Riassunto esame diritto pubblico, prof Gola, libro consigliato La Nuova Costituzione Economica, Cassese

La struttura e la distribuzione delle funzioni dell’Unione europea

La struttura è ripartita in tre tipi di organi:

• Organi sovranazionali —> rappresentano interessi ultra-statali, cioè quelli dell’Unione che sono diversi da quelli degli Stati. La Commissione (compiti di proposta legislativa) e la Corte di giustizia (risolve i conflitti e verifica il rispetto del diritto dell’UE) appartengono a questa categoria.
• Organi multinazionali —> rappresentano gli interessi delle collettività nazionali facenti parte degli Stati membri (i popoli). Fa parte di questi organi il Parlamento che svolge funzioni decisorie.
• Organi intergovernativi —> rappresentano gli interessi del “vertice” degli Stati, cioè i governi. Fanno parte di questi organi il Consiglio (funzione decisoria) e il Consiglio europeo (definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali dell’Unione).

Nell’Unione europea la tripartizione e la separazione dei poteri (legislativo, esecutivo e giudiziario) è più opaca rispetto agli ordinamenti degli Stati membri, infatti il Consiglio europeo non ha funzioni legislative, la Commissione non è un “governo” e la Corte di giustizia è insieme organo di giustizia costituzionale, civile e amministrativa.

L’Unione europea è un potente strumento di integrazione degli ordinamenti giuridici, ma essa non realizza l’integrazione con la forza e il comando ma con:

• Il trapianto di istituti da singoli paesi all’interno del diritto europeo.
• L’armonizzazione e il ravvicinamento delle legislazioni.
• Il controllo del paese d’origine.
• Ecc.

I tre strumenti per la formazione del mercato interno

Si è pervenuti alla formazione di un mercato interno europeo utilizzando tre strumenti: le quattro libertà di circolazione (delle merci, delle persone cioè dei lavoratori, dei servizi e dei capitali), la disciplina della concorrenza e la limitazione degli aiuti statali alle imprese.

Le 4 libertà di circolazione

Il primo strumento per assicurare la realizzazione del mercato interno (*) è la libertà di circolazione propria nell’ambito del mercato.

(*) Il mercato interno è uno spazio senza frontiere interne, nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. La nozione di mercato interno è più ampia rispetto a quella di mercato comune in quanto comprende, accanto alla completa realizzazione delle libertà fondamentali di circolazione, anche l’attuazione di nuove politiche comuni e la coesione economica.

Le quattro fondamentali libertà di circolazione sono:

A. La libera circolazione delle merci

La libera circolazione delle merci nel mercato interno è assicurata in cinque modi.

(1) Attraverso un’unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci. In particolare l’unione doganale implica:

• Il divieto per gli Stati membri di porre dazi doganali all’importazione e all’esportazione o qualsiasi tassa ad effetto equivalente.
• L’adozione di una tariffa doganale comune nei rapporti con i Paesi terzi (quelli che non fanno parte dell’UE), formando un’unica barriera doganale.

(=> Tali disposizioni vietano sia i dazi sia le tasse ad effetto equivalente, dunque il divieto riguarda il risultato discriminatorio e non lo strumento giuridico che lo produce. Inoltre il divieto è rivolto ai dazi doganali esistenti e quindi al passato (=> eliminazione di quelli preesistenti), ma esso è diretto anche al futuro.

(2) Attraverso il divieto di disposizioni fiscali discriminatorie e l’obbligo di eliminare quelle esistenti (principio già implicato nel punto (1)). Viene vietato agli Stati membri di imporre tributi interni a carattere discriminatorio nei confronti dei prodotti degli altri Stati membri, ovvero protezionistico a vantaggio della produzione nazionale (il tributo è infatti qualificabile come tassa ad effetto equivalente a dazi doganali).

(3) Attraverso l’abolizione delle restrizioni quantitative e delle misure di effetto equivalente. Sono vietate tra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’importazione e all’esportazione nonché qualsiasi misura ad effetto equivalente (=> oggetto di queste disposizioni sono le importazioni ed esportazioni sotto il profilo quantitativo non tariffario).

(4) Attraverso il riordino dei monopoli di carattere commerciale in modo che venga esclusa qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all’approvvigionamento e agli sbocchi. Tale disposizione si applica a qualsiasi organismo per mezzo del quale uno Stato membro controlla, dirige o influenza sensibilmente direttamente o indirettamente le importazioni o le esportazioni fra gli Stati membri.

(5) Attraverso il riavvicinamento delle legislazioni nazionali, è previsto infatti che il Parlamento europeo e il Consiglio adottino misure e direttive volte al riavvicinamento delle disposizioni regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione ed il funzionamento del mercato interno —> necessità di rimuovere gli ostacoli legati alle differenze nelle legislazioni nazionali.

B. Libera circolazione delle persone (lavoratori)

Permette ai cittadini di esercitare il proprio diritto al libero movimento e a migliorare la propria condizione personale e professionale, e ai paesi ospitanti di coprire posti vacanti e di sopperire alla carenza di competenze. Ogni cittadino che vive in un paese UE ha diritto di cercare un impiego in un altro paese UE e allo stesso modo i datori di lavoro possono diffondere offerte e concludere contratti di lavoro con candidati provenienti da tutta l’UE. => L’obiettivo della normativa è garantire che il sistema operi in modo efficace vietando ogni forma di discriminazione di nazionalità tra lavoratori dell’UE.

La libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’UE implica l’abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l’impiego, la retribuzione e le altre condizioni. La libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’UE comporta:

• Il diritto di rispondere a offerte di lavoro (dei paesi dell’UE).
• Di spostarsi liberamente a tal fine nel territorio degli Stati membri.
• Di prendere dimora in uno degli Stati membri al fine di svolgervi un’attività di lavoro, conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che disciplinano l’occupazione dei lavoratori nazionali.
• Di rimanere, a condizioni che costituiranno l’oggetto di regolamento stabiliti dalla Commissione, sul territorio di uno Stato membro, dopo aver occupato un impiego.

==> Dunque i contenuti della libertà di circolazione dei lavoratori all’interno dell’UE riguardano: accesso, dimora, residenza e lavoro.

Quanto detto non è applicabile agli impieghi nella pubblica amministrazione fatto salvo che si tratti di attività che non sono necessariamente statali come quella di insegnamento o come l’erogazione di molti servizi pubblici (per esempio il trasporto).

Al fine di garantire la libera circolazione dei lavoratori il Parlamento europeo e il Consiglio adottano in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l’instaurazione della libera circolazione dei lavoratori. È inoltre assicurata la protezione sociale, la sicurezza e la salute dei lavoratori, il diritto al lavoro e la parità fra sessi nell’accesso e nella retribuzione.

C. Libertà di stabilimento e circolazione dei servizi

(=> Si estende la libertà di stabilimento data dall’art. 43 per le persone fisiche, anche alle persone giuridiche). Per libertà di stabilimento si intende la possibilità di costruire e gestire un’impresa o intraprendere una qualsiasi attività economica in un paese dell’UE, tramite l’apertura di agenzie, filiali e succursali. È inoltre garantito il diritto a esercitare attività non salariali (quindi non si tratta di lavoro dipendente bensì autonomo ma retribuito).

Le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro vengono vietate. Tale divieto si estende altresì alle restrizioni relative all’apertura di agenzie, succursali o filiali da parte dei cittadini di uno Stato membro stabiliti sul territorio di un altro Stato membro.

Tale libertà comporta il libero accesso alle attività autonome e al loro esercizio e, la libertà di costituire e gestire imprese e in particolare società, alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini.

Al fine di agevolare l’accesso alle attività autonome e l’esercizio di queste, il Parlamento europeo e il Consiglio stabiliscono direttive intese al reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli e al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative all’accesso alle attività autonome e all’esercizio di queste.

La libera circolazione dei servizi si differenzia dallo stabilimento perché riguarda i casi di chi si sposta temporalmente da un paese all’altro dell’UE con l’obiettivo di fornire un servizio limitatamente nel tempo.

Sono considerate come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione non regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone. I servizi comprendono in particolare:

• Attività di carattere industriale.
• Attività di carattere commerciale.
• Attività artigiane.
• Attività delle libere professioni.

La libera circolazione dei servizi è la possibilità garantita ai cittadini comunitari di prestare la propria attività in un altro Stato dell’UE alle stesse condizioni dei professionisti che vi risiedono, senza dover per questo stabilirsi nello Stato in cui la prestazione è fornita. Anche per la libera prestazione di servizi deve essere applicato il principio della parità di trattamento nazionale: sono quindi nulle non solo le clausole di nazionalità, ma anche le clausole di residenza e stabilimento che operano una discriminazione verso soggetti che risiedono in uno Stato diverso da quello nel quale effettuano la prestazione.

Per assicurare la circolazione dei servizi sono state adottate una normativa generale (che garantisce agli Stati ospitanti la possibilità di porre barriere all’ingresso come per esempio autorizzazioni solo se non discriminatorie, il rafforzamento dei diritti dei destinatari dei servizi, incentiva le certificazioni di qualità, la semplificazione amministrativa e la cooperazione fra pubbliche amministrazioni degli Stati membri) e varie discipline settoriali (normativa settoriale sulla società; normativa settoriale sui contratti pubblici).

D. Libera circolazione dei capitali

La libera circolazione dei capitali vieta tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri. Il divieto contribuisce alla rimozione degli ostacoli alla circolazione dei fattori produttivi nell'ambito del mercato interno (per esempio è illegittimo che per trasferire valuta in un paese UE sia necessaria un’autorizzazione amministrativa). La libertà di circolazione dei capitali può essere derogata se i movimenti dei capitali provenienti da Paesi terzi o ad essi diretti possano causare gravi difficoltà per il funzionamento dell’UEM.

Alla liberalizzazione di capitali si accompagna quella dei pagamenti, che si distinguono dai movimenti di capitale perché il trasferimento di denaro o di valori rappresenta il corrispettivo di una prestazione negoziale. Sono vietate tutte le restrizioni sui pagamenti tra Stati membri, in ragione della complementarità della liberalizzazione dei pagamenti rispetto all’obiettivo della libertà di circolazione dei capitali.

La disciplina della concorrenza

L’Unione europea è ispirata al principio liberistico, per cui le “regole di concorrenza” costituiscono una parte essenziale del mercato. Infatti lo sviluppo sostenibile dell’Europa richiede “un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale”. La disciplina della concorrenza mira a strutturare il mercato, e consiste in attività conformative non in interventi diretti.

Assieme alle regole della concorrenza, anche le legislazioni antitrust costituiscono una parte essenziale del mercato, esse infatti hanno portato da una parte all’abolizione dei vincoli per l’economia, dall’altra il divieto per le imprese di abusare di situazioni dominanti a danno dei consumatori, cercando di combattere non tanto il monopolio ma le condotte monopolistiche.

Le regole di concorrenza dell’Unione Europea hanno una particolare rilevanza in quanto contengono sia una disciplina del mercato interno, sia una disciplina di rilevanza nazionale. Esse trovano applicazione quando intese, accordi e abuso di posizione dominante possano pregiudicare il commercio tra gli Stati membri.

Dunque la disciplina della concorrenza mira a rafforzare le quattro libertà di circolazione. Le disposizioni principali sono dettate dagli artt.:

• 101 secondo cui “sono incompatibili con il mercato interno e vietati tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni di imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra gli Stati membri e che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato interno”.
• 102 secondo cui “è incompatibile con il mercato interno e vietato nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio tra Stati membri, lo sfruttamento abusivo da parte di una o più imprese di una posizione dominante sul mercato interno o su una parte sostanziale di questo”.

La prima disposizione riguarda comportamenti in cui sono coinvolti più soggetti mentre la seconda riguarda comportamenti che possono attenere anche ad una sola persona.

La limitazione degli aiuti di Stato alle imprese

Anche gli aiuti concessi dagli Stati sono disciplinati dal TFUE, così come la concorrenza, “nella misura in cui incidano sugli scambi tra gli Stati membri”. Dunque può dirsi che le quattro libertà di circolazione abbiano un posto centrale nella formazione del mercato interno mentre la disciplina della concorrenza e le limitazioni degli aiuti di Stato alle imprese siano invece funzionali alla libertà degli scambi.

L’art. 107 del TFUE in materia di limitazione degli aiuti di Stato alle imprese dispone che “sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo alcune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza”. Tale disposizione non pone un divieto, ma un limite. Dunque gli aiuti sono legittimi, se rispettano la concorrenza (ciò che va accertato).

N.B. L’articolo 108 TFUE attribuisce alla Commissione un ruolo di controllo sui regimi di aiuti esistenti presso gli Stati membri nonché di verifica dei progetti di nuovi aiuti. Allorché riscontri un’incompatibilità dell’aiuto, essa può intimare allo Stato di sopprimere o modificare la misura. Da notare che, nel caso in cui lo Stato non si conformi alla decisione, la Commissione ha la possibilità di adire direttamente la Corte di giustizia senza attivare la procedura pre-contenziosa di infrazione.

Le politiche dell’Unione europea

L’Unione europea non si limita ad aprire i mercati nazionali, ma disciplina anche altri settori quali la politica sociale, la coesione economica, sociale e territoriale, l’agricoltura e la pesca, l’ambiente, la protezione dei consumatori, i trasporti, le reti transeuropee, l’energia, la cooperazione allo sviluppo e l’aiuto umanitario, la salute umana, l’industria, la cultura, il turismo, l’istruzione, la formazione professionale, la gioventù e lo sport, la protezione civile. Nei settori di propria competenza, l’Unione può svolgere azioni e sviluppare politiche. Di queste politiche si esaminano quella agricola, quella industriale e quella diretta alla tutela dei consumatori.

La politica agricola comune (PAC)

La politica agricola comune (PAC) —> fa parte delle materie tradizionali dell’Unione Europea ed ha per oggetto l’agricoltura e il commercio dei prodotti agricoli. La PAC rappresenta l’insieme delle regole che l’Unione Europea fin dalla sua nascita, ha inteso di darsi, riconoscendo la centralità del comparto agricolo per lo sviluppo equo e stabile dei Paesi membri.

La PAC persegue i seguenti obiettivi: incrementare la produttività dell’agricoltura, assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, stabilizzare i mercati, garantire la sicurezza degli approvvigionamenti, assicurare prezzi ragionevoli ai consumatori.

Al fine di conseguire tali obiettivi è stato stabilito che per ogni prodotto debba essere istituita una “organizzazione comune dei mercati agricoli” (OCM => sono una serie di norme che disciplinano i mercati dei prodotti agricoli in vista del raggiungimento degli obiettivi della PAC, in particolare in materia di regolamentazione dei prezzi, sovvenzioni alla produzione e alla distribuzione ecc.).

Il finanziamento della PAC è stato tradizionalmente garantito da un fondo, il Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia (FEAOG), sostituito poi dal FEAGA (fondo europeo agricolo della garanzia, erede della sezione garanzia) e dal FEAS (fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale erede della sezione orientamento). Altro aspetto importante dell’azione della politica agricola comune sono gli interventi alle strutture aziendali del settore agricolo che promuovono il miglioramento e l’innovazione delle aziende.

Sotto il profilo organizzativo