Revisione delle aziende pubbliche

Revisione aziende pubbliche

Il bilancio della azienda pubblica

È un bene pubblico che va preservato tramite il suo equilibrio, che consiste nella ricerca continua di un armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche.

Amministrazione pubblica = valore pubblico

Impresa pubblica = valore pubblico, più valore economico

Un ente crea valore pubblico, quando riesce a gestire secondo economicità le risorse a disposizione e a valorizzare il patrimonio in modo funzionale al reale soddisfacimento dell’esigenze sociali degli utenti, degli stakeholder e dei cittadini in generale.

Le amministrazioni pubbliche corrono allo strumento dell’impresa pubblica esercitata per attività imprenditoriale finalizzata alla produzione di beni e servizi destinati alla vendita.

Un’impresa il cui capitale è conferito al soggetto pubblico è dunque un’impresa pubblica, le imprese pubbliche rientrano nella più ampia categoria delle aziende pubbliche e rappresentano degli strumenti di intervento pubblico nell’economia; infatti, gli enti territoriali che hanno come elemento costitutivo il territorio sono aziende pubbliche di erogazione che si finanziano con entrate tributarie o tramite altri trasferimenti pubblici.

Un’unità istituzionale è classificata nel settore dell’amministrazioni pubbliche se è:

• Di proprietà amministrata o controllata da amministrazioni pubbliche.
• Se non deve vendere sul mercato o in caso contrario a prezzi non economicamente rilevanti.

Nell’aziende pubblica, il rispetto della regolarità amministrativa e contabile e la veridicità dei bilanci sono argomenti che investono i controlli e loro tramite la legalità e la corretta informazione.

Con l’evoluzione normativa e la revisione non è più legata solamente ai controlli come vigilanza, ma anche come forma di collaborazione costruttiva con la gestione che affianca ormai gli organi di indirizzo essi stessi incaricati di una funzione di controllo, ciò non vuol dire però mettersi d’accordo con il controllato o co-gestire, ma significa controllare avendo chiari i fini della programmazione.

La contabilità pubblica e quella nazionale

• Contabilità pubblica: riguarda le amministrazioni pubbliche come Stato, regioni, comuni, enti pubblici e si occupa della gestione finanziaria e garantisce trasparenza e controllo sull’uso delle risorse pubbliche, usa strumenti contabili come il bilancio e i rendiconti finanziari.
• La contabilità nazionale: è uno strumento statistico, usato per descrivere l’intera economia di un paese include tutti gli operatori economici, famiglie, imprese e pubbliche amministrazioni, misura grandezze macroeconomiche come PIL, l’occupazione ed è utile per analisi economiche e politiche e confronti internazionali.

Facendo un esempio, potremmo dire che i dati di spesa e di entrata dello Stato vengono raccolti dalla contabilità pubblica, ad esempio, lo Stato investe in un’infrastruttura, in:

• Contabilità pubblica è una spesa in conto capitale;
• Contabilità nazionale diventa un pezzo del PIL.

A nessuno piace essere controllato

Gli organi di controllo sono in genere visti con timore o come entità che intervengono con contestazioni, senza aver vissuto la complessa dinamica della strada verso il risultato finale.

C’è un’opinione diffusa, la responsabilità grava su chi firma mentre il controllore è colui che ferma ma dobbiamo ribaltare questa convinzione il controllo non è un ostacolo non è un freno.

Importanza del fattore tempo

Tenendo sempre presente il rapporto tra controllo e programmazione, pensiamo al principio della competenza finanziaria potenziata che avvicina il bilancio di competenza a quello di cassa, dando rilevanza contabile alla dimensione temporale e valore alla programmazione.

Programmazione controllo sono infatti due lame di una forbice in questo senso anche il PNRR ci ha insegnato una nuova lezione di metodo un modo di lavorare scandito da obiettivi, programmazione dei tempi con misurazione dei risultati; uno stile tradizionalmente non dell’amministrazione pubblica che è abituata a lavorare sull’emergenza, dimenticando tempi, il merito, gli obiettivi e i risultati, ma la vera lezione è che il primo livello di controllo è rappresentato dai controlli ordinari di competenza dei soggetti attuatori al fine di assicurare il corretto utilizzo dei fondi e del ragionamento degli obiettivi.

Dall’effettiva osservanza dell’insieme delle regole e delle procedure dipenderà la qualità del controllo, gli obiettivi non si perseguono seguendo un manuale di grandi o piccole dimensioni ma con la forza dell’azione quotidiana quindi:

• Il miglioramento dei conti pubblici va di pari passo con il raffinamento della qualità del controllo.
• Il raffinamento della qualità del controllo si basa sulla conoscenza delle procedure.

Duplice significato della parola controllo:

• “To control” capacità di indirizzare: si adatta al governo delle partecipazioni.
• Verifica di conformità di atti e gestioni: si adatta ai controlli dei revisori degli enti e ai controlli esterni della Corte dei conti.

Controllare vuol dire saper vedere le cose al punto di vista degli altri, tenendo presente tutte le ottiche con cui è possibile avvicinarsi alla realtà, questa visione se l’acquisisci aiuta a conservare il significato generale delle cose che vedi e senti.

Per cogliere i segnali, dobbiamo individuare nel bilancio e nella gestione elementi chiave predittivi tanto meglio se si impara a farlo in velocità, semplificando la complessità, ma per semplificare ci vuole tempo.

Alla fine, lo scopo principale del controllo è quello di indirizzare i comportamenti verso regole giuste e obiettivi comuni, rappresenta infatti un punto di osservazione per valutare con e correggere ed è il valore aggiunto della programmazione fornendo una reale occasione di regolarità, di efficacia, di efficienza e di verifica in termini di equilibrio, ma anche di qualità.

Per controllare qualcosa da fuori, è necessario accertarsi che funzionino i controlli dentro

Le società di capitali, le quali hanno anche l’obbligo di deposito e pubblicazione del bilancio stesso, motivo per il quale sono soggette all’obbligo di revisione; mentre, invece, le altre società non hanno l’obbligo di redigere il bilancio (sebbene predispongano un documento simile) e, quindi, non sono soggette all’obbligo di revisione.

L’attività di revisione si sostanza nella ricerca e nella raccolta di elementi probativi che consentano al revisore di formulare un giudizio professionale sulla correttezza del bilancio: l’obiettivo ultimo rimane, infatti, verificare che il bilancio sia redatto conformemente al quadro normativo applicabile (codice civile o IAS/IFRS).

Differenza tra revisione interna e revisione esterna

• Revisione interna (o internal audit): la revisione interna è quell’insieme di attività che vengono attuate per verificare il corretto funzionamento del sistema di controllo interno adottato dalla società.
• Revisione esterna (o revisione legale): è obbligatoria e sottoposta alla normativa vigente.

La revisione esterna e la revisione interna hanno obiettivi diversi: l’obiettivo della revisione esterna è quello di emettere un giudizio sul bilancio d’esercizio; mentre l’obiettivo della revisione interna è quello di monitorare il Sistema di Controllo Interno, in quanto il revisore interno ha il dovere di verificare che la società stia rispettando tutte le procedure da lei stessa definite. Dopo aver disegnato il sistema di controlli, il revisore interno procederà ad effettuare una serie di test sul sistema di controllo interno (fase dei test), cui il revisore esterno potrà decidere se affidarsi o meno per svolgere la propria attività, dal momento che alcune attività svolte dal revisore interno possono tornare utili al revisore esterno.

Il focus che ha il revisore interno è diverso da quello che ha il revisore esterno: il revisore esterno è tenuto a garantire la correttezza del bilancio nel suo complesso, quindi la sua attività dovrà avere ad oggetto tutti i fenomeni del bilancio; il revisore interno non è tenuto a garantire la correttezza del bilancio nel suo complesso, quindi la sua attività potrà avere ad oggetto anche solo alcuni fenomeni specifici del bilancio: da ciò deriva che il livello di dettaglio della revisione interna è, quindi, più ampio e approfondito rispetto al livello di dettaglio della revisione esterna.

Che cosa è la revisione legale

Che cosa è la revisione legale, qual è la funzione svolta all’interno del nostro ordinamento e qual è l’oggetto della revisione legale?

La revisione legale è l’attività che conduce alla formazione di un giudizio professionale sul bilancio e la funzione che svolge, all’interno del nostro ordinamento, è quella di assicurare la tutela degli stakeholders dell’impresa, garantendo l’attendibilità del bilancio, cioè fornendo una rappresentazione veritiera e corretta del bilancio stesso.

L’oggetto della revisione legale è il bilancio, costituito da: conto economico, stato patrimoniale, nota integrativa, rendiconto finanziario e, per le società che redigono il bilancio con i principi contabili internazionali, il prospetto delle variazioni di patrimonio netto, sui quali si svolge una “revisione piena”. Sono oggetto di revisione anche i documenti che accompagnano il bilancio, come: la relazione sulla gestione e la dichiarazione non finanziaria, sulle quali si svolge però una “revisione limitata”. Il bilancio viene redatto secondo principi diversi di cui il revisore deve tenere conto: principi contabili nazionali e principi contabili internazionali.

Spesso, i revisori legali, per lo svolgimento della propria attività, hanno l’esigenza di coinvolgere una serie di altri professionisti, che non sono revisori, ma che svolgono un’attività strettamente correlata all’attività di revisione (es. esperti legali, fiscalisti ecc.).

Differenze tra bilancio consolidato e bilancio d’esercizio

Il giudizio professionale del revisore può avere ad oggetto due diverse tipologie di bilancio:

• Bilancio consolidato “Bilancio del gruppo”: bilancio che viene redatto dalla capogruppo e che rappresenta la situazione economica, finanziaria e patrimoniale di un gruppo di imprese, infatti, tutte le società controllate, anziché essere oggetto di valutazione autonoma, vengono “consolidate” all’interno di un unico bilancio. “Consolidate” significa che la capogruppo non iscrive le partecipazioni nel proprio stato patrimoniale, ma iscrive direttamente tutte le attività e passività che appartengono a quel bilancio e, allo stesso modo, non iscrive il saldo di rivalutazione (nel caso del metodo del patrimonio netto) o il dividendo che deriva dalla partecipazione nel proprio conto economico, ma iscrive direttamente i costi e i ricavi, come se fossero di pertinenza della capogruppo.
• Bilancio d’esercizio “Bilancio di un’impresa”: bilancio che viene redatto da una singola impresa e che rappresenta la sua situazione economica, finanziaria e patrimoniale.

La normativa europea stabilisce che tutte le società quotate che detengono partecipazioni controllate hanno l’obbligo di redigere, oltre al bilancio d’esercizio, anche il bilancio consolidato. Invece, la normativa italiana impone la redazione del bilancio consolidato, oltre che del bilancio d’esercizio, a tutte le società che superano due dei tre limiti dimensionali previsti dal decreto 127/1991: 40 milioni di fatturato, 20 milioni di attivo e 250 dipendenti.

Il bilancio può essere redatto con due sistemi di regole diversi: principi nazionali (OIC) o principi internazionali (IAS/IFRS).

Controlli di regolarità secondo il TUEL

Gli articoli 147 del TUEL prevedono i controlli regolarità si svolgono in due fasi:

• Preventiva da ogni responsabile del servizio, cioè il parere di regolarità tecnica attestante la correttezza dell’azione amministrativa da ogni responsabile del servizio, il parere di regolarità contabile e del visto attestante la copertura finanziaria da parte responsabile finanziario.
• Successivo invece a cura del segretario, secondo i principi revisione e sono soggetti al controllo le determinazioni di impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi.

Con tale norma si rende equivalente il controllo di regolarità contabile ad un controllo sulla legittimità, correttezza e regolarità dell’azione amministrativa.

Il parere dei responsabili dei servizi viene dato su ogni proposta di deliberazione sottoposta a giunta e consiglio che non sia mero atto di indirizzo e deve essere richiesto il parere e di regolarità tecnica dal responsabile del servizio e qualora comporti riflessi sulla situazione economica-finanziaria al responsabile della ragioneria, nel caso in cui l’ente non abbia il responsabile di alcuni servizi il parere è espresso dal segretario dell’ente; tali soggetti rispondono via amministrativa e contabile dei pareri espressi.

Collante tra controlli interni e controlli esterni

Quale è il collante tra controlli interni e quelli esterni?

Lo vediamo con l’articolo 148 del TUEL in cui le sezioni regionali della Corte dei conti con cadenza annuale, verificano il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio di ciascun Ente Locale.

Un bilancio pubblico in pareggio non ha lo stesso significato di un bilancio privato in pareggio, nell’azienda pubblica, infatti, c’è un interesse in più da tutelare, garantire il corretto uso delle risorse pubbliche nel rispetto degli indirizzi formulati dagli organi preposti. Il principio costituzionale, infatti, chiede un equilibrio di bilancio che garantisca erogazioni delle prestazioni fondamentali e tale equilibrio non può mai essere solo frutto di generiche previsioni bilancio, infatti, Corte dei conti e ragioneria generale dello Stato vigilano dall’interno sull’operato dell’amministrazioni pubbliche.

L’equilibrio opera sul principale saldo della contabilità finanziaria, ovvero sul risultato di amministrazione; il controllo sugli equilibri è svolto sotto il coordinamento del responsabile del servizio finanziario e mediante la vigilanza dell’organo di revisione.

• Equilibrio tra entrate e spese correnti: non si può ricorrere a entrare straordinarie per finanziare la gestione ordinaria le entrate correnti come tributi devono coprire le spese correnti come stipendi, manutenzione e servizi.
• Equilibrio di parte capitale: gli investimenti devono essere sostenibili e non devono gravare sulla gestione corrente le spese in conto capitale (investimenti, opere pubbliche) devono essere finanziati da entrate in conto capitale (mutui, contributi e alienazioni).
• Equilibrio di cassa: le entrate e le uscite devono essere coerenti nel tempo per evitare attenzioni di liquidità monitorato attraverso il fondo di cassa.
• Equilibrio complessivo: verifica che il bilancio sia coerente con gli obiettivi di finanza pubblica incluso il rispetto del pareggio di bilancio previsto dalla costituzione (art. 81).

Strumenti di controllo per gli equilibri possono essere il fondo crediti dubbia esigibilità (FCDE) e il fondo pluriennale vincolato (FPV); il monitoraggio degli equilibri ha l’obbligo di verifica almeno una volta l’anno entro il 31 luglio con possibilità di variazioni di bilancio.

La verifica di equilibrio di bilancio si determina anche sulla base dei risultati della gestione delle partecipazioni tenute dal gruppo; conoscere infatti i costi, i ricavi, gli equilibri e la loro influenza sul bilancio pubblico è fondamentale per capire quanto sia sostenibile nel tempo la gestione esterna dei servizi; eventuali disavanzi infatti potrebbero tradursi in una copertura di perdite o in un’interruzione del servizio.

Principio dell’universalità del bilancio

Stabilisce che tutte le entrate e tutte le spese debbano essere iscritte nell’unico bilancio. Sono pertanto vietate le gestioni fuori bilancio.

Il caso della contabilità speciale

Per garantire la gestione efficace delle risorse pubbliche destinate a interventi in situazioni complesse ed urgenti come calamità naturali, può essere autorizzata l’apertura di una contabilità speciale intestata al commissario che assume la funzione di funzionario delegato alla gestione delle relative spese.

Questa contabilità rappresenta uno strumento operativo fondamentale per assicurare celerità, flessibilità e semplificazione della gestione, i fondi pubblici provenienti da diversi capitoli bilancio confluiscono in un unico fondo indistinto, consentendo di utilizzarli liberamente nell’ambito del programma autorizzato; per garantire trasparenza e tracciabilità Il commissario delegato è tenuto a redigere annualmente il rendiconto analitico delle entrate e delle uscite corredato da documentazione giustificativa delle spese sostenute e tale rendiconto è sottoposto a verifica amministrativa contabile da parte del dipartimento della ragioneria dello Stato.

Quindi la contabilità speciale è:

• Una gestione fuori bilancio regolata da norme specifiche.
• Utilizzata per esigenze straordinarie, urgenti.
• Gestita tramite Conti aperti presso la tesoreria di Stato.

La responsabilità del Funzionario delegato:

• Amministrativa: in caso di irregolarità, può essere sanzionato, disciplinarmente.
• Contabile risponde davanti alla Corte dei conti per danni erariali causati da gestione negligente o irregolare.