Riassunto esame Diritto Amministrativo II, Prof. Sandulli Maria Alessandra, libro consigliato La nuova costituzione economica, Sabino Cassese

La nuova costituzione economica

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Capitolo 1 - introduzione

I tre significati di “costituzione economica”

L’espressione “costituzione economica” può essere intesa in 3 sensi:

• Come formula riassuntiva delle norme della Costituzione in senso formale sui rapporti economici; per quanto riguarda la Costituzione italiana, come formula degli artt. 41 e 43 (relativi all’impresa), 42 e 44 (relativi alla proprietà), nonché alle norme speciali relative alla cooperazione o al risparmio (45 e 47). Questo primo senso indica, oltre alle disposizioni strettamente costituzionali, anche norme che pur essendo contenute in leggi ordinarie, sono di rilevanza costituzionale (es. l.n.287-1990 legge antitrust; d.l.n.333-1992 che ha disposto la privatizzazione delle maggiori imprese pubbliche;
• Insieme di istituti che, pur facendo parte del diritto, non appartengono necessariamente alla Costituzione scritta. In questo senso non si analizzano solo le norme costituzionali e le leggi, ma anche i mutamenti dell’opinione pubblica;
• Senso che allarga lo sguardo anche agli aspetti amministrativi. Esso non abbraccia soltanto le norme costituzionali (primo significato), le leggi e l’opinione pubblica (secondo significato), ma anche un cerchio più ampio, il “diritto vivente”. Si tratta di istituti, norme e prassi relativi ai rapporti economici e alle imprese, ma anche di altri aspetti, come quelli sociali e culturali (es. assistenza sanitaria, istruzione scolastica) in quanto comportano spese.

I metodi di studio della costituzione economica

Lo studio della costituzione economica è compiuto in 3 modi diversi:

• Il primo è quello tipico del diritto pubblico dell’economia, che studia gli atti amministrativi e legislativi che incidono sulla proprietà e sull’impresa. Questo metodo di studio è molto diffuso in Francia e Germania. Si esaminano ad es. le concessioni, le licenze di commercio, le programmazioni, ecc.;
• Il secondo metodo è quello dell’analisi delle politiche di settore. Con questa analisi si studiano (di solito per settori), allo stesso tempo, l’indirizzo politico e le leggi e gli altri atti che ne sono manifestazione.
• Il terzo metodo è quello che analizza il governo dell’economia, inteso come azione svolta dai poteri pubblici su quelle che gli economisti chiamano “quantità globali”: risparmio, reddito, spesa, ecc.

Capitolo 2 - la “vecchia” costituzione economica: i rapporti tra Stato ed economia dall’Unità ad oggi

I quattro periodi storici

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Per capire la nuova costituzione economica bisogna prima capire la “vecchia costituzione economica” e l’analisi verterà su 4 periodi storici:

• 1861 - fine XIX Stato liberista
• Fine XIX - anni ’20 del XX Prima industrializzazione
• Anni ’20 del XX - metà del XX Stato imprenditore e pianificatore (o dell’economia mista)
• Metà del XX – 1970 Stato del benessere (o Stato sociale)

La nuova costituzione economica, le cui premesse sono legate alla nascita della Comunità europea, si afferma specialmente negli anni ’80 del XX.

Lo Stato liberista (il primo quarantennio)

In questo primo periodo sono determinanti 3 aspetti:

• La costituzione di un mercato nazionale, che viene realizzato attraverso l’unificazione legislativa;
• La difesa del mercato verso l’esterno;
• Le privatizzazioni e il liberismo.

La costituzione di un mercato nazionale attraverso l’unificazione legislativa: condizione essenziale per la costituzione di un mercato nazionale è l’unificazione legislativa: se non vi è un corpus normativo uniforme si sviluppano particolarismi giuridici che costituiscono un impedimento ai traffici e ai commerci e, più in generale, allo sviluppo economico. In Italia, l’unificazione legislativa è avvenuta con l’adozione del Codice civile del 1865 e del codice di commercio dello stesso anno (poi sostituito nel 1882) e, nel 1861, con l’estensione della legislazione piemontese all’ex Regno delle due Sicilie e allo Stato pontificio.

La difesa del mercato: il protezionismo doganale: ovvero un mercato unico i cui confini corrispondono a quelli dello Stato-Nazione. Ma occorre anche che i confini stessi del mercato vengano protetti. Questa protezione viene realizzata attraverso le tariffe doganali del 1878 e del 1887: le tariffe doganali, caricando i prodotti stranieri di imposte all’entrata, li rendono meno competitivi rispetto a quelli nazionali. Le tariffe doganali però accentuano gli squilibri nazionali.

L’eliminazione della concorrenza esterna, infatti, provocò l’accentuarsi della concorrenza interna, specialmente tra le imprese del Nord e le iniziative industriali appena nascenti nel Sud. Ci sono quindi numerose contraddizioni: un lato vi è il bisogno di creare un mercato nazionale, dall’altro il mercato si sviluppa su un’economia dualistica, a due velocità.

Le privatizzazioni e il liberismo: il liberismo si manifesta in 3 modi:

• Ondata di privatizzazioni: alienazione del demanio; alienazione dei beni dell’Asse ecclesiastico; alienazione di stabilimenti termali, delle miniere, dei canali navigabili; quotizzazione dei demani (=ripartizione e vendita per quote dei terreni di uso collettivo);
• Assenza di una macchina statale di governo dell’economia: solo nel 1878 venne istituito il Ministero unico dell’agricoltura, dell’industria e del commercio, ma con competenze molto limitate. Vi era poi il Ministero dei lavori pubblici, che costituiva il più importante strumento di azione statale, svolgendo l’attività diretta alla realizzazione di impianti fissi o infrastrutture, necessari per lo sviluppo nazionale;
• L’attività economica, secondo gli orientamenti liberistici, doveva essere autosufficiente: per questo vennero istituite le Camere di commercio, che non erano enti pubblici, ma strutture corporative in senso tecnico, cioè rappresentative di interessi di produttori, che realizzavano l’autodisciplina (non lo Stato che controlla l’economia, ma l’economia che controlla sé stessa). Dunque, lo Stato crea il mercato, ma non vi vuole essere presente. Tuttavia, in nessuna parte del mondo il liberismo economico fu coerente. Anche in Italia, mentre si privatizzava, venne istituita (1863) la prima impresa pubblica, la Cassa depositi e prestiti, grande “banca” del Ministero delle finanze (poi del tesoro).

La prima industrializzazione (il primo ventennio del secolo XX)

In questo periodo sono determinanti 4 aspetti:

• La differenziazione legislativa;
• La politica dei lavori pubblici;
• Le imprese pubbliche;
• La previdenza sociale.

La differenziazione legislativa: viene abbandonata l’uniformità legislativa tipica del periodo precedente; le leggi speciali per Napoli, la Calabria e la Basilicata, introducono nell’ordinamento italiano il principio della differenziazione legislativa che si realizza in 3 modi: aumento degli interventi infrastrutturali nelle aree meno sviluppate, introducendo leggi speciali e istituendo organi speciali.

La politica dei lavori pubblici: si verifica un forte incremento degli investimenti infrastrutturali, il maggiore dei quali riguardante la rete ferroviaria, con il riscatto delle concessioni ferroviarie e l’istituzione, nel 1905, dell’Azienda delle Ferrovie dello Stato. La politica dei lavori pubblici, comportava l’aumento dei contratti stipulati con privati per l’esecuzione delle opere pubbliche (strade, ponti, dighe), con la conseguente immissione di risorse pubbliche nell’economia privata.

Le imprese pubbliche: vengono costituite numerose imprese pubbliche: Azienda delle Ferrovie dello Stato; Impresa per la telefonia interurbana; Istituto Nazionale delle Assicurazioni-INA; Istituto Nazionale del Credito per la Cooperazione, poi Banca Nazionale del Lavoro-BNL, ecc. Si ha quindi un numero cospicuo di imprese pubbliche operanti prevalentemente in 2 settori fondamentali: quello delle telecomunicazioni, più in generale dei servizi pubblici, e quello del credito. Aspetto fondamentale di questo periodo è dunque la crescita dell’intervento dello Stato.

La previdenza sociale: muove i primi passi lo Stato del benessere, cioè lo Stato che cura le prestazioni sociali, con le leggi sull’emigrazione e, soprattutto, con l’istituzione della Cassa nazionale di previdenza (1898) e la successiva iscrizione obbligatoria. In questo periodo si ha il passaggio da un sistema mutualistico, basato sulle cosiddette società mutualistiche, che rappresentavano una sorta di assicurazione volontaria e collettiva dei lavoratori, ad un sistema previdenziale, fondato sull’istituzione di organismi pubblici (Istituti di previdenza) e sulla trasformazione di un fatto volontario in un fatto obbligatorio, che coinvolge non solo i lavoratori ma anche i datori di lavoro (contributi obbligatori). Si crea così un rapporto tripolare: lo Stato obbliga i privati a fornire risorse finanziarie a favore di enti pubblici che, a loro volta, erogano prestazioni a favore di altri privati.

L’economia mista (dagli anni ’20 alla metà del secolo XX)

Le istituzioni economiche di questo periodo sono caratterizzate da 3 fattori:

• Nuova codificazione del 1942;
• Nuove forme d’intervento, diretto ed indiretto, dello Stato nell’economia;
• Crescita del numero degli enti pubblici e delle società con partecipazione pubblica.

Un nuovo codice: in quest’epoca si colloca una nuova codificazione: nel 1942 viene abbandonata la distinzione tra codice civile e codice di commercio e viene adottato il codice civile oggi esistente. Una differenza rilevante tra il vecchio e il nuovo codice sta nel fatto che il codice è scritto come una sorta di costituzione economica, un atto che contiene non solo gli “statuti” degli istituti di base (come la proprietà, l’imprenditore e l’azienda), ma anche i principi delle discipline di settore (come quella della proprietà edilizia e della proprietà agricola).

La riserva originaria, il regime delle autorizzazioni e il dirigismo economico: in questo periodo si sviluppa il regime che gli economisti chiamano del monopolio e che i giuristi definiscono di “riserva originaria” che trovò le seguenti applicazioni: il trasporto marittimo e per il servizio di telefonia; per il trasporto aereo; per le miniere e per la radiodiffusione; per le acque. Con la riserva disposta da queste leggi, lo Stato esclude i privati e assume la gestione o in via diretta o indiretta, tramite concessione. Contemporaneamente al sistema delle riserve si estendono anche le autorizzazioni: molte attività imprenditoriali passano da un regime di accesso libero ad uno di accesso controllato (controllo dell’entrata). In questo periodo, inoltre, nasce un nuovo regime di intervento dello Stato nell’economia: si afferma il dirigismo economico attuato mediante vere e proprie pianificazioni (es. pianificazione urbanistica; ordinamento sezionale del credito) che conferiscono allo Stato di stabilire una disciplina minuziosa delle attività private relative.

Gli enti pubblici, le società con partecipazione pubblica e il corporativismo: una ulteriore caratteristica di questo periodo è la costituzione di un gran numero enti pubblici. Accanto agli enti pubblici vennero istituiti anche enti ordinati in forma di società per azioni con partecipazione statale di cui i primi furono l’AGIP (Azienda generale italiana petroli) e la ROMSA (Raffinerie olii minerali società per azioni), entrambe nel 1926. In questo modo lo Stato assunse il ruolo di azionista in società di diritto comune, con altri azionisti. Una maggior diffusione delle società per azioni con partecipazione pubblica si ha nel 1993, quando viene istituito. Prima come ente provvisorio, poi, nel 1937, come ente definitivo, l’IRI (Istituto per la ricostruzione industriale), creato per il salvataggio delle imprese in crisi (storia dell’IRI p.17). Per completare l’analisi di quest’epoca, si deve ricordare l’esperienza del corporativismo fascista: venne istituito il Ministero delle corporazioni e l’adozione di un atto di indirizzo denominato Carta del lavoro (1926); l’istituzione di 22 corporazioni, che si collegavano nel Consiglio nazionale delle corporazioni, nel cui ambito fu istituito il Comitato corporativo centrale. I rappresentanti del Consiglio nazionale delle corporazioni, insieme con i rappresentanti del Partito nazionale fascista, diventarono parte di un nuovo organo politico-rappresentativo, la Camera dei fasci e delle corporazioni, che sostituì la Camera dei deputati. L’ordinamento corporativo ebbe una struttura piramidale: alla base vi erano i sindacati (un sindacato per i lavoratori e uno per i datori di lavoro in ogni singolo settore della produzione). Questo apparato doveva assolvere essenzialmente due funzioni: risolvere i conflitti sindacali di lavoro e governare l’economia.

Lo Stato del benessere (dalla metà agli anni ’70 del secolo XX)

Il periodo è caratterizzato da:

• Approvazione della Costituzione repubblicana;
• Completamento del sistema delle partecipazioni statali e nazionalizzazione elettrica;
• Stato finanziatore;
• Stato pianificatore;
• Stato del benessere.

La Costituzione del 1948: gli oggetti fondamentali delle disposizioni costituzionali in materia economica sono la proprietà (art.42) e l’impresa (artt.41 e 43), regolate in 4 diversi modi:

• Innanzitutto, è previsto che, riguardo a determinati beni e a determinate imprese, si possa operare, con legge, una riserva originaria. In particolare, l’art.43 dispone che, con una legge, imprese o categorie di imprese relative a situazioni di monopolio, fonti di energia o servizi pubblici essenziali, possano essere riservate originariamente allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori e di utenti. L’art.42, relativamente alla proprietà, prevede la possibilità che la legge stabilisca modalità di acquisto e limiti alla proprietà, affinché essa sia resa accessibile a tutti;
• Principio del riconoscimento della proprietà e dell’impresa. L’art. 41 afferma che l’iniziativa economica è libera; l’art. 42 dispone che la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge);
• Terzo principio fissato dalla carta costituzionale è il principio che negli anni ’40 fu chiamato “funzionalizzazione” della proprietà e dell’impresa. Si prevede che l’autorità pubblica stabilisce finalità e modi d’ uso di un bene o di un’impresa, modificando la struttura del diritto soggettivo;
• Il quarto principio fissato dalla Costituzione è costituito dalla previsione dell’art.43 che consente di espropriare imprese o categorie di imprese, e dell’art.42, dove si dice che la proprietà può essere, nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale. Tuttavia, vi sono dei vincoli al potere pubblico che sono di 2 tipi: di ordine formale (una limitazione del diritto di proprietà e d’impresa è possibile solo previa determinazione del legislatore); e di ordine sostanziale (ad esempio, non possono essere espropriate imprese che non appartengono alle 3 categorie delle fonti di energia, delle situazioni di monopolio e dei servizi pubblici essenziali).

Completamento del sistema delle partecipazioni e la nazionalizzazione elettrica: nel 1953 venne istituito l’ENI (Ente nazionali idrocarburi) in forma di ente pubblico economico con partecipazioni in società per azioni, per la gestione, in regime di esclusiva, della ricerca e della coltivazione dei ricchi giacimenti di idrocarburi. Alla metà degli anni ’50, dunque, esistevano l’IRI e l’ENI (entrambi enti pubblici) ed una serie di altre partecipazioni distribuite tra i vari Ministeri. Maturò pian piano l’idea di unificare le partecipazioni statali e di creare un apposito Ministero per la loro gestione, perciò venne istituito il Ministero delle partecipazioni statali, organo dello Stato dal quale vennero a dipendere gli enti pubblici economici di gestione delle partecipazioni statali (in primo luogo, IRI ed ENI). Con l’istituzione di questo Ministero, si sancì il principio che lo Stato non potesse essere azionista diretto, per questo motivo le azioni in proprietà diretta dello Stato vennero attribuite agli enti di gestione, a loro volta sottoposti al controllo dello Stato. Altro aspetto importante è la costituzione dell’ENEL (Ente nazionale per l’energia elettrica) e la nazionalizzazione dell’industria elettrica (1962). In realtà si parla di pubblicizzazione, perché si ebbe un trasferimento delle imprese elettriche dai privati ad un ente pubblico appositamente costituito. La pubblicizzazione avvenne in 2 fasi: espropriazione previo indennizzo delle imprese elettriche e la disposizione della riserva originaria a favore dell’ente pubblico economico ENEL.

Lo Stato finanziatore: il finanziamento statale rappresenta un elemento peculiare degli anni ’60. Il potere pubblico può porre in essere rapporti giuridici di finanziamento di privati, quando vi sia una legge che preveda un’obbligazione di dare a carico dello Stato e a favore di un soggetto privato. È la legge a prevedere che, al verificarsi di certe circostanze (per esempio, calamità naturali), sorga un’obbligazione dello Stato, per la quale esso è tenuto a erogare fondi a privati. Negli anni ’60 e fino agli anni ’70, si sono sviluppate diverse forme di ausili finanziari pubblici ai privati: contributo a fondo per