Riassunto esame Diritto costituzionale, Prof. Violini Lorenza, libro consigliato Manuale di diritto costituzionale (parte II), Pisaneschi

L'ordinamento regionale

Le forme di Stato, divise in base alla distribuzione della sovranità erano:

• Stato unitario accentrato: la sovranità è originaria e l'esercizio dei poteri sovrani è incardinato all'organizzazione statale;
• Stato federale: unione di stati dotati ciascuno di sovranità originaria, uniti da un accordo internazionale;
• Stato regionale: sovranità preesistente dello Stato centrale, detentore dei poteri originari, e Costituzione che attribuisce ad enti autonomi l'esercizio di alcuni dei poteri (dunque, lo Stato è sovrano e l'autonomia regionale deriva da esso).

Il regionalismo in Italia

Le regioni in Italia erano solo entità geografiche sino all'entrata in vigore della Costituzione, nel 1948, la quale le ha trasformate in enti di decentramento politico e poi, con una riforma nel 2001, ad esse sono stati attribuiti ulteriori competenze. Lo Stato italiano nacque sul modello amministrativo napoleonico, basato sulla concentrazione dei poteri nei Comuni. La Costituzione distingue tra "Regioni a statuto speciale" (Sicilia, Sardegna, Friuli Venezia Giulia e Trentino Alto Adige) e "Regioni a statuto ordinario" (le altre 15). Le regioni a statuto speciale godono di particolare autonomia e potere conseguenti a statuti approvati con legge costituzionale, le ragioni di questa distinzione furono dettate dall'arretratezza economica o per tutela di minoranze linguistiche.

Le Regioni hanno una propria funzione politica, esse, infatti, partecipano all'elezione del capo dello Stato, sono titolari di iniziativa legislativa, possono chiedere un referendum abrogativo e partecipano al procedimento di revisione costituzionale.

Il modello regionale nella costituzione del 1948

La Costituzione del 1948 delineava, nel titolo V, un modello di decentramento regionale all'interno del quale le Regioni erano titolari di autonomia legislativa, inoltre le Regioni a statuto speciale godevano di tre particolari livelli di autonomia:

• Potestà legislativa esclusiva: implicava la possibilità di legiferare liberamente con il solo rispetto di limiti esterni (limiti territoriali, costituzionali ed internazionali);
• Potestà legislativa concorrente o ripartita: dava la possibilità di legiferare nell'ambito di un elenco di alcune materie stabilito dall'art. 117 da leggi dette "cornice";
• Potestà legislativa integrativa attuativa: le leggi della Repubblica potevano demandare alle Regioni il potere di emanare norme per la loro attuazione.

Secondo il modello costituzionale dell'art. 118, le Regioni avrebbero dovuto fungere da enti di decentramento di snodo tra Stato ed altri enti locali. Le Regioni avevano poi autonomia finanziaria, con piena autonomia di spesa e limitata autonomia di entrata, inoltre lo Stato poteva assegnare per legge contributi speciali a singole Regioni.

Gli atti delle regioni erano sottoposti a controlli di legittimità e di merito da parte del Commissario del Governo, residente nel capoluogo della Regione, con il compito di sovraintendere alle funzioni amministrative esercitate dallo Stato e di coordinarle con quelle della Regione, dunque avveniva un controllo preventivo da parte del Governo che, tramite il Commissario, poteva richiedere una nuova deliberazione al Consiglio regionale e poi sollevare la questione di legittimità costituzionale davanti alla Corte costituzionale per ragioni di legittimità, o davanti al Parlamento per ragioni di merito.

Le Regioni a statuto ordinario iniziarono ad operare dal 1970, in quanto nel 1953 fu varata la "legge Scelba", la quale generò un rinvio senza data della competenza legislativa regionale, stabilendo che l'esercizio di tale competenza non sarebbe potuta essere esercitata finché lo Stato non avesse predisposto le "leggi cornice", le quali dovevano determinare i principi fondamentali sulle materie di competenza dello Stato. Nel 1970 furono svolte le elezioni dei Consigli regionali e fu approvata la legge n. 281 del 1970, la quale sostituì la disposizione della legge Scelba: se lo Stato non avesse emanato le leggi cornice, le Regioni avrebbero potuto trarre interpretativamente i principi necessari per l'esercizio della competenza regionale dalle norme vigenti sulle materie.

L'esercizio delle competenze regionali fu condizionato dall'interesse internazionale e nazionale, lo Stato poteva legiferare nelle materie di competenza regionale sia sui principi che sul dettaglio, le Regioni avrebbero legiferato, poi, a loro volta, sul dettaglio rispettando i principi.

La riforma del titolo V

Tra il 1999 ed il 2001, con tre leggi costituzionali, fu modificato il vecchio "Titolo V" della Costituzione.

• Le leggi costituzionali n.1 (1999) e n.2 (2001) hanno riformato l'autonomia delle regioni ordinarie e speciali: lo statuto delle Regioni ordinarie è diventato una fonte che disciplina la forma di Governo regionale, ossia i rapporti tra il Consiglio, la Giunta ed il Presidente della Giunta, e disciplina inoltre i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione e degli istituti di partecipazione. Lo Statuto è approvato con legge regionale (prima lo era con legge costituzionale). Alle regioni a statuto speciale è data la possibilità di adottare la "legge statuaria", una legge speciale approvata dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta, con la quale viene disciplinata la forma di Governo secondo il modello delle regioni ordinarie.
• La legge costituzionale n.3 del 2001 ha riconosciuto un'autonomia costituzionale paritaria nei confronti dei vari enti che compongono lo Stato: "i comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo principi fissati dalla Costituzione".

A differenza del vecchio Titolo V, ora è lo Stato ad avere competenza sulle materie elencate, mentre alle Regioni spettano le competenze su tutte le altre. Spettano alle Regioni tutte le competenze legislative non riservate allo Stato, mentre l'esercizio delle funzioni amministrative fa capo ai Comuni. Gli enti locali e le Regioni hanno autonomia finanziaria, sia di entrata che di spesa. Il controllo sulle leggi statali, da preventivo, è divenuto successivo, i controlli di legittimità e di merito sugli atti amministrativi della Regione sono scomparsi dal testo costituzionale, inserendo un "controllo sostitutivo": "Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione."

Le potestà ed i contenuti delle Regioni

L'art. 123 della Costituzione prevede che ogni Regione ordinaria ha uno statuto che, in armonia con la Costituzione, deve:

• Determinare la forma di Governo regionale ed i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento;
• Regolare l'esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione;
• Disciplinare la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.

Lo Statuto è approvato con legge regionale con due deliberazioni successive adottate a maggioranza assoluta dei componenti, ad intervallo non inferiore ai 2 mesi. Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora ne facciano richiesta un cinquantesimo degli elettori od un quinto dei componenti del Consiglio regionale, e deve avere per oggetto l'intero testo statuario. Il Governo della Repubblica può sollevare questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali alla Corte costituzionale entro 30 giorni dalla loro pubblicazione. Il controllo dello statuto da parte del Governo deve avere contenuto determinato e deve essere in armonia con la Costituzione.

Gli statuti delle regioni a statuto speciale sono approvati con legge costituzionale e possono essere dotati delle stesse condizioni di autonomia delle Regioni ordinarie sulla forma di Governo, attraverso le "leggi statuarie", le quali sono approvate con maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio regionale e possono essere sottoposte a referendum confermativo, qualora ne facciano richiesta, entro 3 mesi dalla pubblicazione, un cinquantesimo del corpo elettorale regionale, od un quinto dei membri del Consiglio. Se il Consiglio regionale approva la legge con la maggioranza dei due terzi si innalza il numero degli elettori che possono richiedere il referendum, e diviene non più richiedibili dalla minoranza consiliare. Le leggi statuarie devono essere in armonia con la Costituzione e trovano limite nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico. Anche sulle regioni a statuto speciale, il governo esercita potere di impugnazione davanti alla Corte Costituzionale entro 30 giorni dalla pubblicazione.

Lo Statuto delle regioni ordinarie deve necessariamente determinare:

• La forma di Governo;
• I principi fondamentali di organizzazione e funzionamento;
• L'iniziativa legislativa ed il referendum;
• La pubblicazione delle leggi e dei regolamenti.

Oltre a queste materie, lo statuto può avere anche un contenuto eventuale, ulteriore alle materie già elencate, come disposizioni di principio o programmi. La Corte Costituzionale ha però negato valore giuridico alle norme di principio e programmatiche introdotte, rilevando che gli statuti sono fonti regionali a competenza riservata e dunque non idonei a contenere norme vincolanti non necessarie.

Gli organi costituzionali necessari sono:

• Il Presidente della Giunta: è eletto direttamente dal corpo elettorale regionale, ha il potere di nominare e revocare gli altri membri della Giunta, di guida e di indirizzo, rappresenta la Regione, dirige la Giunta, promulga le leggi ed emana i regolamenti; la Corte Costituzionale, nel 2006, ha però ritenuto incostituzionale la norma dante la possibilità di sfiducia individuale nei confronti di un singolo assessore, determinando la regola del "simul stabunt simul cadent": il voto di sfiducia votato dal Consiglio nei confronti del Presidente determina automaticamente lo scioglimento del Consiglio e l'indizione di nuove elezioni;
• Il Consiglio: svolge funzioni di indirizzo e controllo rispetto alla Giunta;
• La Giunta: svolge funzioni di partecipazione all'indirizzo politico e funzioni amministrative.

Allo Statuto spetta decidere a quale organo attribuire il potere regolamentare (quando non assegnato, viene regolarmente esercitato alla Giunta). Poiché il Presidente è anche capo dell'esecutivo, nasce una forma di governo atipica, detta "neoparlamentare", finalizzata a rafforzare l'esecutivo ed a dare stabilità e continuità all'azione di Governo. La potestà legislativa delle Regioni è competente a settori economici, del welfare state, connessi al territorio e connessi a rapporti internazionali (queste materie vengono definite "trasversali").

I limiti alla competenza legislativa regionale sono:

• Il limite dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato;
• Il limite costituzionale e territoriale;
• Il limite degli obblighi internazionali e comunitari;
• Interessi unitari e competenze locali.

Lo Stato può sostituirsi ai poteri regionali qualora le stesse siano inadempienti. Le "competenze trasversali dello Stato" sono competenze che vanno necessariamente ad impattare sull'esercizio di altre competenze regionali (in questi casi non è possibile configurare il rapporto tra leggi statali e leggi regionali in termini di netta separazione).

La Costituzione ha introdotto la possibilità di un "regionalismo differenziato" in tema di competenze legislative, a richiesta da parte delle regioni con un controllo finale da parte dello Stato. L'art. 116, al terzo comma, prevede che alle Regioni possono essere attribuite ulteriori forme di autonomia quando lo richieda la Regione interessata, sentiti gli enti locali, previa intesa tra Regione e Stato, e che queste ulteriori competenze vengano riconosciute attraverso una legge statale approvata a maggioranza assoluta.

Le Regioni a statuto speciale rimangono titolari delle:

• Competenza legislativa esclusiva: potere delle Regioni di approvare leggi nell'ambito delle materie previste nello statuto;
• Competenza concorrente;
• Competenza integrativa.

Le funzioni amministrative sono normalmente attribuite ai Comuni, ma qualora occorra assicurarne l'esercizio unitario, sono conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

La Costituzione stabilisce che le Regioni hanno risorse autonome e che possono stabilire ed applicare tributi ed entrate propri, inoltre che dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. Nel 2009, però, è stata approvata la legge di delegazione "delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 della Costituzione": prevede l'abolizione dei costi storici per sostituirli con costi standard (costo nella media) così da premiare le Regioni più avanzate e spingere quelle meno sviluppate a diventare più efficienti.

Il d.lgs. N. 281 del 1977 rideterminò le funzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome, allo scopo di introdurre Trento e Bolzano nei processi decisionali di interesse regionale, interregionale ed infraregionale.

L'art. 118 della Costituzione prevede che gli enti locali siano titolari di funzioni amministrative proprie e di funzioni amministrative conferite. Quanto elencato fino ad ora, è stato ideato dal Legislatore per realizzare un principio di collaborazione tra Stato e Regioni.

Organi ausiliari ed autorità indipendenti

La funzione degli organi ausiliari è associata alla collaborazione con le autorità indipendenti, ed hanno la caratteristica di regolare mercati o situazioni giuridiche di rilevante interesse costituzionale in posizione di terzietà ed indipendenza rispetto agli interessi concorrenti. Gli organi ausiliari sono previsti nel titolo III, alla sezione III, della Costituzione, e sono:

• Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro (CNEL): ha la funzione di istituire una rappresentanza di interessi economici che sia di ausilio al Governo ed al Parlamento, dunque svolge solo una funzione di supporto ad altri organi costituzionali. È composto da 64 consiglieri ed un Presidente, entrambi durano in carica 5 anni (attualmente è in discussione l'abrogazione del CNEL);
• Il Consiglio di Stato: ha la funzione di giudice di appello nei confronti delle sentenze dei Tribunali amministrativi regionali. Le funzioni consultive del Consiglio di Stato sono svolte dalle prime due sezioni dell'organo e dall'adunanza generale, che riunisce tutti i magistrati del Consiglio di Stato. Tali funzioni sono pareri di legittimità sugli schemi di atti normativi ed amministrativi predisposti dal Governo, pareri che possono essere facoltativi od obbligatori. Dunque, svolge sia una funzione giudicante che di supporto, con l'aggiunta di poteri decisori;
• La Corte dei Conti: svolge sia funzioni giurisdizionali in materia di giurisdizione contabile, sia funzioni di controllo sulle amministrazioni pubbliche. Gli atti del Governo devono passare da un controllo preventivo da parte della Corte dei Conti prima di entrare in vigore, che ne deve verificare la legittimità; in caso di esito negativo, la Corte dei Conti può non "vistare" l'atto ed il Governo potrà richiederne la registrazione con riserva, assumendosi le responsabilità, dandone notizia al Parlamento. La Corte dei Conti controlla anche il bilancio di Stato, che consiste nel raffronto tra il rendiconto consuntivo, predisposto dal Governo, e le previsioni di bilancio, e si concludono con il "giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato". La legge n. 20 del 1994 ha conferito alla Corte dei Conti anche un potere di controllo successivo sulle amministrazioni statali, regionali e degli enti locali.

Le autorità indipendenti sono caratterizzate dalla loro indipendenza rispetto all'amministrazione dello Stato ed agli organi costituzionali che hanno funzione di regolare i mercati o materie tecniche impattate da diritti costituzionalmente rilevanti. Esse non sono previste in Costituzione. Hanno lo scopo di assicurare parità tra i contendenti all'interno di un mercato, essendo loro in posizione di terzietà. Hanno autonomia contabile e di spesa e non sono soggette al potere gerarchico della Pubblica Amministrazione. Hanno compiti di regolazione di settori economici attraverso l'esercizio di poteri normativi, amministrativi e giudiziali, finalizzati al raggiungimento dell'interesse pubblico.

I diritti fondamentali

Le norme giuridiche determinano situazioni giuridiche in capo a persone, esse vengono distinte in:

• Attive (di vantaggio): diritto soggettivo, interesse legittimo e potere;
• Il "diritto soggettivo" è la situazione giuridica, determinata da una norma, con la quale vengono attribuite ad un soggetto, in relazione ad una fattispecie determinata dalla stessa norma, facoltà e pretese tutelate dall'ordinamento in maniera immediata.