Nazioni Unite con il suo regolamento. Per l'UE invece ci sono i trattati istitutivi, con le regole.

Gli stati hanno organizzato il funzionamento della cooperazione dentro le organizzazioni internazionali: regole che gli stati hanno dato a queste organizzazioni. Tali regole sono prodotto della volontà degli stati anche perché da soli non riescono a raggiungere i risultati e dunque affidano tale compito all’organizzazione internazionale, che è un soggetto terzo creato dagli stati stessi. Le organizzazioni internazionali dunque hanno natura derivata. Il diritto dell'UE è la disciplina della cooperazione istituzionale fra stati membri e suoi risultati sostanziali.

Gli stati sono i padroni dei trattati istitutivi, perché possono farli e disfarli a loro piacimento, dunque non è l’UE a farli. Le regole del funzionamento le fanno gli stati, ma poi lo sviluppo di quel funzionamento lo fa l’Unione: gli stati però mantengono un potere pressoché assoluto sulle regole del funzionamento, che è chiamato diritto primario, e nello sviluppo di tale funzionamento gli stati non escono di scena ma bensì c’è un Consiglio, composto comunque dagli stati.

Gli stati padroneggiano le regole di funzionamento dell’organizzazione ma anche le politiche dell’organizzazione internazionale in quanto nessuna di queste si sviluppa senza il consenso degli stati membri. Nel 1957, gli stati della CEE erano 6, mentre ora sono 27 e dunque non essendo tutti omogenei è difficile metterli d'accordo nel Consiglio europeo (ad esempio sulla questione dell’immigrazione). Commissione europea: promotrice delle iniziative legislative.

Diritto istituzionale studia il Trattato sull'Unione (TUE) e il trattato sul funzionamento dell’Unione (TFUE), che sono i 2 trattati istitutivi, ossia il diritto primario (radici del diritto UE) ma anche trattati di adesione, di revisione, protocolli e allegati. Questi trattati ci dicono i valori e gli obiettivi dell’Unione e il funzionamento della cooperazione, quali competenze sono date all’unione, da quali istituzioni è composta e come queste competenze vengono usate per produrre atti giuridici, che sono il diritto sostanziale (politiche riguardanti asilo, concorrenza, immigrazione, politica commerciale, estera, monetaria...)

Lezione 07/02/2023

Unione europea: organizzazione diversa dalle altre per effetto del metodo dell’organizzazione, che è votato a una autonomia particolarmente elevata dell’organizzazione, che le altre organizzazioni non hanno. Testo più importante, cioè fonte principale del diritto istituzionale dell’UE sono i trattati, ossia il diritto primario (sul sito EURLEX si trova tutto ciò che dal diritto primario in giù è stato prodotto, in senso normativo, dall’UE, ossia i trattati, gli atti giuridici, che sono diritto derivato, gli eurlex accordi internazionali o dell’unione o degli stati membri etc.).

Questi trattati coincidono con il diritto primario; per il manuale invece il diritto primario sono solo 2 trattati: TFUE e TUE. Questi hanno storia particolare perché inizialmente c’erano 3 comunità europee, di cui la più importante era la CEE mentre ad oggi abbiamo solo l’UE. Inoltre, oltre al TUE e al TFUE, vi sono altri trattati, che riguardano aspetti particolarmente specifici o che non contengono più norme che si applicano, come i trattati modificativi che, una volta modificati i trattati istitutivi, escono di scena rapidamente mentre vi sono anche i trattati di adesione escono di scena dopo un po’ di tempo, che è il tempo di adattamento; e poi vi sono anche i protocolli (37) e gli allegati (2), che sono parte integrante dei trattati.

Quando uno stato entra nell’UE c’è un periodo di decantazione, un periodo di adattamento, perché vi sono norme specifiche che riguardano parti specifiche della vita dei cittadini: uno stato non può entrare nell’UE dall’oggi al domani, ma è un processo lento perché il paese deve adattarsi alle norme della comunità europea. Inoltre vi è la carta dei diritti fondamentali dell’UE, che è molto simile a un protocollo dei trattati sull’unione europea ma non si chiama così per non declassarla dato che è molto importante. Essa dunque affianca i trattati istitutivi.

Nel 1957, trattato che istituisce la CEE è stato creato attraverso la sedimentazione di vari trattati di revisione. La commissione quando c’è una modifica, pubblica la versione consolidata del testo, ossia il testo come modificato dal trattato di revisione. Nel 1992: trattato di Maastricht, ha portato molti cambiamenti e infatti si può trovare il testo modificato. Per esempio il tratto che istituisce la CEE ad oggi si chiama trattato sul funzionamento dell’Unione europea, ossia TFUE. Dei testi consolidati esistono diverse versioni. I testi consolidati esistono per i trattati ma non solo, anche per gli altri testi dell’unione. Il consolidamento del testo è l’aggiornamento del testo con tutte le modifiche avvenute e lo riporta come è oggi.

I due trattati istitutivi sono il centro del diritto istituzionale. Nel citare determinate norme a volte il manuale fa riferimento alla norma nella versione in vigore quando l’atto è stato adottato, ad esempio in una sentenza, ma il problema è che la norma ora potrebbe aver cambiato posto o essere cambiata nella forma. Per esempio, nella versione del 1957, nell’articolo 177 vi è una norma che si chiama rinvio pregiudiziale; con le modifiche successive questa norma ora si trova nell’articolo 267 del TFUE, ma ancora prima nell’articolo 234. Alcune norme addirittura non erano presenti nel 1957.

• Articolo: sede geografica che contiene le norme e serve perché se il testo non avesse l’articolato non avremmo punti di riferimento quando dobbiamo riferirci a una o un’altra norma.
• Norma: è una proposizione regolativa, precettiva. Un articolo contiene più norme al suo interno.

Lezione 09/02/2023

Storia dei trattati europei e processo di integrazione

Processo con cui gli stati trasferiscono progressivamente i poteri sovrani agli enti che essi stessi creano, definiti comunità sopranazionali.

Diverse fasi:

• 1924: Coudenhove-Kalergi dà vita all’Unione paneuropea, per raggiungere l’unificazione europea nella necessità di preservare l’Europa dalla minaccia sovietica e dalla dominazione economica degli USA.
• 1930: Briand, ministro esteri francese, propone una unione europea, con la creazione di una organizzazione politica tra gli stati partecipanti, senza mettere in discussione la loro sovranità: creazione di organi e strutture per perseguire scopi comuni ma in cui tutti mantengono la loro sovranità = visione di tipo confederale.
• 1941: Manifesto di Ventotene, redatto da Altiero Spinelli: per assicurare la pace occorreva che gli stati europei rinunciassero alla propria sovranità e che si giungesse a una nuova entità, la Federazione europea, dotata di un proprio esercito, una propria moneta, proprie istituzioni politiche.
• 1950: Jean Monnet, diplomatico francese, che voleva ottenere una unione politica europea ma con un metodo funzionalista e graduale e che suggerisce al ministro degli esteri francese dell’epoca di mettere Francia e Germania insieme in una associazione il settore più importante in un mercato comune, ossia il settore bellico. Secondo lui infatti per realizzare tale unione politica bisognava prima realizzare forme di coesione e solidarietà in specifici settori, così da costruire una integrazione progressiva tra i paesi europei che sarebbe poi sfociata in una unione politica. Visto che tra i 2 territori vi era la Saar decidono di mettere la produzione siderurgica e bellica sotto una organizzazione superiore che controlli tale produzione: l'organizzazione è la CECA (Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio).

Dichiarazione Schumann: 9 maggio 1950: viene formulata tale dichiarazione, alla base della creazione della CECA: proposta operativa indirizzata alla Germania occidentale che nasceva dall’idea di Jean Monnet: mettere l’insieme della produzione di carbone e acciaio sotto un’alta autorità e assicurarne la libera circolazione. Si crea quindi una solidarietà che avrebbe reso materialmente impossibile una nuova guerra tra la Francia e la Germania (che a causa della Saar e della Ruhr avevano avuto tantissimi scontri).

A questa possono aderire anche altri paesi europei: aderiscono Italia, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo (dal 1948 già facevano parte del Benelux, ossia l’unione economica). Questi stati firmano il trattato di Parigi nel 1951: nasce la CECA. Il Regno Unito non partecipa in quanto considera i suoi legami nell’ambito del Commonwealth. Il trattato entra in vigore nel 1952 e dice che la comunità durerà 50 anni e infatti nel 2002 tale comunità sparisce ma il settore carbosiderurgico finisce sotto la governance della comunità economica europea, che nasce nel 1957.

Il trattato di Parigi dunque prevedeva la creazione di un mercato comune dei prodotti carbo-siderurgici, con concorrenza, eliminazione dei dazi, divieto delle restrizioni quantitative alla circolazione di questi prodotti. Esso inoltre prevedeva la presenza di un’alta autorità, ossia un organo collegiale composto da individui indipendenti con funzioni sopranazionali; poi un’assemblea comune composta da rappresentanti dei popoli degli stati, un consiglio speciale dei ministri, una corte di giustizia.

Nel 1952, dato che l’esperimento della CECA ha molto successo, gli stati decidono di lanciare altre iniziative: creano la CED (Comunità Europea di Difesa: esercito europeo, apparato istituzionale e meccanismo di reazione a qualsiasi aggressione contro uno stato membro): legata al trattato di formazione della Comunità Politica Europea (CPE). Legati formalmente: se se ne applicava uno si applicava anche l’altro. Il trattato CED non entrò mai in vigore poiché non fu ratificato dalla Francia per ragioni politiche interne e internazionali come la sconfitta in Indocina: nel 1954 il parlamento francese rinvia sine die la discussione sul trattato.

Il processo di integrazione qui accende una spia: il metodo che Monnet e Schumann sposavano era molto prudente (metodo funzionalista e gradualista), volevano fare piccole cose senza pensare di allargare la cooperazione all’esercito, alla politica estera, al commercio dato che non tutti erano pronti. I progetti del 1952 erano dunque troppo ambiziosi e poco realistici perché non tutti erano pronti a saltare da un approccio economico-sociale a uno politico e militare. Gaetano Martino, nel 1956, ministro degli esteri italiano, fa una conferenza intergovernativa con gli altri stati membri della CECA e suggerisce di tornare alla strada originaria, cioè tutti quanti a piccoli passi con grande prudenza: il metodo tradizionale (di Monnet e Schumann, due dei padri del processo di integrazione europea) era efficace e dunque si torna a quello: viene creata una commissione per fare il testo di due trattati, che fanno nascere la CEE (Comunità Economica Europea) e l’EURATOM (Comunità Europea dell’Energia Atomica): firmati nel 1957 a Roma e entrati in vigore nel 1958.

• CECA: non esiste più. Era molto avanzata. Il trattato CECA ha un oggetto di natura essenzialmente economica e commerciale ma è una Comunità settoriale. Nel processo decisionale gli stati qui avevano zona marginale di competenza. Metodo: analizza il grado di autonomia di un’organizzazione internazionale. Il metodo può essere intergovernativo (qui gli stati comandano e l’OI ha un’autonomia bassa) o comunitario (il grado di autonomia dell’OI è maggiore). La CECA è la più comunitaria di tutte: il processo decisionale era rimesso solo all’ "Alta Autorità".
• EURATOM: funziona come la CEE. Comunità settoriale. Usi pacifici dell’energia nucleare.
• CEE: comunità non con un respiro settoriale ma molto generale, volta alla creazione di un mercato comune, per eliminare l’ignoranza facendo sì che i popoli si conoscano l’uno con l’altro dopo le guerre in cui si erano scontrati. Proprio conoscendosi, evitano di scontrarsi perché non sono più paralizzati dalla paura della diversità. Natura generale della comunità: qualunque tipo di lavoratore poteva trovare le regole per il suo libero spostamento in questo trattato: qui ci si occupa del mercato tout court. Si vuole istituire una unione doganale, con eliminazione dei dazi doganali, delle restrizioni quantitative e ogni altro ostacolo allo scambio di merci tra paesi membri; creazione di una tariffa doganale comune accompagnata da una politica commerciale comune: progressiva creazione di un mercato comune caratterizzato dalla eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione di merci, persone, servizi e capitali tra gli stati membri.

La CEE e la CECA condividevano l’assemblea e la corte di giustizia, mentre poi aveva anche commissione e consiglio, che corrispondevano a Alta autorità e al consiglio dei ministri della CECA. Il trattato CEE ha dunque natura economica e commerciale.

Queste 3 comunità sono qualificate come comunità sopranazionali: presentano quindi delle novità rispetto alle organizzazioni internazionali/intergovernative e queste differenze sono state presentate dalla corte di giustizia nella sentenza Van Gend en Loos:

• Entrambe prendono vita mediante conclusione di un accordo tra stati membri, con cui stabiliscono scopi comuni che si vogliono realizzare e la struttura dell’ente.
• Nelle organizzazioni internazionali gli stati membri sono rappresentati esclusivamente dai propri governi nei vari organi dell’organizzazione e non vi è alcuna partecipazione dei popoli di tali stati. Gli atti di queste organizzazioni hanno quali destinatari gli stati membri, i quali poi, all’interno del loro ordinamento giuridico, devono dare esecuzione agli obblighi che nascono da tali atti adottando gli opportuni provvedimenti normativi: conclusione: gli stati sono il tramite tra l’organizzazione internazionale e la loro comunità interna.

Corte di giustizia: sentenza del 5 febbraio 1963 (sentenza Van Gend en Loos): manifesto del metodo comunitario. Sentenza che nasce da una questione di denaro: questa azienda ha un problema che deriva dal fatto che nel trattato della CEE c’è una norma (articolo 12) che vieta introduzione di nuovi dazi e spinge stati all’abolizione di quelli esistenti (il dazio altera l’equilibrio concorrenziale e dunque il mercato comune non avrebbe senso e efficacia). Questa azienda importa la colla industriale dalla Germania ai Paesi Bassi: al confine tra i due stati le autorità olandesi applicano una tassa ad valorem dell’8%: l’azienda non paga ma anzi prende l’articolo 12 e sulla base di questo fa causa all’amministrazione delle finanze olandese e chiede il pagamento dei danni: in primo grado perde la causa, in secondo grado dalla Germania viene sollevata una domanda, ossia se l’articolo 12 del trattato abbia effetto interno, ossia se i cittadini degli stati membri possano trarre direttamente da esso dei diritti che il giudice è tenuto a tutelare: posso usare l’articolo 12 direttamente in causa o devo applicare la norma olandese ad esempio?

Quando la norma dice che per esempio il dazio non va introdotto, si riferisce agli stati che devono introdurre questa norma in una condotta interna: la norma internazionale passa attraverso l’opera di attuazione dello stato che poi si traduce in attuazione della norma giuridica interna che deve essere usata dal giudice: se lo stato inceppa questo processo, il giudice non può usare le norme del diritto internazionale ma deve usare quelle che ha a disposizione all’interno. La Germania quindi chiede se può “aggirare” lo stato e usare direttamente l’articolo 12. La corte dice che si può usare: principio di effetto diretto: quando una norma comunitaria può essere usata direttamente in giudizio. L’effetto diretto è una rivoluzione impressionante. Principali obiezioni degli stati, i quali ritenevano che al giudice bisognasse solo dire di no ma la corte di giustizia è il cuore del processo di integrazione e non gli stati:

• L’Olanda ritiene che l’accertamento della violazione non vada rimesso alla corte in quanto la questione verte non sulla interpretazione ma sulla applicazione del trattato a un caso concreto: non si può ricorrere alla competenza pregiudiziale/di rinvio (regolata dall’articolo 267 del TFUE, che prima era il 177 del trattato CEE): trasferimento parziale di poteri giudiziari all’Unione europea: qualora in un processo dinanzi a un giudice nazionale sorga una questione concernente l’interpretazione dei trattati europei o di un atto delle istituzioni europee, o la validità di un tale atto (sentenza interpretativa o di validità), lo stesso giudice deve sospendere il processo interno e chiedere alla corte di giustizia dell’Unione di risolvere la questione. La corte non decide il caso concreto, ma si limita a pronunciare la corretta interpretazione della norma europea e a decidere se l’atto...