Appunti Valutazione delle politiche pubbliche

Lezione 1 - Valutazione delle politiche pubbliche

Quando si parla di politiche pubbliche, lo si fa in un senso ampio. Qualsiasi intervento da parte dell’autorità che modifichi le regole del gioco è un intervento che può rientrare dentro un problema che può essere valutato. Ad esempio, valutare se vale la pena costruire il ponte sullo stretto di Messina; valutare la desiderabilità di una norma che stabilisca l'obbligatorietà della mascherina in caso di pandemia; definire le regole che regolano il funzionamento di un processo civile. Il tema della valutazione è intrecciato strettamente con il tema della giustizia.

Teoria della giustizia

Non si può fare valutazione senza avere in testa una teoria della giustizia. A seconda del modo in cui si imposta la teoria della giustizia, le tecniche di valutazione possono cambiare in modo radicale. La teoria della giustizia più utilizzata dagli economisti è l’utilitarismo, ma ci sono anche teorie della giustizia libertarie (libertarismo, John Rawls), oltre a teorie della giustizia di grandi esponenti del passato. Obiettivo del corso è imparare a separare questioni di giustizia e questioni di efficienza e capire dove entrano le questioni di giustizia.

Esempio: pandemia Covid

Nei primi giorni di marzo, a ridosso del lockdown, era quasi impossibile trovare delle mascherine e, se si trovavano, erano acquistabili a costi esorbitanti. Oltre al costo delle mascherine erano lievitati anche i prezzi dei beni di prima necessità. Per un professore della Bocconi aveva assolutamente senso che i prezzi si fossero impennati, perché i prezzi più alti servivano ad allocare le mascherine a chi ne aveva veramente bisogno e a scoraggiare quelli meramente ansiosi (non era sciacallaggio ma razionalità). Aumentano i prezzi perché la domanda è aumentata.

Opinioni economiche

Un altro economista dagli Stati Uniti dice che: “i prezzi dovrebbero essere lasciati crescere in risposta alla domanda piuttosto che lasciare che alcuni facciano scorte a prezzi bassi e lascino altri a mani vuote. Bisogna lasciare i mercati lavorare piuttosto che condannare l’aumento dei prezzi e fare in questo modo andar peggio le cose”. Per questi due economisti bisognava lasciar crescere i prezzi dei beni di prima necessità, perché il mercato sarebbe riuscito poi a distribuire correttamente quei beni a chi li desiderava di più.

Discussione sui prezzi

In un’altra discussione inerente le mascherine vendute a 250 €, due signori su Twitter (in cui uno sembra un economista standard e l’altro un cittadino) hanno pareri contrastanti. Tiberio dice che l’aumento dei prezzi in maniera esorbitante è un reato solo se c’è speculazione, quindi la lievitazione dei prezzi per un aumento della domanda non è mai di per sé speculazione. Marco dice che questa è una brutta regola di mercato e che i commercianti dovrebbero vendere le mascherine ai prezzi normali e accontentare chi arriva primo, se la domanda non è in grado di accontentare tutti.

Tiberio replica che questa non è una regola di mercato, ma una regola che vale sempre (il prezzo → non lo decide chi vende o chi compra, ma è sempre una risultante mano invisibile di Adam Smith), perciò vendere le mascherine ai primi acquirenti in qualche modo è fare un torto a chi sarebbe stato disposto a pagare di più per averle. Inoltre aggiunge che si tratta di uno shock temporaneo che serve alle aziende per riorganizzarsi e far sì che vengano prodotte più mascherine in breve tempo, così da riportare i prezzi al loro valore di mercato originale.

Concetti economici e giustizia

Questa discussione mette insieme i due modi di pensare il mercato: da una parte l’idea di mercato efficiente e dall’altra l’idea di giustizia.

• La mano invisibile: gli individui che perseguono il proprio interesse nel mercato sono portati a promuovere il bene della società anche senza volerlo. È l’interazione tra tanti individui all’interno del mercato che porta all’efficienza e al benessere del mercato.
• Dall’altra parte ci sono quelli della teoria della giustizia che dicono: “se noi lasciamo fare il mercato restano senza mascherine i medici di famiglia”. Il breve periodo per far riequilibrare il mercato secondo i suoi meccanismi può quindi essere doloroso.

Interventi e regolamentazioni

Che si fa allora se la mano invisibile fallisce? Si incominciò a discutere, già da febbraio, sulla necessità di intervenire sul mercato delle mascherine. Secondo un articolo su “lavoce.info” bloccare i prezzi delle mascherine non serve. La logica era: se si blocca il prezzo delle mascherine non ci sarà un segnale di scarsità e le imprese non produrranno abbastanza mascherine. L'ordinanza 11/2020 del 26 aprile 2020 firmata dal commissario Domenico Arcuri fissava invece i prezzi di vendita al consumo delle mascherine a max 0,50€ l’una.

Il Governo ha fatto quindi totalmente l’opposto di quanto suggerito dall’economista dell’articolo precedente. Chi ha ragione? Chi dice di lasciar fare al mercato o fare come ha fatto la presidenza del Consiglio dei ministri? Questo è un classico problema di scelta della politica e di valutazione delle politiche. In questo problema si intrecciano questioni di efficienza (avere mascherine disponibili) e problemi di giustizia (a chi devono andare le mascherine? A coloro che sono in grado di pagarle di più o a coloro che ne hanno più bisogno come i medici?).

Se il mercato non le dà ai medici, come si fa a intervenire in modo da far sì che i medici abbiano le mascherine? Possiamo vedere schematizzato il ragionamento che abbiamo fatto.

Analisi economica

Abbiamo:

• Gli elementi che determinano la domanda di mascherine (riquadri arancioni)
• Gli elementi che determinano l’offerta di mascherine (riquadri azzurri)

Questi primi due elementi fanno parte dell’analisi che gli economisti definiscono di tipo positivo. Domanda e offerta di mascherine si incontrano nel mercato (riquadro blu), si stabilisce il prezzo di mercato e la quantità di equilibrio che viene scambiata. Il risultato delle interazioni sul mercato è un’allocazione finale delle mascherine.

Poi abbiamo la possibilità da parte dello Stato di intervenire in questo meccanismo:

• Può modificare gli elementi che determinano la quantità domandata di mascherine
• Può sussidiare l’acquisto di mascherine
• Può distribuire gratuitamente mascherine
• Può intervenire sugli elementi che determinano la quantità di mascherine che vengono offerte sul mercato (nazionalizzare alcuni impianti di produzione in grado di produrre mascherine o bloccare le esportazioni di mascherine da parte dei produttori nazionali)

Lo Stato può anche intervenire direttamente sul mercato, come ha fatto il Governo italiano, fissando il prezzo massimo delle mascherine, oppure razionando la quantità di mascherine. La Regione Toscana, per esempio, è intervenuta dicendo “io attribuisco a ciascun cittadino della Toscana un certo numero di mascherine ogni settimana in maniera gratuita”.

Fase pre-intervento dello Stato

Quando facciamo valutazione delle politiche noi abbiamo tutta una serie di problemi di cui tenere conto.

• Fase pre-intervento dello Stato: Cominciamo dalla osservando il mercato e il funzionamento del mercato. Occorre chiedersi se il prezzo che si stabilisce su quel mercato è giusto. Se ci poniamo questa domanda significa che abbiamo bisogno di una teoria della giustizia a cui far riferimento per dire se è giusto o sbagliato.
• Intervento dello Stato: Lo Stato deve intervenire? Se lo Stato non deve intervenire nel funzionamento di questo meccanismo bisogna giustificare il perché non debba intervenire. Giustificare l’intervento dello Stato, oppure dire che lo Stato non dovrebbe intervenire nel funzionamento di queste interazioni richiede una teoria della giustizia.
• Valutazione delle politiche pubbliche: La valutazione delle politiche pubbliche arriva quando ci chiediamo quali sono gli interventi desiderabili in questo contesto, quali sono gli effetti di questi interventi, se questi effetti migliorano il benessere sociale o lo peggiorano, se questi effetti determinano una distribuzione finale più giusta di quella che si sarebbe avuta senza l’intervento dello Stato.

Nel momento in cui ci mettiamo a discutere della metà inferiore della figura, abbiamo bisogno di lavorare su due teorie: teoria del benessere sociale e teoria della giustizia. Teorie della giustizia diverse rispondono in maniera diversa a tutte le domande che ci siamo fatti. A seconda della teoria della giustizia che si prende a riferimento si può sostenere che lo Stato non deve intervenire oppure deve intervenire, che la distribuzione finale è giusta oppure è ingiusta. Questo modo di presentare il tutto è in netto contrasto con la visione prevalente dell’economia.

Morale ed economia

Nel libro “Freakonomics”, Levitt e Dubner scrivono senza peli sulla lingua quello che gli economisti non dicono mai: “la morale rappresenta il modo in cui vorremmo funzionasse il mondo, e l’economia serve invece a rappresentare come il mondo funziona. L’economia semplicemente non ha a che fare con la morale”. Secondo Atkinson invece “l’economia è una scienza morale”. Sono due visioni radicalmente diverse.

Esempio storico

Esempio di valutazione delle politiche pubbliche vecchissimo. Riscrittura della legge dei poveri in Inghilterra -1834: vengono definite in modo preciso le case di lavoro per i poveri e orfani. Si prendono i poveri e gli orfani e si mettono dentro queste case. La pianta della casa, progettata secondo una visione efficientista del modo di gestire la questione dei poveri, la troviamo all’interno di un libro di Jeremy Bentham. La casa è costruita come un panopticon: c’è una parte centrale, che è la parte dove stanno i guardiani, da cui si possono osservare tutti e quattro i cortili della casa. Inoltre, è suddivisa in quattro sezioni, ognuna riservata ad un sesso e una fascia di età differente (uomo, donna, ragazzi, ragazze). Le persone all’interno vengono messe a lavorare. Tutto avviene in maniera estremamente efficiente.

Questo modo di disegnare le case per i poveri è il risultato della teoria della giustizia dell’utilitarismo, che aveva come obiettivo principale quello di massimizzare il benessere sociale. L’idea era di Bentham, infastidito dai poveri e dagli orfani in giro per le strade (erano una sorta di esternalità negativa). In questo modo non creavano più esternalità e non costavano allo Stato perché lavoravano. Il problema era che le persone che venivano rinchiuse al loro interno stavano male lì. Se però il benessere della maggioranza migliora di più di quanto diminuisce quello della piccola minoranza dei poveri che vivono lì dentro perché non dovremmo farlo? È giusta questo tipo di misura? Dal punto di vista utilitaristico questa misura, oltre che efficiente, è anche giusta. Però, se si considerano altri elementi, si può arrivare alla conclusione opposta, cioè che è ingiusta.

Esempio geografico

Esempio di geografia esecuzioni nel 2017 (Paesi dove si applica la pena di morte). La pena di morte è una politica adottata da uno Stato che ha effetto deterrente. È una politica efficiente? È una politica giusta? Ha senso chiedersi se sia giusta? Gli economisti dicono che bisognerebbe chiedersi solamente se è efficiente.

Il giudice Posner ad esempio si dimostra a favore della pena di morte negli Stati Uniti in quanto è una forma di disincentivo agli omicidi. Sapendo che esiste la pena di morte per questi reati, verranno commessi di meno. Inoltre, essendo bassa la percentuale di innocenti giustiziati per errore (4% del totale), è un prezzo che si può pagare al fine di ridurre gli omicidi nella società.

Valutazione delle politiche pubbliche

La valutazione delle politiche pubbliche analizza gli effetti delle politiche attuate dalle autorità. Se è valutazione ex ante serve a prefigurare quali saranno gli effetti. Se è valutazione ex post serve a vedere quali sono stati gli effetti. Una politica è desiderabile o meno a seconda degli effetti che produce. In genere la valutazione delle politiche pubbliche standard è basata sull’idea di benessere sociale. Nella valutazione delle politiche pubbliche normalmente si applicano tutti gli strumenti microeconomici e si fa analisi positiva/descrittiva. Ad esempio, se introduco una norma quali saranno le conseguenze di quella norma. L’analisi valutativa invece richiede un’idea di desiderabilità sociale di quegli effetti, e quindi ho bisogno di una misura che mi permetta di valutarla (misura normalmente basata sulla nozione di benessere sociale). La valutazione però non può ridursi solo a questa dimensione positiva e al benessere sociale, ma ha a che fare anche con questioni di giustizia tutte le volte che si va a toccare aspetti non economici del ragionamento, es. pena di morte.

Lezioni 2 e 3 - L’efficienza come criterio di scelta sociale

L’obiettivo è quello di costruire una misura del benessere sociale. La prima misura storicamente utilizzata dagli economisti per definire il benessere sociale è l’utilità. Differenza tra efficienza ed equità. Per efficienza si intende la dimensione della torta sociale. Massimizzare l’efficienza significa rendere il più grande possibile il benessere totale della società, in qualsiasi modo esso si misuri. L’equità ha a che fare con il modo in cui la torta è ripartita tra i membri della società.

La prima storica variante di costruzione di una misura del benessere sociale parte da Jeremy Bentham e dall’utilitarismo in tutte le sue versioni (fine ‘700). Il principio cardine delle scelte sociali nella definizione di Bentham è: “la più grande felicità per il più grande numero è la misura di ciò che è giusto e di ciò che è sbagliato”. C’è già l’dea che l’obiettivo sociale è quello di rendere la felicità (la torta) il più grande possibile per il più grande numero di cittadini, e l’efficienza è una misura del giusto e dello sbagliato. C’è uno slittamento tra l’idea di efficienza e l’idea di giusto/sbagliato.

In termini moderni diremmo: l’obiettivo della società è quello di massimizzare il benessere sociale. Il problema è trovare una misura del benessere sociale. Il tema chiave è quello dell’efficienza. Bentham era ossessionato dall’idea di efficienza e scrive una serie di interventi in cui costruisce delle strutture sociali ideali, che poi vengono anche applicate. Ad esempio, il presidio Modelo (carcere) di Cuba, dove viene utilizzato il concetto di panopticon (luogo organizzato intorno all’idea stessa di efficienza). Basta che ci sia un sorvegliante al centro della struttura per vedere tutte le celle.

Bentham aveva anche l’ossessione della misurabilità dell’efficienza. Quanto Bentham pensa alla felicità, pensa ad individui che sono in grado di provare piacere e pena, e associa l’idea di piacere all’idea di utilità. L’utilità deriva dal fatto di provare piacere nel consumo o nello svolgimento di certe attività. L’utilità è misurabile.

Facciamo un salto al 1881 con Francis Ysidro Edgeworth, economista inglese. Lui scrive un libro, dove c’è anche una prima promozione della scatola di Edgeworth, intorno alla misurabilità dell’utilità. L’idea è che se fosse possibile avere uno strumento che misura l’utilità degli individui potremmo fare tutta una serie di operazioni. Questo strumento, chiamato edonimetro, è un meccanismo per misurare il piacere derivante da esperienze di consumo, di studio ecc. Questa idea, che sembra un’idea molto vecchia, in realtà è una delle frontiere dell’economia attuale. Se l’utilità è misurabile in modo cardinale, succedono una serie di cose particolarmente desiderabili.

Asserzioni sull'utilità

Secondo l’utilitarismo ottocentesco l’idea è questa: se il grado di felicità di una persona (la sua utilità) può essere misurato si possono fare affermazioni di questo tipo:

• Un individuo preferisce il bene x al bene y se l’utilità che deriva dal bene x è maggiore dell’utilità che deriva dal consumo del bene y (l’utilità di x è più grande cardinalmente dell’utilità del bene y).
• Se l’utilità derivante dal bene x e dal bene y è identica, l’individuo è completamente indifferente (x e y gli danno lo stesso piacere).
• Si possono fare somme di utilità e confronti tra utilità: l’utilità di un consumatore derivante dal consumo del bene x e del bene y è maggiore dell’utilità dello stesso consumatore derivante dal bene w e dal consumo del bene z.
• Si può anche dire che l’utilità del consumo di z è cinque volte più grande dell’utilità derivante dal consumo di un altro.
• Se è possibile fare tutte queste operazioni, si possono fare confronti tra le utilità di individui diversi e si possono sommare le utilità di individui diversi. In particolare, posso fare un’affermazione di questo tipo: se io ho due individui (Adamo ed Eva) che consumano entrambi il bene x e ricevono un’utilità ciascuno pari a UAx e UEx, posso sommare le utilità dei due individui e avere l’utilità totale per questi due individui.