Riassunto esame Diritto Costituzionale, Prof. D'Amico Marilisa, libro consigliato Lezioni di diritto costituzionale, terza edizione, D'Amico, Arconzo, Leone

Diritto costituzionale III: Il governo

Procedimento di formazione

Il governo è un organo costituzionale complesso, formato dal Presidente del consiglio e dai ministri, che insieme formano il Consiglio dei ministri, svolge la funzione esecutiva, attività di indirizzo politico e parte della funzione legislativa. Per quanto riguarda la disciplina generale, la costituzione non detta molte regole, lasciando alla prassi, alle convenzioni e alle consuetudini costituzionali la maggior parte dei passaggi. L'articolo 92.2 stabilisce che il presidente della repubblica nomina il Presidente del consiglio dei ministri e, su sua proposta, i ministri.

Durante il procedimento di nomina, all’inizio della legislatura o a seguito di una crisi di governo, il presidente:

• Svolge le consultazioni (consuetudine costituzionale): il presidente incontra gli ex presidenti della repubblica, i presidenti delle camere e dei gruppi parlamentari, e ogni personalità ritenuta utile interpellare (in generale la scelta delle persone dipende molto dal presidente). Questa fase può essere più o meno lunga e complessa in base all’esito delle elezioni o alla situazione politica del momento.

Consultazioni a seguito di nuove elezioni

• Prima del 1993: Vigendo un sistema proporzionale, non sempre ci si trova di fronte a una maggioranza netta, con la necessità di un’intensa attività di consultazioni.
• Tra 1993 e 2001: Il sistema elettorale era di stampo maggioritario e prevede alleanze prima delle elezioni tra partiti, dunque era molto facile e veloce andare avanti con le consultazioni.
• Tra 2006 e 2013: Essendoci un sistema elettorale tendenzialmente misto, in base all’esito delle elezioni le consultazioni risultavano essere più o meno facili (vittoria netta portava a consultazioni veloci).
• Dal 2018: Anche in questo caso il sistema elettorale era tendenzialmente misto, e dunque in base al risultato delle elezioni le consultazioni erano più o meno semplici. Ad esempio le consultazioni per il governo Meloni sono state molto rapide (circa un giorno e mezzo, iniziate il 20 ottobre e terminate con il conferimento dell’incarico il 22) in quanto l’esito delle elezioni è stato piuttosto netto.

Consultazioni a seguito di una crisi di governo

• Il presidente deve verificare se, con i numeri in parlamento, ci fosse la possibilità di formare un nuovo governo che riesca ad ottenere la fiducia (ad esempio i governi Monti, Renzi, Gentiloni, Conte II e Draghi); se così non fosse il presidente scioglie anticipatamente le camere e indice nuove elezioni. Non per forza alle dimissioni del governo seguono nuove elezioni.

Eventualmente conferisce:

• Un mandato esplorativo: Compito di svolgere ulteriori consultazioni a una personalità super partes, che sicuramente non diventerà il nuovo Presidente del Consiglio.
• Un preincarico: Compito di svolgere ulteriori consultazioni alla persona che successivamente svolgerà l’incarico, proprio per comprendere se egli sia effettivamente in grado di dar vita a una maggioranza stabile.

Se a seguito anche di queste consultazioni il quadro generale denota l’impossibilità di dar vita a un governo stabile il presidente ricorre allo scioglimento anticipato delle camere, indicando nuove elezioni.

Conferisce l’incarico di formare il governo: Inizialmente in forma scritta, poi oralmente, con l’incaricato che accetta (di norma) con riserva. La riserva serve a verificare se sussista la fiducia in parlamento e per ragionare sulla lista dei ministri. Sciolta la riserva il presidente nomina il nuovo governo con suo decreto, controfirmato dal Presidente del consiglio entrante, che sottoscrive anche il decreto di dimissioni del governo uscente. Non hanno accettato con riserva Berlusconi nel 2008, Conte nel 2018 e Meloni nel 2022.

Per quanto riguarda la scelta dei ministri la costituzione non stabilisce nessuna norma particolare. In generale essi vengono proposti dal Presidente del Consiglio, anche se la lista viene ovviamente influenzata dai vari partiti che fanno parte della coalizione di maggioranza, decisivi al fine della concessione della fiducia. La proposta è vincolante, e può essere rifiutata dal presidente della repubblica solo in casi estremi per gravi motivi:

• Nel 1994, Scalfaro rifiuta di nominare Cesare Previti ministro della giustizia.
• Nel 2014, Napolitano rifiuta di nominare Nicola Gratteri ministro della giustizia.
• Nel 2018, Mattarella rifiuta di nominare Paolo Savona ministro dell’economia.

Articolo 93: Il presidente del consiglio e i ministri devono prestare, prima di assumere le proprie funzioni, giuramento nelle mani del presidente della repubblica. Con questo atto termina il processo di formazione del governo, che per avere tutte le sue funzioni deve però ottenere la fiducia in parlamento (fino a questo momento potrà compiere solo atti di ordinaria amministrazione): se ciò non si verificasse il presidente della repubblica dovrebbe indire nuove elezioni, rimanendo in carica per tutto il periodo elettorale.

Articolo 94: Il governo deve avere la fiducia delle due camere, che è votata tramite mozione motivata, per appello nominale. Il governo deve presentarsi entro 10 giorni alle camere per chiedere la fiducia, e questa viene votata solo a seguito del discorso programmatico tenuto dal presidente del consiglio. L’appello nominale serve perché ogni parlamentare si assuma la responsabilità del suo voto, rendendo chiaro chi sia o meno sostenitore del governo. La fiducia è concessa a maggioranza semplice, e questo è un fattore di debolezza del governo, perché potrebbe entrare nel pieno delle sue funzioni senza avere realmente la maggioranza parlamentare.

Il governo che non ha ancora ottenuto la fiducia deve limitarsi ad atti di ordinaria amministrazione, senza concentrarsi su iniziative di rilievo politico.

Esempi di governi

Governo Monti

• Durante un periodo di profonda crisi politica e finanziaria, Berlusconi, presidente in carica, decide di lasciar spazio a una personalità più tecnica, soprattutto per far fronte ai problemi economici.
• 8/11/2011: Il presidente del consiglio Berlusconi comunica che, a seguito dell’approvazione della legge di stabilità, si dimetterà.
• 9/11/2011: Il presidente della repubblica Napolitano nomina Mario Monti senatore a vita.
• 12/11/2011: Berlusconi si dimette.
• 13/11/2011: Napolitano inizia le consultazioni, e, lo stesso giorno, conferisce a Mario Monti l’incarico di formare il governo, accettato con riserva.
• 16/11/2011: Monti scioglie la riserva e presenta la lista di ministri. Lo stesso giorno il nuovo governo presta il giuramento.
• 17/11/2011: Il governo ottiene la fiducia al senato (da tutti i partiti tranne la Lega Nord).
• 18/11/2011: Il governo ottiene la fiducia alla camera (da tutti i partiti tranne la Lega Nord).

Questo governo è stato definito:

• Tecnico: Né il presidente né i ministri erano esponenti dei partiti politici.
• Del presidente: Napolitano ha giustificato la sua scelta di un governo tecnico in quanto la situazione politica dei partiti era estremamente frammentata.

Governo Letta

• 24 e 25/02/2013: A seguito delle elezioni il centrosinistra ha ottenuto una maggioranza assoluta dei seggi alla camera, ma al senato ciò non si verifica a causa del premio di maggioranza su base regionale stabilito dal sistema elettorale vigente.
• 19/03/2013: Napolitano avvia le consultazioni, ed essendo nel semestre bianco (sei mesi alla scadenza del mandato) non avrebbe avuto il potere di sciogliere anticipatamente le camere.
• 22/03/2013: Napolitano conferisce all’onorevole Bersani l’incarico di verificare l’esistenza di un sostegno parlamentare certo per permettere la formazione di un governo. Tuttavia 6 giorni dopo l’onorevole comunica l’esito non risolutivo di queste sue consultazioni.
• 30/03/2013: Napolitano nomina due gruppi di lavoro per avanzare proposte programmatiche in materia istituzionale, economico-sociale ed europea, spostando l’attenzione su altri temi rispetto a quello della formazione del nuovo governo.
• 20/04/2013: Al sesto scrutinio Giorgio Napolitano viene rieletto presidente della repubblica.
• 23/04/2013: Napolitano avvia nuovamente le consultazioni.
• 24/04/2013: Viene conferito l’incarico a formare il governo ad Enrico Letta, che accetta con riserva.
• 27/04/2013: Letta scioglie la riserva e presenta la lista dei ministri. Il nuovo governo otterrà la fiducia in parlamento tra il 29 e il 30 aprile.

Governo Renzi

• 13 e 14/02/2014: Dopo una serie di cambiamenti del Partito Democratico, Matteo Renzi ne diventa nuovo segretario e Letta presenta le sue dimissioni.
• 17/02/2014: Napolitano conferisce a Renzi l’incarico di formare un nuovo governo.
• 21/02/2014: Renzi scioglie la riserva, accetta l’incarico e presenta la lista dei ministri. Il giuramento è avvenuto il giorno successivo.
• 25/02/2014: Il nuovo governo ottiene la fiducia sia alla camera che al senato nello stesso giorno.

Governo Gentiloni

• 7/12/2016: In seguito all’esito del referendum costituzionale del 4 dicembre, Matteo Renzi rassegna le dimissioni da presidente del consiglio.
• 11/12/2016: Il presidente della repubblica Mattarella conferisce l’incarico a Paolo Gentiloni, che accetta con riserva.
• 12/12/2016: Gentiloni scioglie la riserva e presenta la lista dei ministri. Il nuovo governo giura nelle mani del presidente lo stesso giorno.
• 13/12/2016: Il governo ottiene la fiducia alla camera, il giorno dopo la ottiene al senato.
• 28/12/2017: Mattarella, ai sensi dell’articolo 88 della costituzione, sentiti i presidenti delle camere, ha firmato un decreto di scioglimento anticipato del parlamento.

Governo Conte

• 23/05/2018: Mattarella convoca Giuseppe Conte e gli conferisce l’incarico di formare il nuovo governo, accettato con riserva.
• 27/05/2018: Conte scioglie la riserva rifiutandosi di formare il governo, poiché Mattarella ha posto il veto sul nome di Savona come ministro dell’economia.
• 28/05/2018: Mattarella, dopo aver spiegato le motivazioni del veto su Savona, conferisce a Carlo Cottarelli l’incarico di formare un governo tecnico.
• 31/05/2018: Cottarelli scioglie la riserva rifiutando l’incarico, prendendo atto del fatto che si siano create le condizioni per la formazione di un governo politico. Lo stesso giorno Mattarella convoca Conte e gli conferisce nuovamente l’incarico; Conte presenta la nuova lista dei ministri con Savona in un altro ministero.
• 1/06/2018: Il governo presta giuramento.
• 5 e 6/06/2018: Il parlamento vota la fiducia.

Governo Conte II

• 20/08/2019: A seguito della crisi di governo interna alla maggioranza Lega-5 stelle, Conte rassegna le dimissioni, e Mattarella inizia a svolgere delle nuove consultazioni.
• 29/08/2019: L’incarico viene nuovamente affidato a Conte, ma questa volta in una situazione di maggioranza PD-5 stelle.
• 5/09/2019: Il nuovo governo presta giuramento.
• 9 e 10/09/2019: Il governo ottiene la fiducia alla camera e al senato.

Governo Draghi

• 26/01/2021: Conte rassegna le dimissioni a seguito di un periodo di tensioni con il leader di Italia Viva Matteo Renzi. Il presidente della repubblica affida al presidente della camera Fico un mandato esplorativo per verificare la presenza di un’eventuale nuova maggioranza politica in parlamento.
• 2/02/2021: Fico comunica che non ci sono le condizioni per formare un nuovo governo politico.
• 3/02/2021: Mattarella affida a Mario Draghi l’incarico di formare un nuovo governo tecnico. Il nuovo governo ottiene la fiducia di tutti i partiti politici (tranne Fratelli d’Italia) il 17 e 18 febbraio.

Governo Meloni

• 21/10/2022: Dopo le consultazioni a seguito delle elezioni avvenute il 15/09 il presidente incarica Giorgia Meloni di formare il nuovo governo, la quale accetta senza riserva.
• 22/10/2022: Il governo giura nelle mani del presidente.
• 25 e 26/10/2022: Il governo ottiene la fiducia alla camera e al senato.

Rapporti governo-parlamento

I rapporti tra governo e parlamento sono regolati da:

• Mozione di fiducia iniziale: Prevista dall’articolo 94: il governo, entro 10 giorni dal giuramento, deve presentarsi alle camere per ottenerne la fiducia. Approvando la mozione di fiducia le camere esprimono la loro consonanza rispetto all’indirizzo politico che il governo si propone di svolgere. Il venir meno della fiducia di anche solo una delle camere comporta l’obbligo di dimissioni del governo. La mozione si vota a seguito di un discorso programmatico, seguito da un dibattito, tenuto dal presidente sul suo programma di governo. È votata tramite appello nominale a maggioranza semplice e deve essere motivata.
• Mozione di sfiducia: L’approvazione di una mozione di sfiducia da parte anche di una sola camera comporta l’obbligo di dimissioni da parte del governo. Secondo quanto previsto dall’articolo 94, la sfiducia è votata per appello nominale e deve essere motivata, su richiesta di almeno 1/10 dei componenti di una camera e non può essere discussa prima di tre giorni dalla sua presentazione. Gli obiettivi di questa norma servono a:
  • Avere un consenso minimo di parlamentari intorno alla sfiducia.
  • Il termine serve per evitare scelte troppo avventate e per permettere un dialogo tra le varie forze politiche, oltre al fatto che, essendo la sfiducia votata a maggioranza semplice, i parlamentari siano informati in anticipo della necessità della loro presenza e del loro voto alla seduta.
  • L’appello nominale serve perché i parlamentari si assumano la responsabilità politica della loro decisione.
• Pur non essendo prevista dalla costituzione, è ammessa la sfiducia nei confronti di un singolo ministro (Sentenza 7/1996: Sfiducia al ministro di grazia e giustizia, l’unico specificamente menzionato dalla costituzione). Nonostante le motivazioni contrarie a questa tesi, la corte ha sottolineato come la possibilità di sfiduciare il singolo ministro sia la conseguenza della sua responsabilità politica individuale.
• Questione di fiducia: Non disciplinata dalla costituzione, ma si è sviluppata dalla prassi e ora è disciplinata dai regolamenti delle camere (116 Regolamento della camera e 161 Regolamento del senato). Essa viene posta dal governo su un atto ritenuto essenziale per il proprio programma politico, e la non approvazione di questa comporta le dimissioni del governo. Questa può essere chiesta tutte le volte che le camere discutono questioni di fondamentale importanza per il perseguimento degli obiettivi programmatici del governo, e l’unica materia di deliberazione su cui non può essere chiesta è quella attinente al funzionamento delle camere. In genere con la questione di fiducia il procedimento legislativo subisce alcune modifiche, infatti il voto a favore della questione di fiducia impedisce che vengano votate alternative alla proposta del governo: di solito, dunque, viene chiesta per accelerare i tempi di approvazione o per evitare l’inserimento di emendamenti. Viene votata come tutte le votazioni fiduciarie, dunque il voto è palese. Diverso è il voto contrario su una proposta del governo (per la quale non sia stata posta la fiducia), che non comporta necessariamente le sue dimissioni.

Le crisi di governo

Le crisi di governo si hanno ogni qualvolta il governo presenta le sue dimissioni, e possono essere:

• Parlamentari: Durante la legislatura, sono determinate dall’approvazione di una mozione di sfiducia o da un voto contrario a una questione di fiducia. Il governo è costretto a dimettersi. Nella storia si registrano i casi del governo Prodi I (1998) e Prodi II (2008).
• Extraparlamentari: Determinate dalle dimissioni del presidente del consiglio, per vari motivi (impedimento fisico, venire meno del sostegno politico anche senza mozione di sfiducia, motivi personali, sconfitte elettorali intermedie,...). Tendenzialmente nella prassi si ha questo tipo di crisi quando il presidente del consiglio abbia preso atto che, al di là di una specifica mozione di sfiducia, sia venuto meno il sostegno parlamentare al suo governo. Un esempio è nel 2022, quando Draghi ha rassegnato le dimissioni nonostante il governo non fosse stato formalmente sfiduciato.

A seguito di una crisi di governo il ruolo più importante lo svolge il presidente della repubblica, che può agire in due modi:

• Formazione di un nuovo governo: Tendenzialmente la strada più seguita: si ricerca un nuovo esecutivo che possa godere della fiducia parlamentare, eventualmente anche facendo ricorso a personalità tecniche (Draghi, Monti).
• Scioglimento anticipato delle camere: Quando è impossibile formare un nuovo governo si ricorre allo scioglimento dei rami del parlamento e all’indizione di nuove elezioni, secondo quanto previsto dall’articolo 88.

In generale nella prassi si è sempre preferito utilizzare lo scioglimento anticipato delle camere come ultima possibilità di trovare una soluzione alle crisi di governo. Non si è di fronte a una crisi di governo quando, al termine della legislatura, le camere sono naturalmente sciolte e il governo in carica ha l’obbligo di dimettersi per permettere la formazione del nuovo esecutivo.

Responsabilità del governo

Articolo 95: Il presidente del consiglio dirige la politica generale del governo e ne è responsabile. Mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri. I ministri sono responsabili collegialmente.