Riassunto esame Diritto Amministrativo, Prof. Ramajoli Margherita, libro consigliato Manuale di giustizia amministrativa, 3^ edizione (2025), Clarich

Riassunto di:

MANUALE DI

GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

Marcello Clarich (3^ edizione - 2025) Davide Angelini

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Parte prima:

L'evoluzione storica

Cap. I – DALLE ORIGINI AL CODICE DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO

1. Giustizia amministrativa e Stato di diritto

La giustizia amministrativa può essere definita, in prima approssimazione, come l'insieme dei rimedi

giurisdizionali e non giurisdizionali che possono essere esperiti dai soggetti titolari di diritti soggettivi o di

interessi legittimi lesi da atti o da comportamenti della pubblica amministrazione non conformi alle leggi.

In Italia, la giustizia amministrativa si è sviluppata (a partire dalla legge di abolizione del contenzioso

amministrativo n. 2248/1865, All. E, ancora oggi in vigore, fino al Codice del processo amministrativo -

d.lgs. 104/2010) ad opera del legislatore e della giurisprudenza che via via hanno accresciuto il livello di

tutela del cittadino nei suoi rapporti con la pubblica amministrazione.

Lo Studio della giustizia amministrativa non può prescindere pertanto da una ricostruzione storica delle tappe

principali dell'evoluzione.

Il sistema della giustizia amministrativa va anziutto collocato nel contesto della vicenda dell'affermarsi dello

Stato di diritto in Europea e nel mondo occidentale a partire dal XVIII secolo.

Lo Stato di diritto (che è oggi uno dei principi fondanti dell'Unione europea) si regge su alcuni elementi

strutturali. In primo luogo, presuppone il trasferimento della titolarità della sovranità dal rex legibus solutus

(legittimato in base al principio dinastico) a un parlamento eletto da un corpo elettorale, dapprima ristretto

poi sempre più esteso, sino al suffragio universale. Inoltre, esso si fonda sul principio della tendenziale

separazione dei poteri: secondo la tripartizione dei poteri teorizzata nel XVIII secolo da Montesquieu, il

potere legislativo spetta a un parlamento elettivo, il potere esecutivo al re e agli apparati burocratici da esso

dipendenti, il potere giudiziario a una magistratura indipendente. Un sistema di “pesi e contrappesi” è volto a

evitare abusi a danni dei cittadini, ai quali le costituzioni riconoscono e garantiscono alcuni diritti

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fondamentali.

Un terzo elemento strutturale è l'inserimento nelle costituzioni delle “riserve di legge”: queste escludono del

tutto (riserva di legge assoluta, come quella in materia penale) o limitano (riserva di legge relativa, come

quella in materia tributaria) il potere normativo del governo. Anche i poteri puntuali dell'amministrazione che

si manifestano in provvedimenti volti a incidere sui diritti dei cittadini (espropriazioni, licenze, ecc.) devono

trovare un fondamento nella legge (principio di legalità). Quest'ultima impone alla pubblica amministrazione

vincoli alla sua attività sia in funzione di garanzia dei soggetti privati che intrattengono con essi rapporti

giuridici (legalità-garanzia), sia di ancoraggio dell'azione amministrativa al principio democratico e agli

orientamenti che emergono all'interno del circuito politico rappresentativo (legalità-indirizzo). Per rendere

effettive la sottoposizione del potere esecutivo alla legge e alla garanzia dei diritti di libertà, lo Stato di diritto

richiede un quarto elemento: che al cittadino sia riconosciuta la possibilità di ottenere la tutela delle proprie

ragioni nei confronti della P.A. innanzi a un giudice imparziale, indipendente dal potere esecutivo.

Il sistema della giustizia amministrativa ha anche una dimensione organizzativa, che si manifesta su più

versanti: organici dei magistrati e del personale amministrativo; distribuzione dei carichi di lavoro tra collegi

giudicanti e all'interno di questi tra i singoli magistrati; informatizzazione degli uffici e degli adempimenti

processuali; governo del personale e disciplina delle carriere; assegnazione di risorse per le spese di

funzionamento. La dimensione organizzativa condiziona la capacità della giustizia di offrire risposte

adeguate alla domanda di giustizia in termini di tempi e di qualità delle decisioni. Il “servizio pubblico”

giustizia deve essere dunque organizzato in modo da assicurare livelli elevati di efficienza e di efficacia delle

“prestazioni”.

2. Concezione oggettiva e soggettiva della tutela

L'espressione giustizia amministrativa è polisensa e ambigua. In un'accezione lata essa include tutti i mezzi

predisposti dall'ordinamento giuridico, attivabili sia dal cittadino sia dalla stessa pubblica amministrazione,

per assicurare la conformità dell'azione amministrativa all legge e il miglior perseguimento dell'interesse

pubblico nel caso concreto. Nell'accezione lata possono dunque rientrare anche i controlli amministrativi di

legittimità e di merito, l'autotutela cd decisoria (annullamento d'ufficio, revoca, ecc.), le garanzie

procedimentali previste dalla L. 241/1990, il difensore civico, ecc. La giustizia amministrtaiva finisce così

per coincidere con lo stesso diritto amministrativo in quanto colto nel suo spirito garantistico.

In realtà, le ricostruzioni più recenti propongono un' accezione più ristretta della giustizia amministrativa, che

include solo i rimedi attivabili su iniziativa dei soggetti privati. Esse sottolineano inoltre quasi

esclusivamente l'aspetto soggettivo della tutela della situazione giuridica soggettiva dei privati lesa da atti e

comportamenti della P.A. non conformi al diritto. La concezione soggettiva della tutela giurisdizionale trova

un fondamento nella Costituzione, che pone l'accento sulla pienezza ed effettività della tutela dei diritti e

degli interessi legittimi (artt. 24 e 113 Cost.) e in generale nell'impostazione dei rapporti tra cittadino e P.A.,

emersa specie in seguito alla L. 241/1990 sul procedimento amministrativo (che tende a collocare il cittadino

in una posizione di centralità). Alla concezione soggettiva si ispira pienamente il Codice del processo

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amministrativo. In base alla concezione soggettiva rientrano nella definizione della giustizia amministrativa

dunque solo i rimedi volti ad assicurare la tutela delle situazioni giuridiche dei soggetti che entrano in

contatto con la P.A., allorchè questa pone in essere atti e comportamenti non conformi alle leggi e ai principi

generali dell'azione amministrativa. Essi consistono in rimedi propriamente giurisdizionali da esperire su

iniziativa dei soggetti interessati principalmente innanzi al giudice amministrativo o al giudice ordinario, e in

rimedi non giurisdizionali (i ricorsi amministrativi e altre forme di tutela alternative alla giurisdizione, cd

ADR – alternative dispute resolutions).

La concezione oggettiva della tutela giurisdizionale privilegia invece la finalità di ripristino della legalità

violata nell'interesse della stessa P.A. Una siffatta finalità, che si aggiunge a quella della tutela della

situazione giuridica fatta valere nel giudizio, giustifica secondo alcune ricostruzioni l'istituzione di un giudice

speciale in grado di compiere un accertamento unico e ambivalente, il quale insieme procuri la soddisfazione

dell'interesse obiettivo della collettività (e dell'amministrazione) e quella dell'interesse del singolo. La

concezione oggettiva è da considerare recessiva rispetto a quella soggettiva, che è più in linea coi principi

costituzionali e col Codice del processo amministrativo. In ogni caso essa non può comportare

un'attenuazione delle garanzie di indipendenza del giudice o del principio della parità delle armi (la parità

delle parti nel contraddittorio innanzi a un giudice terzo e imparziale è espressamente enunciata dall'art. 111,

co. 2, Cost.).

3. Fonti normative

Le principali fonti normative di giustizia amministrativa sono oggi le seguenti.

La Costituzione pone i principi fondamentali relativi alla tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi

e alla giurisdizione del giudice ordinario e del giudice amministrativo.

In conformità alla disciplina costituzionale, l'ambito della giurisdizione del giudice amministrativo e il

processo amministrativo sono disciplinati dal Codice del processo amministrativo. Il Codice contiene

anche un rinvio, per quanto in esso non espressamente previsto, alle disposizioni del codice di procedura

civile «in quanto compatibili o espressione di principi generali» (art. 39). Il Codice rimanda anche al diritto

europeo (Trattati e altre fonti normative dell'UE, nonché principi elaborati dalla Corte di giustizia dell'UE e

dalla Corte europea dei diritti dell'uomo).

L'ambito della giurisdizione del giudice ordinario e le forme di tutela ammissibili nei confronti della P.A.

sono definiti dalla L. 2248/1865, All. E , e la disciplina processuale è essenzialmente quella prevista dal

codice di procedura civile.

Alcune regole speciali sono poste dal testo unico sull'Avvocatura dello Stato (r.d. 1611/1938, modificato

dalla L. 103/1979).

La disciplina processuale dei giudizi innanzi alla Corte dei conti è contenuta nel Codice della giustizia

contabile, d.lgs. 174/2016.

I ricorsi amministrativi (ricorso gerarchico, ricorso in opposizione, ricorso straordinario al presidente della

Repubblica) sono disciplinati dal d.p.r. 1199/1971. 3

Altri rimedi non giurisdizionali più specifici attivabili innanzi alle autorità amministrative indipendenti sono

disciplinati da leggi speciali.

4. Il contenzioso amministrativo e la legge 20 marzo 1865, n. 2248, All. E

Le tappe più importanti che hanno portato all’attuale sistema di giustizia amministrativa possono essere così

individuate:

 il contenzioso amministrativo negli Stati preunitari;

 il sistema del giudice unico ordinario sperimentato tra il 1865 e il 1889;

 l’istituzione del giudice amministrativo nel 1889 e gli assestamenti fino alla Costituzione del 1948;

 l’istituzione dei Tribunali amministrativi regionali nel 1971;

 il Codice del processo amministrativo del 2010.

Il contenzioso amministrativo abbracciava un complesso di organi, commissioni e tribunali speciali, separati

dai tribunali ordinari competenti a dirimere le liti tra i soggetti privati. Il contenzioso amministrativo era

affidato, cioè, a organi amministrativi formalmente dipendenti dal sovrano per risolvere, in relazione a

determinate materie, le controversie in cui fosse interessato il potere esecutivo (una sorta di giustizia interna

all’amministrazione, non affidata a giudici in senso proprio).

In Francia un siffatto sistema venne introdotto in epoca antecedente la Rivoluzione del 1789, e specie sotto il

regno di Luigi XVI raggiunse un elevato grado di sviluppo. Con la Rivoluzione del 1789 il contenzioso

amministrativo venne confermato e perfezionato. Il contenzioso amministrativo parve all’epoca adeguato a

soddisfare l’esigenza di tutela del cittadino; infatti, il potere esecutivo, accanto alle funzioni di

amministrazione attiva e di cura degli interessi pubblici, può svolgere una funzione di correzione degli errori

e delle illegittimità compiute, su iniziativa dei diretti interessati. A livello centrale venne istituito un

Consiglio di Stato (Conseil d’Etat) e, a livello periferico, i consigli di prefettura. Il Conseil d’Etat, in

particolare, esercitava una funzione giustiziale di tipo consultivo nell’ambito dei ricorsi proposti al sovrano

(parere dato, all’esito di un procedimento in contraddittorio, al sovrano, cui spettava la decisione finale).

Nella seconda metà del XIX secolo vennero attribuite al Conseil d’Etat funzioni propriamente

giurisdizionali, al pari dei tribunali ordinari.

Nell’esperienza francese, in definitiva, il contenzioso amministrativo sfociò nell’istituzione di una

giurisdizione amministrativa parallela e separata dalla giurisdizione ordinaria.

Il modello del contenzioso amministrativo francese fu adottato in numerosi Stati europei (Spagna, Portogallo,

Grecia, ecc.).

In Italia erano già state sperimentate forme articolate di tutela giustiziale. Il contenzioso amministrativo

modellato sull’esperienza francese venne imposto con l’occupazione napoleonica e, con l’instaurazione del

Regno d’Italia (nel 1805), in quasi tutti gli Stati preunitari. Con l’unificazione nazionale del 17 marzo 1861 si

pose il problema di riordinare e uniformare l’intera organizzazione amministrativa, inclusa la materia della

giustizia amministrativa, disciplinata in modo eterogeneo negli Stati preunitari. 4

I modelli ai quali far riferimento all’epoca era due: il contenzioso amministrativo francese e il modello della

common law inglese che prevedeva la devoluzione al giudice ordinario di tutte le controversie tra cittadino e

pubblica amministrazione.

All’indomani dell’unificazione nazionale si accese in Italia un dibattito sulla giustizia amministrativa che

accompagnò vari progetti di riforma presentati al Parlamento tra il 1861 e il 1864. Si contrapponevano,

infatti, due visioni dello Stato liberale, la prima legata a una concezione efficientista e autoritaria che

privilegiava l’esigenza di non intralciare l’azione di governo, la seconda più garantista che privilegiava

l’esigenza di tutela dei diritti del cittadino nei confronti dello Stato e dei poteri da esso esercitati. Da un lato

si ponevano infatti i fautori della continuità del sistema del contenzioso amministrativo “perfezionato”

(Crispi, Rattazzi); dall’altro i fautori dell’abolizione integrale del precedente sistema (Mancini) ritenuto

illiberale. Prevalse alla fine, pur con qualche compromesso, quest’ultima impostazione, recepita nella L.

2248/1865, All. E. L’allegato in questione faceva parte di un pacchetto di sei testi legislativi volti a

realizzare l’unificazione amministrativa del nuovo Stato.

La L. 2248/1865, All. E, fissò un punto di equilibrio tra libertà del cittadino e prerogative

dell’amministrazione, cioè tra le esigenze del garantismo e dell’efficienza dell’azione amministrativa. La

legge contiene una parte volta ad abolire il sistema del contenzioso amministrativo, conservando peraltro

alcune giurisdizioni speciali (Corte dei conti e Consiglio di Stato in materia di contabilità e pensioni);

contiene poi una parte che stabilisce che le controversie attribuite in precedenza al contenzioso

amministrativo verranno devolute da alla giurisdizione ordinaria o all’ autorità amministrativa secondo le

norme dichiarate dalla legge stessa (art. 1). Il criterio di riparto della competenza tra il giudice ordinario e

l’autorità amministrativa è disciplinato dagli artt. 2 e 3, il primo ancora oggi in vigore, il secondo rimasto

inattuato.

L’art. 2 devolve alla giurisdizione ordinaria «tutte le cause per contravvenzioni e tutte le materie per le

quali si faccia questione d’un diritto civile o politico». Traccia così i LIMITI ESTERNI ALLA

in base al criterio della titolarità di un diritto soggettivo.

GIURISDIZIONE ORDINARIA

L’art. 3 attribuisce invece alle autorità amministrative «gli affari non compresi nell’articolo precedente».

Introduce cioè un criterio negativo residuale, che abbraccia le situazioni non qualificabili come diritto

soggettivo, bensì di interesse legittimo, che quindi rimanevano prive di una tutela propriamente

giurisdizionale. L’art. 3 aggiunge peraltro alcune regole procedimentali.

Individuati dall’art. 2 i limiti esterni, gli artt. 4 e 5 tracciano i ,

LIMITI INTERNI DELLA GIURISDIZIONE

cioè i tipi di sentenze che il giudice ordinario può emanare in presenza di un atto emanato dalla pubblica

amministrazione. Secondo l’art. 4, co. 1, ove la controversia riguardi un diritto che si pretende leso da un

atto dell’autorità amministrativa, i giudici si limiteranno a conoscere gli effetti dell’atto stesso in relazione

all’oggetto dedotto in giudizio. Pertanto, oggetto della cognizione del giudice ordinario sono solo gli effetti

prodotti dall’atto sul diritto soggettivo dedotto in giudizio, al fine di reintegrarlo sotto il profilo risarcitorio

nel caso in cui venga accertata la violazione. La sentenza resa dal giudice ordinario non investe invece

direttamente l’atto e dunque la sua efficacia nei confronti anche di altri soggetti, e non può contenere una

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dichiarazione di illegittimità del medesimo a valenza generale.

L’art. 4, co. 2, prevede che l’atto amministrativo non potrà essere revocato o modificato se non dietro ricorso

alle competenti autorità amministrative. Solo a queste ultime dunque è riservato il potere di rimuovere l’atto

illegittimo con effetti nei confronti di tutti i destinatari.

Il giudice ordinario, per contro, non può emanare sentenze costitutive sotto forma di annullamento, revoca,

modifica, sospensione di un atto amministrativo e, più in generale, di sostituzione diretta o indiretta della

volontà espressa dall’amministrazione con l’atto amministrativo; pronunce di questo genere finirebbero con

incidere sulla sfera di attività riservate alla pubblica amministrazione, e ciò in contrasto con il principio di

separazione dei poteri.

Tuttavia, stante la portata precettiva delle sentenze, l’ art. 4, co. 2 , pone un obbligo in capo

all’amministrazione di conformarsi alla sentenza che abbia accertato in via definitiva l’illegittimità del

provvedimento impugnato. L’obbligo di ottemperare al giudicato, in particolare annullando o riformando il

provvedimento non conforme alla legge previsto da questa disposizione, non è munito dalla legge del 1865 di

alcuno strumento esecutivo atto a garantire l’osservanza effettiva (solo nel 1889 è stato introdotto il cd

giudizio di ottemperanza).

L’art. 5 stabilisce che le autorità giudiziarie applicheranno gli atti amministrativi e i regolamenti generali e

locali in quanto siano conformi alle leggi. Letta in negativo, tale disposizione consente dunque al giudice di

disapplicare il provvediment