Riassunto esame Diritto della sicurezza sociale, Prof. Vallauri Maria Luisa, libro consigliato Diritto Della Sicurezza Sociale - Ales, Edoardo Ales

Diritto della sicurezza sociale

Capitolo I - Assistenza sociale, previdenza sociale, sicurezza sociale, welfare: significati, modelli, evoluzione

1. Di che si tratta?

AS (assistenza sociale), PS (previdenza sociale), SS (sicurezza sociale) e welfare sono spesso utilizzate come sinonimi; esse tuttavia non sono sempre sovrapponibili, indicando fenomeni storico-sociali e discipline giuridiche diverse.

L'AS è storicamente un insieme eterogeneo di misure volte a sopperire alla condizione di povertà in cui versano i cittadini. La PS, di origine più recente, è invece rivolta ai lavoratori al fine di assicurare prestazioni economiche sostitutive del reddito in presenza di eventi tipici di impossibilità della prestazione di lavoro per perdita temporanea o permanente della capacità lavorativa. Entrambi questi istituti sono oggetto di un diritto garantito dall'art 38 c.1 e 2, e 117 c.2, lett. O) della Costituzione.

La parola welfare indica una finalità, il benessere della persona e della società, che è imposto allo Stato dal riconoscimento dei principi costituzionali.

La sicurezza sociale è un modello giuridico attraverso cui lo Stato tutela il cittadino e lavoratore da situazioni di bisogno socialmente rilevati (funzione doverosa che deriva dagli art 2 e 3 Costituzione).

2. I modelli e la loro genesi

I modelli con cui i sistemi giuridici nazionali hanno realizzato la tutela della persona che lavora e del cittadino dall'altro sono riconducibili essenzialmente a due: le assicurazioni sociali da un lato, la sicurezza sociale, dall'altro. Entrambi sono noti come modello bismarckiano (tra 1883 e 1889 il cancelliere tedesco fece approvare tre leggi che obbligarono i datori di lavoro ad assicurare i propri dipendenti da rischi di malattia, infortuni sul lavoro e vecchiaia) e modello beveridgiano (Beveridge fu autore del piano Beveridge che aveva lo scopo di riformare il sistema di assistenza in Inghilterra nel 1942).

Le assicurazioni sociali hanno radice nelle trasformazioni sociali ed economiche prodotte dalla rivoluzione industriale. A seguito di tale rivoluzione nacquero le prime forme di lavoro subordinato. Tale rivoluzione fu caratterizzata da una forte diseguaglianza sociale per la diffusa condizione di povertà in cui molti lavoratori vennero a trovarsi.

Le energie lavorative furono considerate come bene oggettivo e distinto dalla persona che le offre e così rese deducibili allo schema della locazione d’opere. In tal modo restava occultato tanto il coinvolgimento della persona nella prestazione di lavoro quanto la sua posizione di diseguaglianza nel rapporto squilibrato di poteri col datore di lavoro. Agli albori della rivoluzione erano inconcepibili sia la sospensione del rapporto di lavoro sia l’intervento sostitutivo della retribuzione.

La concezione liberale dell'individuo, della società e dello Stato va ricondotta alla causa fondamentale di tale condizione. Il liberalismo è quella corrente di pensiero che considera quale valore fondamentale la libertà del singolo individuo, intesa come capacità di autorealizzazione delle proprie azioni e del proprio destino. Per garantire tale libertà esso distingue l'ambito privato delle relazioni sociali ed economiche da quello pubblico.

Nel primo, lo Stato dovrebbe astenersi dall'intervenire in via diretta, limitandosi a fornire la cornice giuridica nel cui rispetto la libertà individuale si esplica. Nell'ambito pubblico, invece, per evitare che interessi particolari possano pregiudicare i diritti di libertà del singolo è esclusa la mediazione delle formazioni sociali nel rapporto tra Stato e cittadino.

Archetipo di questa impostazione, nella Francia rivoluzionaria del 1791, la legge Le Chapelier proibì le associazioni di lavoratori e introdusse perfino un illecito di coalizione penalmente sanzionato.

A prescindere dall'astensionismo statale, i primi tentativi di risposta alla situazione di povertà e sfruttamento non potevano che venire dai lavoratori stessi e si dipanarono lungo le due direttrici del mutuo soccorso e dell'organizzazione sindacale. Questo aspetto pose un grosso problema giuridico alla cultura dell'epoca che conosceva sì la personalità giuridica, ma la concedeva solo a determinate condizioni, non possedute da quelle nuove realtà.

Tuttavia, entrambe contribuirono a rendere la classe politica, le istituzioni e l'intera collettività nazionale consapevoli della rilevanza sociale delle condizioni di vita del proletariato, non più confinabile a problema individuale (la c.d questione sociale), aprendo la strada a un lento processo di ripensamento del ruolo dello Stato e dei corpi intermedi, che porterà alla nascita delle assicurazioni sociali.

Le Società di mutuo soccorso (Sms), nate nei paesi europei già nel XVIII secolo e in Italia nel XIX, sono aggregazioni tra i lavoratori - a volte integrati dai datori di lavoro, soprattutto per il supporto finanziario di aiuto reciproco come definite negli atti costitutivi dalla comune volontà dei fondatori e realizzate attraverso la costituzione di un fondo comune alimentato dalle quote versate dai soci. Gli statuti rivelano l'estrema varietà delle situazioni di bisogno coperte: alcune, come il pagamento delle spese funerarie o della dote per le figlie dei lavoratori, a testimonianza della precarietà di vita di allora, altre, come i sussidi di malattia, a volte di disoccupazione, o per la vecchiaia, legate alla specificità della condizione lavorativa.

In Italia, al di là del nome, non si trattava di società, neppure cooperative, ed era, anzi, problematico riconoscere l'esistenza di un soggetto giuridico distinto dai consociati. A legittimarne l'esistenza fu dapprima il diritto di riunione/associazione riconosciuto dallo Statuto Albertino del 1848, mentre soltanto con la 1. n. 3818 del 1886 esse poterono acquisire la personalità giuridica, in cambio, però, di una limitazione della propria autonomia d'azione, mediante la previsione ex lege degli ambiti di intervento. L'obiettivo della legge, infatti, non era tanto facilitare la loro attività quanto sottoporle a controllo pubblico per evitare che divenissero mezzo di aggregazione sindacale e volano di orientamenti politici antiliberali, soprattutto di matrice socialista.

In realtà, le Sms continuarono a svilupparsi per lo più fuori dal perimetro fissato dalla legge, proponendosi come antesignane delle odierne tutele previdenziali e delle assicurazioni sociali. Per garantire l'erogazione, infatti, esse fecero ricorso ad una embrionale logica assicurativa abbinandola alla mutualità.

La contiguità con l'esperienza sindacale e il timore di favorire la crescita degli orientamenti antiliberali portarono, invece, alla soluzione bismarckiana della previsione di un obbligo legale per i datori di lavoro di assicurare i propri dipendenti contro i rischi di infortunio sul lavoro, di malattia e di vecchiaia.

3. I due modelli: assicurazione sociale e sicurezza sociale

Iniziando dal piano politico, l'assicurazione sociale segna la prima crepa nel disimpegno statuale rispetto alle relazioni economiche fra privati e ai problemi sociali, senza, tuttavia, entrare in contrasto con la cultura liberale.

L'intervento legislativo si rivolge tipicamente alla nuova classe lavoratrice e gli riconosce un diritto soggettivo alla tutela previdenziale sostitutiva della retribuzione nei casi previsti dalla legge. L’assicurazione si rivela duttile strumento per realizzare anche finalità di natura pubblicistica, limitando, al contempo, l'impegno dello Stato alla previsione della tutela e alla definizione delle regole essenziali di funzionamento, conformandole secondo una logica compromissoria fra gli interessi coinvolti. Così i datori di lavoro sono obbligati a stipulare un contratto di assicurazione e sostenerne in tutto o in parte il costo, a favore dei propri dipendenti; d'altro canto, però, la legge stabilisce i livelli delle prestazioni in misura di norma insufficiente a ristorare integralmente il danno.

Quanto alla struttura giuridica, tre sono gli elementi essenziali dell'assicurazione sociale. Il primo, in continuità con il contratto di assicurazione, nel quale rappresenta la causa, è il rischio, cioè la possibilità di un evento futuro ed incerto che determina una situazione di bisogno, intesa come mancanza di un bene patrimonialmente valutabile. Esso è al contempo criterio di selezione delle fattispecie oggettive assicurabili e di operatività della tutela nel singolo caso: se la malattia, l'infortunio, ma anche la disoccupazione sono assicurabili perché rappresentano rischi nel senso indicato, non ci sarà comunque diritto alla prestazione se il comportamento del lavoratore assicurato sia di per sé sufficiente a produrre l'evento tutelato.

Il secondo elemento tocca il problema dell'effettività della prestazione previdenziale ed è dato dalla sinallagmaticità/corrispettività che lega l'obbligazione contributiva - corrispondente al premio dell'assicurazione privata - e il suo adempimento, da un lato, all'obbligo di erogare la prestazione da parte dell'assicuratore e al diritto a riceverla del beneficiario, dall'altro.

Il terzo fattore è la solidarietà e riguarda le forme di finanziamento dal punto di vista della loro idoneità a produrre una redistribuzione della ricchezza. In generale, nell'assicurazione come strumento per garantirsi da bisogni economici futuri, un implicito effetto ridistributivo si verifica se il rischio coperto con il pagamento del premio non si avvera. Ciò accade anche nell'assicurazione sociale, per esempio se il lavoratore non si ammala oppure se non matura i requisiti per il diritto a pensione. Altra forma di redistribuzione, secondo alcuni, non ci deve né ci può essere, ma in realtà nel modello è presente una solidarietà di categoria, più precisamente intercategoriale, tra datori di lavoro e lavoratori. È ai primi - in alcuni casi insieme ai lavoratori - che lo Stato impose di finanziare il sistema di previdenza e per giustificare, nella logica di scambio, lo spostamento patrimoniale fu elaborata la teoria del rischio professionale, in base al quale i rischi cui i lavoratori sono esposti nell'esecuzione della prestazione devono essere sopportati da chi di quel lavoro si avvantaggia.

Di elaborazione anglosassone, il modello della sicurezza sociale ha trovato la sua compiuta teorizzazione nel rapporto redatto nel 1942 in Inghilterra e conosciuto in tutto il mondo come Piano Beveridge dal nome di colui che fu chiamato a presiedere la commissione incaricata di studiare un progetto di riforma della legislazione assistenziale dell'epoca. Peraltro, alla social security, era già stata dedicata una legge del Governo degli Stati Uniti che prevedeva interventi e sussidi statali a favore della popolazione colpita dalla grande depressione del 1929. Entrambe le date rimandano a situazioni in cui povertà e incertezza delle prospettive di vita si estendevano ben oltre i lavoratori subordinati.

Il senso politico del modello è nell'attribuzione allo Stato di un ruolo attivo anche in campo sociale e volto a garantire un minimo nazionale di condizioni di sicurezza eguali per tutti i cittadini. L'azione pubblica si ispira al criterio universalistico ed egualitario della liberazione dal bisogno, per tutto l'arco della vita della persona (dalla culla alla bara).

Su queste basi, ai tre elementi strutturali dell'assicurazione, nel modello della sicurezza sociale subentrano il bisogno, l'assenza di corrispettività e la solidarietà generale. Il bisogno è una situazione socialmente rilevante in quanto potenzialmente comune a tutti, come la malattia, l'ignoranza, l'indigenza, la mancanza di lavoro, che impedisce il pieno sviluppo della persona e la sua partecipazione alla vita sociale e politica. In quanto socialmente rilevante, essa implica un'estensione delle situazioni protette e degli strumenti di protezione: sanità e istruzione. Di conseguenza si amplia anche la platea dei potenziali soggetti tutelati, che coinvolge tutti i cittadini.

Collegandosi al bisogno, l'assenza di corrispettività - il secondo elemento - assicura l'effettività del diritto alla prestazione anche nel caso in cui non siano osservate le modalità di finanziamento siano esse contributive o fiscali. Così, per esempio, il Sistema Sanitario Nazionale tutela il diritto fondamentale alla salute anche a chi, per ipotesi, abbia omesso di pagare le tasse con cui quel Sistema è finanziato.

Infine, la solidarietà espressa da un sistema di sicurezza sociale è a tratto generale e assolve a una funzione di redistribuzione della ricchezza, perché tutti i cittadini concorrono al suo finanziamento attraverso l'adempimento del dovere tributario.

4. Assicurazione sociale e sicurezza sociale nell'evoluzione del sistema italiano

Il riferimento ai due modelli sinteticamente descritti è utile per comprendere l'evoluzione e la condizione attuale del sistema giuridico previdenziale o, più ampiamente, di protezione sociale in Italia. In proposito, la domanda è se il legislatore italiano abbia fatto una scelta a favore dell'uno o dell'altro di essi e in che termini o misura.

La risposta non è univoca perché riflette i cambiamenti culturali, politico-istituzionali, sociali ed economici riscontrabili nella storia dell'Italia. Da questo punto di vista, la Costituzione italiana, entrata in vigore il 1° gennaio 1948, segna lo spartiacque tra almeno due fasi. Fino a quella data, infatti, tutta la legislazione fu improntata al modello dell'assicurazione sociale, senza una sostanziale soluzione di continuità nel passaggio dal periodo liberale dello Stato unitario al ventennio del regime fascista (1922-1943).

Come già in Germania, la previdenza sociale nacque in Italia con l'obbligo per gli esercenti imprese dei settori industria e costruzioni di assicurare i propri operai contro il rischio di infortunio sul lavoro, sancito dalla l. n. 80/1898. Di questa legge sono da ricordare due aspetti che ne rivelano la continuità con l'assicurazione privata: la nascita del rapporto assicurativo non era automatica, ma dipendeva dalla manifestazione di volontà del soggetto obbligato; non esisteva un monopolio pubblico nella gestione dell'assicurazione, essendo ai datori di lavoro del settore privato di stipulare il contratto «anche presso società o imprese private di assicurazione autorizzate ad operare nel Regno».

Il successivo ventennio si esaurì in sostanza nel dibattito fra i fautori di una previdenza volontaria e mutualistica e i sostenitori dell'assicurazione sociale. Di questo periodo va ricordata la 1. n. 520/1910 che istituì la Cassa nazionale di maternità, per garantire alle operaie un sussidio in caso di parto o di aborto. Questa legge anticipò soluzioni indicative del prevalere della dimensione sociale/pubblicistica dell'assicurazione sulla matrice privatistica: attribuì alla Cassa il monopolio dei rapporti assicurativi, previde l'automaticità sia del rapporto contributivo sia, per la prima volta, delle prestazioni.

A sbloccare furono le esigenze sociali conseguenti allo sforzo che indussero il legislatore ad estendere la copertura assicurativa agli infortuni nel settore agricolo (d.lgs. lgt. n. 1450/1917), alla disoccupazione involontaria (r.d.l. n. 2214/1919) e soprattutto alla pensione di vecchiaia, seppure solo per i lavoratori a più basso reddito (d.l. lgt. n. 603/1919).

Infine, la trasformazione di questa disorganica legislazione in un sistema di assicurazioni sociali di copertura dei rischi occupazionali fu opera del regime fascista. Durante il ventennio la tutela fu estesa alle malattie professionali, alle malattie della gente di mare e alla malattia comune. Più in generale, furono migliorate le tutele precedenti (r.d.l. n. 1827/1935). In termini dalla tutela furono esclusi i lavoratori autonomi dell'agricoltura (coloni, mezzadri e coltivatori diretti, in precedenza assicurati), ma fu estesa l'area dei lavoratori subordinati protetti, a volte riconoscendo ad alcune categorie professionalmente forti (ad es. addetti a pubblici servizi di trasporto, dipendenti dalle esattorie delle imposte), trattamenti più favorevoli, mediante appositi regimi c.d. sostitutivi dell'assicurazione generale invalidità, vecchiaia e superstiti.

Molti furono, peraltro, i limiti di questo sistema, tra cui i livelli di tutela assicurati, che rimasero in genere insufficienti a garantire al lavoratore un efficace ristoro del pregiudizio economico patito. Sul piano strutturale, invece, l'automaticità del rapporto assicurativo divenne regola generale. Il Codice civile del 1942 esplicitò il legame delle assicurazioni sociali con l'originaria radice assicurativa e ne segnò al contempo il distacco: secondo l'art. 1886, infatti, «le assicurazioni sociali sono disciplinate dalle leggi speciali», soltanto in mancanza delle quali tornano applicabili le regole civilistiche.

Nell'ideologia corporativa e totalitaria del regime, la previdenza era «un'alta manifestazione del principio di collaborazione» delle forze economiche, datori di lavoro e lavoratori, all'interesse superiore della Nazione (dichiarazione XXVI della Carta del lavoro del 1927), di cui lo Stato fascista era espressione e realizzazione. Pertanto, il sistema previdenziale era funzionale all'interesse generale, mentre quello dei lavoratori rilevava solo in via indiretta e strumentale. Di conseguenza, il fascismo impresse al sistema previdenziale un indelebile tratto pubblicistico che si concretizzò nell'istituzione di alcuni enti pubblici.