Riassunto esame Diritto della comunicazione per le imprese e i media, Prof. Razzante Ruben, libro consigliato Manuale di diritto dell'informazione e della comunicazione (2022) | Nona edizione, Ruben Razzante

Cap. I. Informazione e comunicazione in Europa e in Italia

La libertà di manifestazione del pensiero in Italia dallo Statuto Albertino alla Costituzione

In Italia, la libertà di manifestazione del pensiero non trovò, almeno inizialmente, una formalizzazione giuridica puntuale, sovrastata dalla netta predominanza del mezzo di diffusione cartaceo/dalla libertà di stampa. Si declinò quindi come assenza di vincoli e di limitazioni/divieto di censure rispetto a pubblicazioni e stampati.

Sul versante della libertà di parola, invece, il quadro normativo rimase monco, ed essa poteva al massimo ritenersi tutelata per via indiretta attraverso il riconoscimento della libertà di riunione. 1 Basti pensare all’art. 28 dello Statuto Albertino del 1848: «La stampa sarà libera, ma una legge ne reprime gli abusi».

Tre i capisaldi imprescindibili, che pur responsabilizzando l’organo parlamentare, connettevano la libertà di stampa al filo sottile e sempre oscillante delle stesse maggioranze parlamentari:

• Divieto implicito di intervento preventivo (sequestro e censura) > esplicitato con il regio editto sulla stampa dello stesso anno, che definì le tipologie di reati a mezzo stampa chiarendo la nozione di ‘abuso’ e predisponendo un apparato sanzionatorio ad hoc, attuabile dall’autorità giudiziaria in chiave esclusivamente repressiva - una volta iniziata un’azione penale contro una testata giornalistica.
• Riserva di legge per limitazioni all’esercizio della libertà di stampa.
• Limitazioni ancorate al concetto di ‘abuso’.

Si assistette tuttavia a un inasprimento del trattamento riservato alla stampa; il regio editto venne applicato in modo sempre più restrittivo, crebbero i casi di sequestro e si verificò una conversione forzata della comunicazione in vera e propria autorizzazione, complici le leggi di polizia del 1859, 1865, 1889. 2 Durante l’età giolittiana, dal 1903 al 1913 circa, si verificò un allentamento dei controlli e delle restrizioni sulla stampa.

Una parentesi che interruppe solo temporaneamente la tendenza del potere politico a circoscrivere gli spazi di effettiva libertà e garanzia previsti per la manifestazione del pensiero individuale e collettivo.

Testimonianze tangibili del breve atteggiamento di apertura possono considerarsi la legge 278/1906, che ribaltò l’impostazione del regio editto del 1848 e abolì il sequestro preventivo sulla stampa, autorizzato solo dopo l’eventuale sentenza di condanna a meno che la pubblicazione non riguardasse contenuti contrari al buon costume, e la fioritura di associazioni di operatori dell’informazione chiamati a rendere effettiva la libertà di manifestazione del pensiero.

Su tutte, la FNSI del 1908 (Federazione nazionale della stampa italiana), frutto maturo di un patto federativo tra le varie formazioni associazionistiche a carattere regionale. Da ricordare inoltre la Convenzione d’opera giornalistica tra editori e giornalisti del 1911, primo contratto di lavoro nazionale per gli operatori dell’informazione editoriale.

Lo scoppio della Prima guerra mondiale fece chiudere repentinamente la breve parentesi dorata che la stampa visse agli inizi del ‘900, sancendo una netta inversione di tendenza rispetto alla svolta liberale giolittiana.

Con la legge 83/1915 e il successivo regio decreto attuativo dello stesso anno si decise di attribuire all’esecutivo il potere di vietare la pubblicazione di notizie di tipo militare, e vennero emanate ulteriori misure restrittive che posero le basi per una legislazione ancor meno garantista, interessata dalla crescente politicizzazione della stampa.

La legislazione del periodo fascista in materia di stampa e informazione si caratterizzò fin da subito per il suo carattere fortemente oppressivo, restrittivo e preventivo (oltre che repressivo), sia in ordine ai controlli sul contenuto degli stampati, sia in ordine alle condizioni di esercizio della libertà di stampa da parte degli addetti ai lavori.

1 Lo Statuto del Regno o Statuto Fondamentale della Monarchia di Savoia del 1848 fu la costituzione adottata dal Regno di Sardegna a Torino, nata nel solco della tradizione positivistico-liberale inaugurata dalle precedenti Costituzioni europee (su tutte, quelle francesi). Nel marzo 1861, con la fondazione del Regno d'Italia, divenne la carta fondamentale della nuova Italia unita e rimase formalmente tale, pur con modifiche, fino all'entrata in vigore della Costituzione repubblicana, il 1º gennaio 1948. Lo Statuto Albertino, in quanto costituzione flessibile, poteva essere modificato o integrato con legge ordinaria. Le leggi costituzionali, infatti, sono presenti nell'ordinamento italiano solo a partire dalla redazione del testo costituzionale rigido.

2 Per età giolittiana s'intende il decennio che prese il nome dai governi del liberale Giovanni Giolitti, che caratterizzarono la vita politica italiana sino alla vigilia della prima guerra mondiale, seguita dall’instaurazione del regime fascista. Anche negli anni in cui i governi non furono presieduti da Giolitti, egli mantenne comunque la sua preminenza sul panorama politico nazionale. Tale periodo s’inserisce nell’ultima fase della Sinistra storica; caratterizzato da una notevole crescita economica e sociale, si concluse con la fine, a livello internazionale, della cosiddetta Belle Époque.

Una politica tesa ad apporre un vero e proprio bavaglio alla libertà di manifestazione del pensiero attraverso la diffusione della dottrina unica e l’annientamento delle voci di dissenso contrarie al regime totalitaristico mussoliniano.

I regi decreti del luglio 1923 e 1924 disposero il trasferimento all’autorità di pubblica sicurezza delle competenze in materia di sequestro della stampa quotidiana e periodica, e conferirono al prefetto il potere di diffida e di revoca del responsabile dello stampato nel caso di pubblicazioni dirette a svolgere «un’attività informativa difforme al giudizio del Governo». Un potere di vita o di morte sui giornali nazionali, dato che dopo due ammonizioni comminate nello stesso anno allo stesso giornale, era possibile inibirne del tutto l’operatività.

Il regio decreto 26/1928 istituì poi l’Ordine dei giornalisti al fine di selezionare politicamente gli operatori del settore informativo e tutti coloro che aspiravano a diventare tali, verificandone l’allineamento al regime e vietando la partecipazione ai soggetti che avessero svolto una pubblica attività contraria agli interessi della nazione. Nella realtà concreta, però, l’Ordine in epoca fascista non vide mai la luce (le sue funzioni furono svolte dal sindacato nazionale fascista dei giornalisti in un’ottica di massificazione della categoria attorno al diktat dell’assoluta fedeltà al regime), e come contraltare al fenomeno dell’omologazione si diffusero clandestinamente molte testate d’opposizione.

Quanto al reperimento delle notizie, l’unica agenzia di stampa autorizzata a rifornire i media era l’agenzia Stefani, mentre il portavoce ufficiale del governo era Il Popolo d’Italia, fondato a Milano nel 1914 dallo stesso Mussolini (che nel frattempo aveva abbandonato la direzione dell’Avanti), oltre ad alcuni giornali fascistissimi come il Regime fascista, L’impero e Il Tevere.

La responsabilità penale per reati commessi a mezzo stampa e per omesso controllo fu sancita nel 1930 dal Codice penale Rocco, seguito dall’emanazione di norme di pubblica sicurezza che arrivarono a trasformare in via definitiva l’istituto del sequestro degli stampati, da strumento repressivo azionabile dal giudice in epoca albertina e giolittiana, a strumento amministrativo di intervento preventivo, azionabile dall’Autorità di polizia indipendentemente dalla prova dell’effettivo compimento di un reato a mezzo stampa.

Con la caduta del fascismo e lo scoppio della Seconda guerra mondiale, la libertà di stampa rimase temporaneamente in secondo piano poiché gli urti dei bisogni economici e la dipendenza dagli Alleati presero ben presto il sopravvento.

La legislazione in materia di stampa mantenne almeno fino al 1944 un’impronta fortemente illiberale, considerata ancora un instrumentum regni, uno strumento nelle mani del potere costituito per far prevalere le sue ragioni e zittire le voci di dissenso.

Nel periodo di transizione tra la fine del fascismo e l’inizio del periodo costituzionale, un segno dei tempi fu senz’altro il regio decreto legislativo 561/1946, che abolì il sequestro preventivo da parte dell’autorità di pubblica sicurezza, mantenuto in vita solo nei casi di violazione del buon costume. In tutti gli altri casi, il sequestro poteva essere disposto unicamente dall’autorità giudiziaria in chiave repressiva, in seguito a sentenza irrevocabile di condanna.

Risvolti applicativi degli articoli 2, 3, 41 della Costituzione alla materia dell’informazione

In Assemblea Costituente, i ricordi dell’atteggiamento autocratico adottato dal regime fascista diedero vita a una discussione imperniata su alcuni punti fermi largamente condivisi. Sebbene l’enfasi fu posta sulla libertà di stampa, considerata l’elemento più rilevante della libertà di manifestazione del pensiero, era opinione unanime che si dovesse garantire la stessa libertà di manifestazione del pensiero («con la parola, lo scritto e ogni mezzo di diffusione») come principio cardine dell’ordinamento democratico, per scongiurare il rischio che il sistema dei divieti, delle censure e dei sequestri si riproducesse in maniera analoga anche nella Costituzione della Repubblica Italiana del 1947-1948.

Tra gli articoli che presentano risvolti applicativi alla materia dell’informazione, oltre all’art. 21, sono da annoverare:

• Art. 2: «La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale».

Viene ritenuto la pietra angolare dell’ordinamento democratico, il pilastro su cui si fonda il riconoscimento di tutti i diritti di libertà e i doveri accordati ai singoli e alle comunità organizzate, la fonte del pluralismo giuridico. In esso risulta scolpito il principio personalista, consistente nei diritti che l’uomo possiede a priori in quanto uomo, scolpiti nel suo dna indipendentemente da ogni successivo intervento statale. Costituisce inoltre il tessuto connettivo tra i vecchi e i nuovi diritti di libertà perché fissa un fine da raggiungere, lo sviluppo della persona umana, astenendosi dal predeterminare i mezzi e lasciando la porta sempre aperta all’ingresso di nuove libertà costituzionalmente garantibili.

Si scopre allora che la libertà d’espressione, nel suo caleidoscopico sviluppo, si situa pienamente in questo spirito di 3 continua operatività dilatativa dell’art. 2, differenziandosi dalla libertà di manifestazione del pensiero per l’elementare ragione che esprimersi può anche voler dire non manifestare alcun pensiero o manifestare altre pulsioni interiori, altre emozioni, in tutte le forme possibili e immaginabili/con modalità diversificabili a seconda dei contesti, della personalità e dell’identità del singolo, delle sue aspettative di realizzazione. Certamente funzionali all’esercizio della libertà di espressione appaiono gli strumenti dell’informazione e della comunicazione: per poter sviluppare la personalità si deve godere del diritto all’informazione (diritto ad informare, ad informarsi e ad essere informati), in un contesto caratterizzato dalla libera circolazione delle idee necessarie a far maturare una piena consapevolezza di diritti e doveri, e una chiara nozione delle varie tesi politiche.

• Art. 3: «Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. E` compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese».

I due commi, rispettivamente sull’uguaglianza formale di fronte alla legge e sull’uguaglianza sostanziale garantita dalla premura operativa dello Stato nel rimuovere ostacoli e disuguaglianze, non punta al livellamento tra soggetti né all’omologazione delle diversità; tende piuttosto ad affermare la parità di trattamento tra persone e l’uguaglianza delle opportunità, delle condizioni di partenza per il libero svolgimento della personalità. Nel campo della libertà di manifestazione del pensiero, il principio di uguaglianza deve quindi tradursi nel rispetto dell’infinito e potenzialmente indefinito pluralismo ideale, nel coinvolgimento dei singoli e delle collettività nelle scelte operate dal potere politico e nella rimozione degli ostacoli che rendono inattuabili la parità di accesso ai mezzi 4 d’informazione, ai canali di acquisizione delle notizie e agli atti degli enti pubblici (secondo criteri di trasparenza).

• Art. 41: «L'iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali».

Il principio di uguaglianza nell’accesso ai mezzi informativi si ricollega alla libertà d’iniziativa economica privata. Da una parte, lo Stato dovrebbe impedire le concentrazioni monopolistiche o oligarchiche della proprietà e della gestione 5 dei media, così come ostacoli e interferenze del potere politico nella determinazione dei contenuti informativi, salvaguardando i valori dell’accessibilità universale nel rispetto del principio pluralista e dell’imparzialità dell’informazione, dall’altro dovrebbe garantire una libertà d’iniziativa economica in un regime di libera concorrenza e autonomia gestionale che è presupposto della stessa accessibilità. Necessario rendere le due posizioni il più possibile armoniosamente conciliabili.

La comunicazione e la libertà di corrispondenza (art. 15 Cost.)

• Art. 15: «La libertà e segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione sono inviolabili. La loro limitazione può avvenire soltanto per atto motivato dell'autorità giudiziaria con le garanzie stabilite dalla legge».

Il significato del vocabolo ‘corrispondenza’ secondo alcuni è unicamente attribuibile alla corrispondenza epistolare, mentre la dottrina prevalente tende a ricondurre a quel termine ogni atto destinato a portare alcunché nella sfera di conoscibilità di uno o più soggetti determinati, sottraendolo alla conoscibilità di terzi.

Per la categoria residuale «ogni altra forma di comunicazione», il discorso è per molti versi analogo a quello che riguarda l’art. 21 nell’espressione «ogni altra forma di diffusione (del pensiero)».

Ma mentre l’art. 21 tutela la divulgazione del pensiero espresso/manifestato e indirizzato pubblicamente a più persone, l’art. 15 protegge la trasmissione del pensiero fra una persona e un’altra, o comunque del pensiero destinato a un numero 3 Le modalità espressive non coincidono necessariamente con quelle di manifestazione del pensiero, che implicano la puntuale esteriorizzazione del frutto di una maturazione cognitiva avvenuta nella dimensione interiore dell’individuo, la scelta dei mezzi e la definizione dei destinatari.

4 In questa direzione, le leggi 142 e 241/1990 e la legge 150/2000 sulla trasparenza e sul diritto al libero accesso ai documenti della p.a.

5 In merito al rapporto tra iniziativa economica privata e incarichi pubblici va segnalata la legge 215/2004 recante «Norme in materia di risoluzione di conflitti d’interesse», che tuttavia prende in considerazione solo gli atti in grado di produrre effetti specifici sull’assetto patrimoniale del titolare di cariche di governo. Tende cioè a considerare rilevante solo l’interferenza funzionale e l’effettività del conflitto d’interessi, senza disciplinare le commistioni potenzialmente verificabili o il pericolo di trasformazione del potere imprenditoriale in potere di censura/di controllo sulla libertà di manifestazione del pensiero.

Limitato di persone, con esclusione, di regola, di qualunque terzo. Internet può servire, ad esempio, per comunicare tra uno o più soggetti determinati o con soggetti indeterminati. Nell’ambito di copertura dell’art. 21 si possono senza dubbio ricomprendere strumenti come pay tv e televisione interattiva, newsgroup e mailing list aperte; nell’ambito delle attività comunicative coperte dall’art. 15, le mailing list chiuse e le videoconferenze riservate, anche se il confine tra corrispondenza intersoggettiva e attività comunicativa di tipo diffusivo appare sempre più sfumato. Da ciò consegue l’opportunità di una lettura combinata dei due articoli. Anche il 15 introduce garanzie contro possibili interventi limitativi attraverso gli strumenti della riserva di legge e di giurisdizione, ma ha suscitato perplessità la mancata previsione di un intervento straordinario da parte dell’autorità giudiziaria in casi di necessità e di urgenza.

La libertà di manifestazione del pensiero nella Costituzione italiana (art. 21) 6

In merito alla tutela dei diritti in rete, vige nel nostro paese la norma giuridica della Costituzione italiana art. 21, che si compone di 6 commi e non è mai è stata oggetto di contese in