Riassunto esame Diritto dei beni culturali, Prof. Botti Federica, libro consigliato Diritto del patrimonio culturale, Cammelli, Sciullo, Piperata, Casini, Barbati

Il diritto del patrimonio culturale: un'introduzione

La disciplina dei beni culturali non può essere compresa se non la si studia in relazione agli istituti e alle disposizioni specifiche dei principi costituzionali ma anche considerando lo Stato, i soggetti pubblici e privati, gli apparati e la questione economica relativa ai beni.

La definizione e la tutela dei beni culturali

Nella trattazione si inizia con i beni culturali intesi in senso specifico perché non sono solamente elementi strumentali per l’esercizio di funzioni pubbliche. Tra i giuristi e la materia del diritto dei beni culturali deve essere considerata: la preparazione giuridica ovvero il compito delle amministrazioni non è solo di applicare delle leggi ma è anche soddisfare gli interessi pubblici nel nome della legge. La limitazione del diritto e dei giuristi in merito ad un contesto ipernormato e conseguente rischio di fraintendimenti.

Il diritto dei beni culturali si distingue dal diritto di altri beni pubblici e privati perché i primi si distinguono dai secondi grazie a particolari caratteristiche di interesse storico-artistico. Per i beni culturali deve essere garantita la conservazione, conoscenza e fruizione.

Il diritto dei beni culturali è comune a tutti gli Stati. L'esperienza italiana ha origine nel XV secolo all’editto Pacca Roma per poi andarsi a consolidare con del 1820, fondamentale per la tutela e censimento dei beni e monumenti oltre che per il sistema delle autorizzazioni di esportazione e vendita ridotte ai minimi termini. La disciplina dei beni culturali è autoritativa e di carattere impeditivo.

Interesse pubblico e proprietà privata

L’interesse pubblico e proprietà privata sono tematiche dominanti nel periodo tra l’unità italiana e il 1939, si riconduce alla tutela della proprietà privata fondamentale nello stato liberale e all’interventismo statale nel settore. La verifica amministrativa sulla circolazione dei beni e il diritto di prelazione statale in caso di vendita venne superata a causa della macchinosità della procedura oltre che per la mancanza di fondi per l’acquisto delle opere.

Prima della legge Nasi e Rosadi-Rava, a prescindere dall’acquisto statale vi erano dei vincoli pubblicistici al fine che l’opera rimanesse privata. Per questo tipo di beni si introduce una doppia titolarità fondamentale per la tutela e alla base della legge 1089 del 1939, che viene rafforzata nella Costituzione agli artt. 9 e 42.

La legislazione italiana e la tutela del patrimonio

La legge 1089/1939 sui beni di interesse storico e artistico e la legge 1497/1939 sulle bellezze naturali, erano basate su un sistema: c'è un’amministrazione centrale (dal 1861 le belle arti erano di competenza della Pubblica Istruzione, dal 1974 c'è un apposito ministero), il personale è qualificato, c'è supporto ed elaborazione tecnico-culturale (istituti superiori) che aggiornano i saperi indispensabili.

La legislazione italiana si è sempre dovuta scontrare con la vastità del patrimonio culturale sparso per l’intero territorio nazionale che era principalmente arretrato: si mira alla difesa del bene dalle aggressioni apportate dagli uomini e dal tempo. La disciplina dei beni era volta alla tutela e conservazione attraverso provvedimenti che riguardavano sia il pubblico che il privato.

La questione paesaggistica muta a partire dagli anni Cinquanta e Sessanta, l’industrializzazione inizia a farsi strada e non è più sufficiente la tutela del paesaggio grazie all’attività agricola e rurale, fino a quel momento ci si occupa di bellezze naturali (valore estetico).

Il cambiamento del quadro istituzionale

Nel 1939 il quadro istituzionale era molto diverso rispetto ad ora, era caratterizzato dalla centralità del pubblico e dello Stato che verrà cambiato a partire dalla seconda metà del Novecento. L’identificazione di interesse storico-artistico del patrimonio già esistente o oggetto di ricerche (siti archeologici) e la rispettiva tutela era ricondotta al Codice civile, art. 823.

Essendo predominante l’aspetto di protezione del bene era fondamentale l’esigenza-sufficienza della conservazione, andando oltre la titolarità pubblica o privata del bene. Nel caso di titolarità pubblica è sufficiente il regime speciale dei beni demaniali o patrimoni indisponibili (Art. 822 C.c.), per beni di titolarità privata è necessario un processo di identificazione e limitazione delle facoltà spettanti al titolare (non competente per provvedere alla corretta conservazione), la conservazione avveniva per mano del museo.

Identificazione e tutela dei beni culturali

L’identificazione del bene culturale, non potendo essere espressamente rigida, necessita di ricorrere a criteri di apprezzamento elastici, di ampia tipicità e bassa discrezionalità. I compiti assegnati ad un soggetto pubblico, enti ed organizzazioni dipendono dalla soddisfazione di tutela altrimenti applicabili dal soggetto privato.

Ai beni di enti pubblici, persone giuridiche private ed enti ecclesiastici riconosciuti senza fine di lucro si applica il regime ordinario di tutela ai fini di garanzia preventiva in attesa della verifica dell’interesse culturale.

Per quanto riguarda l’estensione della legge 1497/1939 che comprendeva tra i beni tutelati le bellezze naturali di particolare pregio, nel d.l. 312/1985 (legge Galasso) tutto il paese è vincolato per legge per le zone di particolare interesse ambientale, il paesaggio inteso come unione del corso naturale e delle azioni umane è considerato bene paesaggistico.

Il turismo in relazione al patrimonio culturale è visto con attività industriali ed economiche, domina l’immagine e la comunicazione.

La dualità del bene culturale

Nei beni viene riconosciuta una parte materiale (la cosa) ed una immateriale (emozioni, idee ma anche immagini) che funge da motivazione per la quale si tutela il bene. Al momento, per influire (in positivo o negativo) sul bene non è più necessario agire sulla componente materiale, basta anche una sola immagine (David con fucile da guerra) che porta a conseguenze non solo morali ma anche economiche: la stessa immaterialità può diventare un bene di interesse culturale.

Il crescente interesse per il patrimonio culturale ha conseguenze non solo a livello statale, sociale, economico ma iniziano a riguardare anche questioni di tutela e valorizzazione a partire da calamità naturali e relativi interventi che a partire dal 2014 hanno inciso sull’organizzazione ministeriale che riguarda l’organizzazione centrale e dislocazione periferica oltre che l’autonomia dei musei intesa come perno per la valorizzazione, sono fondamentali anche le iniziative di collaborazione con i privati.

La Costituzione e la tutela dei beni culturali

Con l’entrata in vigore della Costituzione nel 1948 si avvia una svolta radicale, la tutela dei beni spetta in primo luogo alla Repubblica (libertà d’arte, scienza e insegnamento, paesaggio e promozione della cultura) e di conseguenza il dovere delle istituzioni di promozione e tutela oltre che il mantenimento delle libertà in materia.

Per la protezione del bene inizialmente era sufficiente che la proprietà fosse dello Stato, spesso non venivano fatti gli inventari contrariamente a quanto accade oggi dove le istituzioni pubbliche non si limitano a possedere il bene ma lo pubblicizzano e promuovono la conoscenza oltre che fare ricorso a fondi esterni qualora non fossero sufficienti quelli già a disposizione.

Il sistema che si occupa dei beni attualmente è policentrico ed è composto da Stato, Regioni e autonomie locali ma anche soggetti privati, associazioni.

Interdipendenza e differenziazione

Il ruolo interdittivo riguarda la natura e la congruità delle funzioni amministrative legate alla tutela e modalità. La discrezionalità riguarda la valutazione di opzioni in materia che possano incidere su più interessi pubblici e privati. In Italia e in Europa si sottopongono le scelte discrezionali nel rispetto di correttezza e buona fede. Per la pluralità di interessi, nella Costituzione si trovano interessi primari (art. 9) come l’integrità della salute e fisica che però non indicano esclusività.

Attualmente c'è una crescente interdipendenza di ordinamenti e la permanenza della differenza di ciò che è considerato come bene culturale. Con l’Unesco e le sedi sovranazionali europee si è provveduto a declinare il patrimonio culturale (cultural Heritage) in accezione allargata: non solo beni materiali ma anche immateriali facenti parte della cultura italiana (dialetti, tradizioni). Attualmente l’informazione e la tecnologia stanno diventando sempre più importanti sia a livello culturale che economico.

La componente sovranazionale

La componente sovranazionale diventa sempre più influente e genera un sistema normativo a piramide. Tra le norme sovranazionali c'è la convenzione del Faro che l'Italia non ha ancora ratificato, così come l'UNESCO per i siti dichiarati patrimonio dell'umanità, l'ICOM per quanto riguarda i musei.

La centralità dell'Unione Europea è sempre più influente sia come fonte di risorse economiche ma anche per quanto riguarda la nomina dei direttori dei musei ad autonomia speciale. È importante anche perché grazie ad essa ci si apre verso fonti che vengono altrimenti ignorate.

Le influenze sovranazionali si aggiungono alla Costituzione, il diritto del patrimonio culturale si è allontanato dalla specialità originale ed ha assunto sempre più autonomia.

Elementi del processo di cambiamento

• Dinamica originaria tradizionale e autoritativa del diritto
• Aumento dell'importanza del diritto comune oltre che il pluralismo di valori del patrimonio culturale a partire dai privati che vi operano professionalmente ma anche l'incrocio tra diversi interessi come valorizzazione, regime di collezioni e paesaggi e rispetto di corollari per le attività industriali
• C'è una forte interdipendenza tra i vari settori che riguardano i beni culturali, tra cui il turismo, i servizi, la mobilità
• Si estende l'interesse per elementi che prima non venivano considerati (design, ulivi secolari, tradizioni).

Alla base dell'organizzazione degli enti c'è la necessità di adattare gli apparati alle funzioni e quindi alle necessità di maggiore richiesta circa i beni e la fruizione di massa. L'art. 9 Cost. mira al collegamento tra tutela del patrimonio artistico e del paesaggio oltre che la promozione dello sviluppo culturale.

L'elevata domanda di beni culturali ha dimostrato la necessità di norme che regolino la loro fruizione, valorizzazione e conservazione, così come la limitazione di attività commerciali in aree archeologiche o di interesse paesaggistico ad esempio.

Il rapporto tra pubblico e privato

Il rapporto tra pubblico e privato vede la presenza di molteplici loro forme, il privato si può riferire a tre realtà:

• Forma privata più debole quando l'azione pubblica abbandona il diritto amministrativo e utilizza norme e strumenti del Codice civile (contratto e società ex). È il caso di cooperazione tra soggetti pubblici per la valorizzazione e gestione dei beni culturali. Riferimento artt. 97 ss. Cost.
• Forma privata del privato-impresa che ricopre la doppia veste di gestore delle attività esternalizzate sia per sponsor a sostegno dei compiti dell'amministrazione. In questo caso il privato imprenditore opera secondo i propri mezzi economici e la pubblicazione amministrazione è il committente che deve scegliere il migliore offerente. Il privato-impresa fa riferimento all'art. 41 Cost.
• Forma privata rappresentata da soggetti non-profit che operano per il soddisfacimento di interessi generali. È il caso del terzo settore e accanto a loro anche le associazioni culturali e ambientaliste nate per la tutela del patrimonio paesaggistico e culturale. Riferimento artt. 2 e 18 Cost + art. 118 circa la sussidiarietà orizzontale.

Amministrazione e valorizzazione

Amministrazione: al momento la necessità di interventi necessari e di adeguato funzionamento comporta la creazione del rischio di prevaricazione sugli apparati in particolar modo di quelli di tutela. Tranne per i casi di urgenza per i quali intervengono enti ad hoc come la soprintendenza e la protezione civile l’obiettivo è quello di adottare piani che si protraggano via via nella quotidianità. La valorizzazione dell’amministrazione assicura due elementi chiave: differenziare, conoscere e scegliere soluzioni specifiche, cosa possibile sono con un’amministrazione decentrata. Si sceglie generalmente la modalità di collaborazione al fine di soddisfare un comune interesse.

Sono necessari apparati in grado di verificare costantemente le condizioni di fatto come nel caso delle semplificazioni di autorizzazioni paesaggistiche per opere di modesta entità. Il tutto deve essere svolto con l’operato degli uffici e in caso di necessità competenze giuridiche oltre che di controlli per verificare avere la possibilità di modificare le linee guida seguite.

Interdipendenza e differenziazione

L’interdipendenza mette in relazione il patrimonio culturale con il contesto naturale (i due non sono disgiungibili). Il principio dell’interdipendenza si nota particolarmente nei momenti di calamità naturale.

Differenziazione: ha preso piede grazie agli enti sovranazionali e rappresenta la premessa di cooperazione resa possibile se si sa modellare azioni e organizzazione degli apparati competenti in ragione delle caratteristiche ecosistemiche e socioeconomiche del posto nel quale si opera, riguarda anche la specializzazione del lavoro (funzione dedicata ad uno specifico apparato).

Con il Mibact c'è stato un riordino organizzativo delle articolazioni periferiche a partire dal 2014, si distinguono gli apparati di tutela e quelli di valorizzazione. La differenziazione risponde alle necessità di gestire in modo decentrato la cura del patrimonio culturale, a livello locale spetta la tutela e la valorizzazione mentre a livello statale ci si occupa di gestione delle finanze. Può succedere che avvenga il trasferimento di proprietà di un bene da Stato a Regione o Comune.

Regioni e sistemi locali

Per quanto riguarda le Regioni ed i sistemi locali, ci possono essere dei casi in cui non tutte si adeguano alle norme statali, è il caso del piano paesaggistico che è stato adottato solo da tre regioni, alla base ci stanno problematiche che riguardano le diverse realtà in cui dovrebbe essere applicato. Al momento il regionalismo differenziato tra Stato/Regioni può garantire interventi statali, regionali e locali ma al tempo stesso può separare nettamente le funzioni statali da quelle regionali. Sussistono casi di richieste di autonomia nel gestire i beni culturali, è il caso delle regioni Veneto e Lombardia.

Capitolo I, le nozioni di bene e di patrimonio culturale

La locuzione "bene culturale" risale alla fine degli anni '50, entra in circolo con la commissione Franceschini del 1964, sostituisce "cose d'arte", "cose di interesse storico e artistico", quest'ultima impiegata nella legge n. 1089 del 1939.

Lo sviluppo della locuzione "bene culturale" risale alla Convenzione per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto (Unesco, L'Aia, 1954). Nella documentazione internazionale "bene culturale" si intreccia a "patrimonio culturale" o "cultural heritage".

La commissione Franceschini termina i lavori nel 1966, le conclusioni verranno raccolte in dichiarazioni. La I dichiarazione è alla base dell'attuale nozione di beni culturali: "appartengono al patrimonio culturale della Nazione tutti i beni di interesse Archeologico, storico, artistico, ambientale e paesistico, archivistico e librario e ogni altro bene che costituisca testimonianza materiale avente valore di civiltà".

La locuzione "bene culturale" volle rappresentare una riforma della legislazione dove il principio estetizzante finora prevalente fosse sostituito ad un criterio storicistico e che il ruolo dello stato non fosse solo di garanzia di conservazione ma anche di valorizzazione al fine di sviluppo intellettuale della collettività e propria identità.

La nozione "bene culturale" si desume dagli artt. 2, 10, 11 del d.lgs 2004 recanti il codice dei beni culturali e del paesaggio ai sensi dell'art. 10 l. n. 137 del 2002. Per la prima disposizione art. 2 sono definiti beni culturali i beni mobili e immobili che ai sensi degli art. 10 e 11 presentano degli interessi di testimonianza aventi valore di civiltà. Gli art. 10 e 11 definiscono le categorie di beni mobili e immobili.

Nell'ordinamento internazionale non c'è una nozione comune di bene culturale, manca una regolamentazione globale per difficoltà di molteplici fattori culturali, religiosi e politici.

Per quanto riguarda l'ordinamento europeo sono rilevanti gli artt. 167 e 36 Tfue (trattato sul funzionamento dell'Unione Europea). (167) L'unione contribuisce allo sviluppo delle culture degli stati membri nel rispetto delle diversità, incentiva la cooperazione tra stati e se necessario interviene per la conservazione e salvaguardia dei beni. (36) sono fondamentali le disposizioni degli artt. 34 e 35 lasciano impregiudicati i divieti e restrizioni per esportazione, importazione e transiti giustificati.

Per le leggi del diritto secondario il regolamento CE 116/2009 riguarda l'esportazione di beni verso paesi extraeuropei e la direttiva 2014/60/UE prevede la restituzione di beni usciti illecitamente dal territorio dello stato. Il secondo atto fa riferimento alla definizione di bene culturale degli stati membri e rimanda anche all'art. 36 Tfue. Il primo atto invece afferma l'applicabilità ai beni citati all'allegato 1, definisce le categorie di beni soggetti a particolare tutela negli scambi. Il trattato definisce un livello di protezione comune a tutti gli stati membri che a loro volta possono essere più restrittivi.

Per quanto riguarda il Codice Civile, i beni culturali sono individuati dal codice (artt.10 e 11) ma fa anche riferimento ad altre leggi (art 2). I beni culturali e beni p