Politiche pubbliche nei mercati finanziari e assicurativi - Slide ed esercizi

Politiche pubbliche nei mercati finanziari ed assicurativi

Introduzione alla finanza pubblica

Definizioni di operatore pubblico. Le amministrazioni pubbliche sono soggetti che producono principalmente beni o servizi non destinati alla vendita o svolgono una funzione di redistribuzione del reddito e della ricchezza. Rimanda al I e II teorema dell’economia del benessere (criterio funzionale - i beni privati sono rivali ed escludibili, mentre i beni pubblici sono non rivali e non escludibili, poiché non si possono escludere gli agenti economici dal consumo di questi beni; non rivali perché l’utilizzo di un agente non esclude l’utilizzo di un altro agente).

Il settore pubblico e settore statale sono enti che rientrano nella proprietà pubblica indipendentemente dalla natura pubblica o privata delle attività che svolgono (criterio istituzionale). I beni e servizi possono anche essere destinati alla vendita.

Il settore delle Amministrazioni Pubbliche è suddiviso in tre sotto-settori:

• Amministrazioni centrali: comprendono le amministrazioni centrali dello Stato e gli enti economici di assistenza e ricerca;
• Amministrazioni locali: comprendono gli enti pubblici la cui competenza è limitata a una sola parte del territorio;
• Enti di previdenza: comprendono gli enti la cui attività principale consiste nell’erogazione di prestazioni sociali finanziate da contributi a carattere generalmente obbligatorio.

Le dimensioni e la composizione dell’intervento pubblico

Entrate pubbliche

Entrate correnti:

• Corrispettivo dovuto all’operatore pubblico per un servizio
• Tasse: richiesto (costo privato).
• Imposte, prelievo coattivo di denaro senza obbligo di destinazione, servono a finanziare i beni pubblici, divise:
  • Indirette, colpiscono indirettamente la capacità contributiva degli agenti economici (IVA);
  • Dirette, colpiscono direttamente la capacità contributiva e vengono prelevate periodicamente su reddito e patrimonio, possono essere:
    • Reali: colpisce direttamente la materia imponibile, prescindendo dalle caratteristiche dell’individuo (IMU);
    • Personali: colpisce il soggetto che percepisce un reddito e tiene conto della posizione individuale del contribuente (IRPEF).
• Contributi sociali, corrispettivo di entrata per le prestazioni sociali.

Indicatori di pressione

Pressione fiscale: Imp. dirette + Imp. indirette + Contributi sociali / PIL

Pressione tributaria: Imp. dirette + Imp. indirette / PIL

Saldi di bilancio

Saldo netto da finanziare = Spese finali − Entrate finali

Indebitamento netto (il c.d. deficit) = Saldo netto da finanziare al netto delle operazioni finanziarie attive

Saldo primario = Indebitamento netto − Spesa per interessi

Debito pubblico = Stock di debito accumulato

Spesa pubblica

Dal lato delle uscite distinguiamo:

• Spese correnti: costituite dalle erogazioni connesse al normale funzionamento delle Amministrazioni Pubbliche e comprendono il valore delle spese per consumi individuali e collettivi e i trasferimenti prevalentemente finalizzati alla redistribuzione del reddito;
• Erogazioni destinate all’incremento della dotazione di beni capitali del paese.

Nel 2000, si modifica l’IRPEF (riforma Visco) e si introduce l’IRAP (imposta indiretta). Nel 1998 - e spariscono i contributi sanitari. La riforma sull’imposta agisce sulla base imponibile.

Il processo di bilancio e le regole fiscali

Il bilancio dello Stato

Il bilancio dello stato può essere:

• Un bilancio di competenza, si riferisce a valori accertati (entrate) e impegnati (spese), è emerso un titolo di credito;
• Un bilancio di cassa: effettiva riscossione del credito e pagamento della spesa impegnata;

La riscossione può avvenire:

• Riscossione in conto competenza, in competenza dello stesso anno;
• Riscossione in conto residui attivi, si riferisce a un credito da riscuotere.

Le spese invece:

• Impegno di spesa;
• Se la spesa sarà veramente erogata, verrà iscritta nel bilancio di cassa.

Non si può superare il limite di spesa.

Il bilancio di previsione

Il bilancio di previsione è ex-ante, il bilancio consuntivo è ex-post. Può essere:

• Bilancio annuale
• Bilancio pluriennale, può essere:
  • Bilancio a legislazione vigente, nel quale vengono riportati gli andamenti di entrate e spese sulla base della legislazione in essere.
  • Bilancio programmatico, nel quale vengono registrate le previsioni su entrate e spese che recepiscono i progetti di modifica delle norme vigenti.

Il processo di bilancio e le regole UE

Il processo di bilancio in Italia era regolato dall’art. 81 della Carta Costituzionale e Legge 468/1978. Il 1° gennaio 2010 è entrata in vigore la legge di contabilità e finanza pubblica n.196/2009, che abroga la legge n.468. Con la legge n. 39/2011 sono state introdotte una serie di rilevanti modifiche alla legge n. 196/2009 nell’ambito della governance economica UE.

Dimensione europea: coordinamento ex-ante delle politiche di bilancio dell'Italia all’UE, dall'evoluzione del sistema. Finalità: adeguare le normative alle esigenze poste dall'adesione economico, dall’assetto istituzionale tra Stato ed Enti locali. Modifica art. 81 della Carta Costituzionale: introduzione dell'obbligo dell’equilibrio di bilancio (legge costituzionale n. 1/2012), con attuazione dal 2014 (poi posposta…).

Lo stato assicura l’equilibrio

Comma 1°: (in termini strutturali) tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.

Comma 3°: Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte (obbligo di copertura finanziaria). Imposte, debito, moneta? Con la modifica art. 81 (Comma 2°) non è consentito il ricorso all'indebitamento se non al verificarsi di eventi eccezionali o di una grave recessione economica che non possono essere affrontati con le ordinarie decisioni di bilancio. Per coprire nuove spese bisogna ricorrere a nuove imposte (entrate).

La politica di bilancio: il quadro dei vincoli e

Il processo di integrazione europea iniziato nel 1992 ha raggiunto un grado tale per cui le politiche di bilancio dei paesi europei sono vincolate da un complesso di norme noto come Patto di stabilità e crescita (PSC). In base al PSC (come riformato - e rinforzato - dal six-pack e dal two-pack, si veda dopo) gli Stati membri:

• Sono tenuti a presentare i loro programmi di stabilità e di convergenza ai fini di una valutazione a livello dell’UEM;
• Nell’ambito di un processo ciclico di coordinamento delle procedure, delle politiche economiche e delle decisioni di bilancio, il c.d. semestre europeo.

Il processo di integrazione europea

(Da rispettare per i paesi che intendessero aderire all’UEM).

Trattato di Maastricht (1992)

Obiettivi principali di bilancio comuni:

• < 3%; mantenere il deficit pubblico / PIL
• < 60%, debito pubblico / PIL oppure tendente a tale parametro.

Patto di stabilità e crescita (PSC, 1997):

• Trattato di Lisbona (2009): sorveglianza multilaterale;
• Introduzione del "semestre europeo”.

Consiglio ECOFIN (7 settembre 2010):

La politica di bilancio: il PSC (Patto di Stabilità e Crescita)

Il procedimento decisionale nazionale risulta condizionato dalle posizioni raggiunte nelle sedi UE, subordinate all’insieme di rispetto del PSC. Nel PSC è dettagliato regole di bilancio da seguire a livello nazionale, ai fini del controllo dell’indebitamento e del debito dei paesi dell’UE.

Il PSC si articola in:

• Braccio preventivo: mira al raggiungimento dell'obiettivo di bilancio a medio termine (OMT), specifico per ogni Stato membro, al fine di garantire politiche di bilancio sostenibili nell'arco del ciclo economico. L’OMT è definito in termini di saldo di bilancio strutturale, che deve essere in pareggio o prossimo al pareggio. Il valore preciso del saldo è fissato individualmente per ciascun paese. Il saldo strutturale si differenzia dal saldo corrente (cioè dall’indebitamento netto) perché rappresenta un saldo ipotetico;
• Braccio correttivo: mira al rispetto dei parametri, garantendo che gli Stati membri prendano misure correttive se il disavanzo o il debito pubblico superano i valori di riferimento previsti nel Trattato Excessive Deficit Procedure (EDP), copertura di deficit eccessivo.

Principali riforme del PSC: Six-Pack

Un insieme di cinque regolamenti e una direttiva che, nel 2011, rafforzano i meccanismi di sorveglianza fiscale e introducono una più rigorosa applicazione del PSC:

• Obbligo per gli Stati membri di convergere verso l’obiettivo del pareggio di bilancio con un miglioramento annuale dei saldi strutturali pari ad almeno lo 0,5% del PIL (parte preventiva);
• Si introduce un limite alla crescita della spesa (regola sulla spesa; parte preventiva);
• Riduzione progressiva della parte eccedente del 5% all'anno, in media nell’arco > 60% → se debito pubblico / PIL di tre anni (regola sul debito; reg. UE 1177; parte correttiva);
• Per l’irrogazione delle sanzioni procedure semi-automatiche per i Paesi che violano le regole del PSC nell’ambito del braccio preventivo.

Principali riforme del PSC: Fiscal compact

Ovvero, il «Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nella UEM», in vigore al 1 gennaio 2013:

• Vincolo del pareggio di bilancio in termini strutturali (regola sui saldi) da recepirsi nel diritto nazionale tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente, preferibilmente costituzionale;
• Il pareggio di bilancio si considera realizzato se il saldo consolidato strutturale delle P.A. è pari all’OMT del Paese, come definito nel PSC, con uno scostamento che deve essere non superiore allo 0,5% del PIL;
• Il saldo consolidato strutturale è definito dal saldo corretto per il ciclo, al netto delle misure temporanee e una tantum. Per l’Italia l’OMT coincide ora con il pareggio di bilancio (disav. strutturale pari allo 0% del Pil);
• Con deviazioni significative dall’OMT o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo, si attiva automaticamente un meccanismo di correzione con relative sanzioni (NB. nessun Stato membro è stato mai realmente punito).

Principali riforme del PSC: Two-Pack

Reg. UE n. 472 e 473/2013:

• Rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri che affrontano o sono minacciati da serie difficoltà per la propria stabilità finanziaria nell’eurozona;
• Monitoraggio e valutazione dei progetti di bilancio, per assicurare la correzione dei disavanzi eccessivi degli Stati membri nell’eurozona;
• Istituisce un ente di controllo del bilancio indipendente per il monitoraggio del rispetto delle regole di bilancio e la validazione delle previsioni macroeconomiche del Governo. In Italia, l’Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB, the watchdog).

OMT e flessibilità

Ciascun Stato membro deve raggiungere e mantenere il proprio OMT, oppure attuare un percorso di avvicinamento, un miglioramento progressivo del saldo strutturale verso tale obiettivo. Tale percorso si fonda di norma su una correzione annuale del saldo strutturale di 0,5 punti del PIL (superiore a 0,5% per i paesi più indebitati e ad alto rischio). Tale regola può però variare e sono stati recepiti, secondo modalità definite in ambito europeo, dei margini di flessibilità al fine di tenere conto:

• Dell’andamento del ciclo economico (si richiederà uno sforzo più limitato in presenza di una congiuntura sfavorevole - e viceversa);
• Dei riflessi finanziari di riforme strutturali che hanno un impatto positivo significativo sulla sostenibilità delle finanze pubbliche;
• Della spesa per investimenti, oltre che di eventi eccezionali al di fuori del controllo degli Stati (es. COVID-19, clausola di salvaguardia generale).

Saldo di bilancio strutturale

Per determinare se il pareggio di bilancio è stato raggiunto nel periodo, si calcola il saldo strutturale, ovvero il saldo corrente depurato da due grandezze non strutturali, “componente ciclica” e “misure temporanee e una tantum”. L’impatto (e l’andamento) del ciclo economico dipende dalla presenza degli stabilizzatori automatici, ovvero da una variazione automatica delle entrate fiscali e delle spese causata da fluttuazioni di natura congiunturale (ammortizzatori sociali).

La valutazione della componente ciclica dipende dal concetto di output gap: esso misura la differenza percentuale tra PIL effettivo in termini reali e PIL potenziale - ovvero il livello massimo di risorse che un’economia può produrre se tutti i fattori produttivi (e.g., tecnologia) sono pienamente impiegati. Quando l’economia è al di sotto del suo potenziale per cui l’output gap è negativo, il saldo strutturale opera una correzione al rialzo del saldo effettivo: in questo caso l’economia può dunque risultare in una situazione di pareggio strutturale anche quando il saldo effettivo presenta un disavanzo.

Ad un lato, keynesianamente, la scelta del disavanzo strutturale, come criterio per valutare la politica di bilancio di un governo, è una scelta che appare ragionevole. In periodi di crisi i deficit pubblici possono essere dovuti interamente agli effetti della recessione, non a politiche di spesa “fuori controllo”, e l’effetto del ciclo dovrebbe essere espunto dai termini di giudizio. D’altro canto, non c’è un unico metodo per stimare il disavanzo strutturale (ovvero, non esiste un “solo” output gap), ma esiste un certo grado di irriducibile arbitrarietà nella scelta concettuale e metodologica: metodi diversi possono fornire risultati sostanzialmente diversi.

Stima del saldo di bilancio strutturale

Il saldo strutturale di bilancio (S) è dato da: S = CABB - T dove: CABB: saldo di bilancio corretto per il ciclo in % del PIL (Cyclically-Adjusted Budget Balance); T: misure temporanee e una tantum in % del PIL.

CABB = E - (e * OG)

E: saldo effettivo di bilancio in % del PIL;

e: definisce la sensibilità del saldo di bilancio rispetto al ciclo economico;

OG: output gap.

OG = (Y - Yp) / Yp * 100

Y: PIL effettivo

Yp: PIL potenziale

Ad esempio: Nel caso italiano, è stato stimato pari a 0,55. S = -3% - (0,55 * -OG). Maggiore è il divario tra Y e Yp, maggiore sarà l’OG. Tanto più è forte OG, tanto più è facile raggiungere un saldo strutturale in pareggio. Se OG ≈ 1%, OG ≈ 0, OG ≈ -2%. Se, invece, OG > 0, allora o si vende, oppure si interviene sul saldo di bilancio effettivo (E).

Stima del PIL potenziale

Come accennato, i saldi strutturali sono determinati, via dalla valutazione di una variabile non osservabile - il PIL potenziale - e, di conseguenza, dalla stima delle componenti che concorrono a determinarla: il PIL potenziale e l’output gap sono quindi utilizzati con finalità prescrittive.

Analisi di natura empirica hanno notato che le stime del PIL potenziale possono presentare un certo grado di variabilità, anche ex-post, connesso:

• Alla scelta modellistica e il grado di incertezza intrinseca alle ipotesi del modello;
• Alle scelte di calibrazione dei parametri;
• Alla revisione dei dati delle serie storiche utilizzate.

Una particolare funzione di produzione, all’interno della quale, oltre alla produttività totale dei fattori (PTF) dello stock di capitale netto (K), viene considerata una misura del “lavoro potenziale”, (L); quest’ultimo è ricavato dal prodotto tra tasso di partecipazione, popolazione in età lavorativa, ore lavorate per addetto ed il complemento ad uno del tasso di disoccupazione naturale (NAIRU).

L = P * (1 - uN) * H * (1 - (1-LR))

P: rapporto tra forza lavoro e popolazione attiva;

uN: stima di un tasso di disoccupazione naturale.

Per esempio, al fine di misurare la quantità di lavoro potenziale, occorre valutare il tasso di disoccupazione strutturale che non “genera” spinte inflazionistiche sul livello dei salari (NAIRU), mentre la Commissione Europea ha adottato il concetto di tasso di disoccupazione naturale, scelta già effettuata dall’OCSE.

Rispetto a quelle del OCSE, alcune analisi empiriche hanno mostrato che, per una serie di ragioni, le stime della Commissione presentano elementi critici.