L'elezione diretta del sindaco

Italia: Il sindaco elettivo - un decennio di esperienze

Le caratteristiche dello status quo ante

L'elezione diretta del sindaco fu introdotta in Italia nel 1993, con un bilancio positivo per tre motivi:

Prima della riforma, qualità e funzionamento si caratterizzavano da lamentevoli condizioni della politica municipale: centralità del consiglio comunale; regole elettorali proporzionali per i comuni con oltre 5000 abitanti; salda presa di partiti, in base a logiche nazionali sulla formazione (post-elettorale) delle maggioranze e sulla selezione di sindaci e assessori. Questi caratteri davano forte instabilità alle giunte e irresponsabilità politico-elettorale dei governanti verso gli elettori. Inoltre, c'era l'incapacità degli attori in campo ad introdurre correttivi significativi e l'emergere di nuove sfide. Emblematico fu l'iter politico parlamentare della legge 142 del '90. Il provvedimento puntava a riordinare l'intero sistema delle autonomie locali, il cui assetto era fermo agli anni trenta. Introdusse alcune innovazioni come l'autonomia statuaria dei comuni; l'inversione del rapporto tra i poteri del consiglio e quelli della giunta (con l'attribuzione alla giunta e al sindaco della competenza generale/residuale e il conseguente ridimensionamento della centralità del ruolo del consiglio); distinzione tra funzioni di indirizzo e controllo politico e funzioni di gestione amministrativa. Tuttavia, pur fissando certi tempi (60 gg, pena lo scioglimento del consiglio) per la formazione della giunta e l'elezione del sindaco dopo il voto e istituendo la sfiducia costruttiva come correttivi all'instabilità, la legge non modificava la forma di governo ed evitava di porre mano ai meccanismi elettorali. Le nuove sfide emerse negli anni '90, in particolare le iniziative del movimento referendario di Segni e Barbera, la fortuna elettorale della Lega, il coinvolgimento di molte amministrazioni locali in Tangentopoli.

La riforma del 1993 e la transizione italiana

La favorevole collocazione della riforma del 1993 nella transizione italiana. Le prime applicazioni del nuovo sistema elettorale accompagnarono la destrutturazione del sistema partitico della prima repubblica. La legittimazione elettorale diretta; la personalizzazione e la popolarità che ne scaturiva; la temporanea eclissi dei partiti; la solida base politico-istituzionale che la riforma del 1993 assicurava al loro ufficio; erano fattori che convergevano nell'identificare i nuovi sindaci con il nuovo "tout court" e le istituzioni locali come una sorta di contropotere rispetto ad un parlamento delegittimato, a partiti in decomposizione, ad una politica in crisi.

Lo schiudersi, nella seconda metà degli anni '90, di una politica che favorì l'adozione di politiche di riforma amministrativa e costituzionale. In quella fase la voce dei nuovi sindaci si espresse non solo nella tradizionale azione di lobby dell'ANCI, ma anche con Centocittà, il movimento politico che sembrò avere l'ambizione di dar vita ad un vero e proprio "partito dei sindaci". Gli enti locali ne hanno ricavato una posizione di "pari dignità costituzionale" verso le regioni - prospettiva che con l'ipotesi di federalismo di cui si pretendeva di discutere poco ha a che spartire con i trasferimenti delle funzioni prodotti dai provvedimenti normativi di semplificazione e decentramento firmati dal ministro Bassanini tra il 97 e il 99 con il TITOLO V della costituzione che pone comuni, province, regioni e Stato sullo stesso piano in quanto componenti della repubblica. Agli enti locali è stato riconosciuto un ruolo istituzionale nel processo decisionale nazionale, dapprima con la creazione della Conferenza Stato - autonomie locali, e con la previsione di una rappresentanza degli enti locali, accanto alle regioni, nella Commissione bicamerale per gli affari regionali.

Elezione del sindaco e cambiamento istituzionale

La riforma del '93 ha accordato al sindaco il potere di nomina e di revoca degli assessori. La carica di assessore è stata resa incompatibile con quella di consigliere (nei comuni con oltre 15000 abitanti e negli altri ove previsto dallo statuto). Ciò rende possibile al sindaco di costruire la propria squadra di governo, anziché, come per il passato, esserne la risultante e subirne i condizionamenti. L'autonomia del sindaco si estende anche alla faccia amministrativa del governo municipale, del cui vertice può disegnare la configurazione organizzativa (es. scegliere, come accade per le grandi città, di affiancare al segretario comunale un direttore generale, il city manager, e rispetto al quale detiene un significativo potere di nomina). Le attribuzioni dei seggi in consiglio avviene su base proporzionale e prevede l'assegnazione di un premio di maggioranza (60% dei seggi) alla lista o al gruppo di liste collegate al candidato-sindaco vincente. In alcuni casi, l'elezione del sindaco non determina la composizione del consiglio, il premio di maggioranza non scatta e il sindaco può trovarsi in minoranza nel consiglio (quando il sindaco viene eletto al primo turno ma la lista o il gruppo di liste ad esso collegate si ferma sotto al 50% dei voti validi; quando il sindaco è eletto al turno di ballottaggio ma la lista o il gruppo di liste collegate al suo rivale aveva superato il 50% dei voti validi). Pertanto il sistema elettorale si configura come un sistema a formula variabile: proporzionale con premio di maggioranza eventuale. Nonostante la scheda unica, la scelta per il sindaco e la scelta per il consiglio sono indipendenti, e l'elettore può votare:

• Soltanto per un candidato (voto personalizzato);
• Per il sindaco e per lista a lui collegate, o soltanto per una lista, scelta quest'ultima conteggiata anche come voto per il candidato-sindaco collegato alla lista prescelta (voto univoco);
• Per un candidato-sindaco e per una lista a lui non collegata (voto diviso).

A livello istituzionale

L'elezione diretta del sindaco è rilevante perché ad essa si lega il cambiamento della forma di governo comunale, introducendo nei comuni una forma di governo a carattere semi-presidenziale. Tre caratteristiche identificano questo assetto:

• Il circuito elettorale si sdoppia e oltre il consiglio gli elettori eleggono anche il vertice dell'esecutivo (il sindaco) per un mandato di 5 anni rinnovabile una sola volta;
• L'elezione diretta del sindaco è connessa all'elezione del consiglio in modo da consentire al sindaco di poter contare in modo assai probabile su una maggioranza consiliare a lui favorevole;
• L'assemblea rappresentativa (il consiglio) può rovesciare il capo dell'esecutivo, ma soltanto con un voto di sfiducia distruttiva, meccanismo che assieme alla caduta del sindaco determina la dissoluzione dello stesso consiglio.

Sindaco elettivo e cambiamento politico-elettorale

L'esito delle elezioni del '93 prospettò equilibri politico-elettorali nuovi e inattesi. Gli ingredienti furono quattro: vistoso arretramento dei partiti; l'importanza del vincolo competitivo costituito dalla formazione di aggregazioni di forze a sostegno dei candidati sindaci; una radicalizzazione del comportamento degli elettori, che si esprimeva più sul continuum vecchio/nuovo che sull'asse destra/sinistra; un rinnovamento dell'identità e del profilo socio-politico del personale politico locale, cioè sindaci e assessori.

L'affermazione dei sindaci demoeletti fa leva sulla "personalizzazione" e stabilizzazione del mandato. Ciò ha accresciuto di per se tanto il potere negoziale dei candidati-sindaci in fase elettorale, quanto l'autorevolezza dei sindaci in carica. Su queste basi, la supremazia istituzionale nei confronti di assessori e consiglio ha reso più consistente il grado di autonomia del sindaco sia in rapporto con i politici a livello comunale; sia le relazioni tra politica municipale e politica nazionale. In realtà, l'introduzione dell'elezione diretta dei sindaci, ha contribuito a disancorare la politica locale dai condizionamenti nazionali. I nuovi sindaci esercitano la propria funzione proponendosi più come rappresentanti della propria città e di uno specifico territorio, che come esponenti di un partito o schieramento politico. È cambiato, con questa riforma, anche il rapporto tra sindaco e partiti. In realtà, l'iniziale arretramento dei partiti fu di breve durata, già nel '97 si parlava di "ritorno dei partiti", e non solo per la rinnovata presenza dei simboli ufficiali dei partiti sulla scheda e nella denominazione dei gruppi consiliari. Il principale fattore di novità è l'individuazione di un luogo di imputazione di responsabilità politica certo e visibile che l'elezione diretta del sindaco sembra consentire. Questa maggiore chiarezza era uno degli obbiettivi della riforma e raccoglie consenso tra i cittadini. Coniugandosi con i riflessi positivi della maggiore "vicinanza" all'istituzione comunale, ciò si traduce in una maggiore fiducia dei cittadini nei confronti del sindaco e nel loro sentirsi meglio rappresentanti dal sindaco che non dal presidente di regione o di provincia.

Una nuova democrazia locale?

I due principali obiettivi della riforma - affidare la scelta della guida dell'esecutivo ai cittadini e conferire stabilità agli esecutivi municipali - sono stati raggiunti. Però la riforma non è riuscita a realizzare la riduzione della frammentazione partitica, anche se i partiti sono stati maggiormente responsabilizzati. Le nuove regole di voto hanno reso più stretto il legame tra proposte di partiti e scelte degli elettori. I partiti hanno recuperato il loro potere di scelta del candidato. Al tempo stesso però si sono accorti a proprie spese di non poter trascurare il profilo e le qualità personali del candidato né il suo grado di sintonia con la città. Sindaci e candidati-sindaci, dal canto loro, non possono fare a meno dei partiti. I sindaci hanno sicuramente rafforzato la loro influenza decisionale, ma se un sindaco in carica divorzia dalla propria coalizione, se si ricandida non è in grado di farcela. Tra sindaci e partiti si è consolidata la "personalizzazione". Non è stato così per il voto al solo sindaco, che è all'origine, assieme al "voto diviso", dell'indice di attrazione, utilizzato per misurare il rendimento personale del candidato. Indicatore di personalizzazione è la presenza di liste civiche etichettate con il nome del sindaco uscente. L'introduzione dell'elezione diretta del sindaco non ha invertito la tendenza al declino della partecipazione elettorale che si registra ormai da molti anni. A cambiare è stata la geografia del fenomeno, nel senso che la tradizionale graduatoria della partecipazione al voto risulta rovesciata: al sud ci si reca alle urne più che al nord. Il quadro cambia se si considerano i voti validi per il solo sindaco. Un altro aspetto del comportamento degli elettori è la possibilità, frutto del contesto competitivo affermatosi con la riforma del '93, di esprimere un voto "retrospettivo" inteso cioè a punire o a premiare i governanti in carica. La leadership effettiva è condizionata da qualità e risorse personali, ma anche dal tipo di politica considerata: le politiche facili (ambiente urbano, pulizia delle città e verde pubblico) hanno subito miglioramenti. Le politiche difficili hanno avuto minori miglioramenti (servizi sociosanitari; trasporti; casa; sviluppo economico). Un secondo tema sono le conseguenze dell'elezione diretta del sindaco sui percorsi di carriera della classe politica. Per quanto riguarda il percorso di carriera degli stessi sindaci l'esperienza del decennio presenta evidenze contraddittorie. Tra i nuovi sindaci eletti nel '93, ne troviamo alcuni che già dirigenti di partito (Rutelli, Bianco) utilizzano la loro nuova carriera per costruire le premesse di una seconda giovinezza politica, che li proietta poi verso cariche nazionali (ministro nel caso di Bassolino e Bianco) per i sindaci provenienti dalla società civile l'ingresso nell'agone politico è rimasto invece temporaneo e non ha prodotto né una rivitalizzazione dei circuiti partitici né un ceto socio-politico nuovo. Poco definite rimangono anche le traiettorie di carriera.

Germania: Elezione diretta e rafforzamento dei sindaci

La posizione preminente spetta al consiglio: con gli statuti consiliari in Bassa Sassonia, Renania settentrionale-Westfalia; e quelli del "magistrato" in Assia e nelle città dello Schlewig-Holstein. Stabiliscono entrambe un "vertice bicefalo" con l'attribuzione a due titolari della direzione amministrativa e della presidenza del consiglio. L'elezione diretta parte dagli anni '90.

Nel 1945, quando finì la II guerra mondiale, le potenze alleate e soprattutto gli inglesi influenzarono i sistemi di governo comunali. C'è in Germania differenza da land a land nel formare i consigli comunali. All'interno di ciascun land c'è omogeneità, i sistemi di governo comunali cambiano invece da land a land. Il sindaco può essere o non essere anche il presidente del consiglio (in Italia può essere solo sindaco). Questo particolare rende il sindaco tedesco ancora più potente. L'elezione diretta ebbe lo scopo di mobilitare l'elettorato, educarlo alla selezione di organi locali, essere uno strumento in più per i cittadini. Nei lander dell'est è stato introdotto il referendum (che non esiste a livello federale). In Germania si sta discutendo se introdurlo a livello statale. Si pensava che fosse uno strumento di populismo. In tanti lander si riconoscono i referendum per le questioni. I cittadini possono convocare un referendum che revochi il sindaco come può avvenire su richiesta del consiglio comunale. La revoca prevede la raccolta di firme dei cittadini oppure 2/3 del consiglio comunale che faccia arrivare ad un referendum "revocativo". È un potere in più per i cittadini, ma è usato raramente. Paradossalmente in un sistema dove i partiti a livello locale contavano poco la riforma ne ha aumentato la forza. Le questioni tecnico-amministrative erano all'interno dei governi locali erano centrali. Tecnici indipendenti autonomi e ben pagati vi operavano. Le questioni politiche però rimanevano, ed erano naturalmente legate al ruolo dei partiti. Dopo la riforma può succedere che ad una maggioranza consiliare spesso si contrappone il sindaco di un altro partito. Le città universitarie hanno un gran numero di studenti che votano per i verdi e hanno una forte sensibilizzazione rispetto alle istanze ecologiche. Quindi votano per i loro tradizionali partiti ma eleggono un sindaco verde.

Differenze del governo locale nei vari lander tedeschi

• Durata della carica (da un minimo di 5 anni ad un max di 8/9 anni). Per garantire una continuità di governo che possa far guardare più tranquillamente a scelte di lungo periodo.
• Nonostante l'idea che il governo comunale si debba occupare di questioni pratiche, le questioni politiche entrano sempre in gioco e mostrano la propria importanza. Fino a qualche tempo fa vincevano i candidati sindaci tecnofici, adesso c'è la necessità dei partiti che scelgono dei candidati e si presentano con progetti e programmi di tipo politico.