Legislazione dei beni culturali - appunti

Legislazione dei beni culturali e paesaggistici

Introduzione

Il sistema delle fonti - Le fonti del diritto

• I criteri per risolvere i conflitti
• I criteri tra le fonti

Prima dell'unità, dopo l'unità, nella costituzione

• Panorama storico
• Il sistema delle fonti

Le fonti del diritto

Atti e fatti dai quali traggono origine le norme giuridiche. Esiste una pluralità di fonti del diritto. Possono esserci problemi di conflitto tra norme poste da fonti diverse.

Norma giuridica

Una norma è posta da un'autorità conosciuta e comporta una sanzione se viene violata, cioè è precettiva, cosa che non succede con una norma etica. C'è la coesistenza di molte norme e fonti diverse che hanno originato le leggi attuali. Molte attività della nostra vita quotidiana sono regolate da norme giuridiche. Le norme sono collocate all'interno dell'ordinamento giuridico e possono avere diversa importanza.

Criteri principali per risolvere le antinomie/conflitti

• Criterio cronologico: Tra due norme confliggenti poste da fonti dello stesso tipo (equiparate) prevale la norma successiva. (lex posterior derogat legi priori) Molte norme sono state create nel '900, ma possono essere modificate e aggiunte nel tempo. Alcune norme si contraddicono, ma se ci sono norme coesistenti che non sono state abrogate si osserva la più recente. Il criterio cronologico è il primo da osservare in caso di problemi, ma esso si riferisce solo a conflitti tra norme sullo stesso piano. Se invece ci sono conflitti tra norme di livello diverso, che sono inserite in una gerarchia, si passa al criterio gerarchico.
• Criterio gerarchico: Tra due norme confliggenti poste da fonti di diverso tipo prevale la fonte di rango superiore.
• Criterio di specialità: Tra due norme confliggenti poste da fonti dello stesso tipo (equiparate) prevale la norma speciale anche se precedente. (lex specialis derogat generali)

Il vertice

C'è una piramide delle leggi con in cima la Costituzione. Essa è rigida e composta da diverse parti, che possono essere anche modificate, ma tutte le norme devono essere coerenti con essa. Ci sono poi le leggi costituzionali, che possono cambiare parti della Costituzione. Queste sono sullo stesso piano della Costituzione, dunque per esse si usa il criterio cronologico e prevalgono le norme più recenti.

Il terzo gradino: leggi ordinarie, decreti legge, decreti legislativi

Art. 70 Costituzione: La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere.

(atti del governo, previa delega del parlamento): L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo Art. 76 Costituzione: se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.

La Costituzione prevede infatti la divisione dei poteri governativi: il potere legislativo è delegato al Parlamento (noi tramite le votazioni e poi i parlamentari creiamo le varie leggi). A volte però per fattori, ad esempio di competenza dei legislatori, il Parlamento può distogliersi dalla sua funzione legislativa e delegarla al Governo, il quale ha la funzione esecutiva. Questo meccanismo è trasparente: il Parlamento approva una legge di delega con un termine e un argomento circoscritto, oltre a delle indicazioni direttive di massima. Il decreto legislativo è il risultato di una legge creata dalla delega al Parlamento. Se il decreto è corretto e rientra nei termini, diventa nella gerarchia equivalente ad una legge del Parlamento, anche se proviene da un'altra autorità. Questo accade perché il governo è composto dai ministeri, organi amministrativi che hanno funzionari tecnici competenti, ovvero soggetti più specifici in determinate materie, che spesso all'interno del Parlamento non sono presenti.

Il codice dei beni culturali rientra in un decreto legislativo, così come la creazione del Ministero dell'Ambiente. (atti del governo emanati in situazioni di necessità e urgenza, richiedenti la conversione in legge da parte del parlamento entro 60 giorni per entrare in vigore) Art. 77 della Costituzione: Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria.

Quando, in casi straordinari di necessità e d'urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. Anche se il governo non ha il potere legislativo, in caso di urgenza il Governo compone le leggi al posto del Parlamento. Queste entrano in vigore dal giorno successivo (a differenza delle leggi ordinarie che entrano dopo 15 giorni) però devono essere approvate e riconosciute come leggi dal Parlamento entro un limite di 60 giorni, altrimenti vengono eliminate. Spesso se non vengono accettate vengono modificate in parte per divenirlo. Dunque la legge passa dall'avere una fonte anomala ad una normale. In questi casi per i 60 giorni il Decreto legge ha più importanza delle leggi precedenti, poi si vede in base alla decisione del Parlamento.

Il quarto gradino: le fonti regionali

• Statuti regionali
• Leggi regionali

Regioni: La nascita delle regioni risale a dopo la Seconda Guerra Mondiale con la Costituzione del 1948, volendo però sempre mantenere l'idea di uno statuto centrale. Le loro funzioni sono state analizzate in dettaglio solo negli anni '70. Le regioni non sono del tutto indipendenti a livello legislativo, infatti le leggi regionali possono essere promulgate solo in alcune materie e seguendo un quadro a livello nazionale. (se una regione fa una proposta di legge questa deve seguire una linea nazionale) C'è stata una riforma della parte quinta della Costituzione che regola il rapporto tra la legislatura nazionale e regionale. Alcune funzioni appartengono solo allo stato, alcune ad entrambi, e altre solo alle regioni. Per esempio il codice dei beni culturali è proprietà legislativa solamente dello stato.

Articolo 117: La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:

• Politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea;
• Immigrazione;
• Rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
• Difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;
• Moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie;
• Organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;
• Ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;
• Ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
• Cittadinanza, stato civile e anagrafi;
• Giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
• Determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
• Norme generali sull'istruzione;
• Previdenza sociale;
• Legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;
• Dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
• Pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;
• Tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.

Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive. La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni. Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.

Art 123

Ciascuna Regione ha uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Lo statuto regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali. Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta l’apposizione del visto da parte del Commissario del Governo. Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione. Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi. In ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali. Riguardo alla voce s) dell'articolo 117, vediamo che la tutela dei beni culturali è di competenza solo dello Stato, al contrario del paesaggio, il quale non è sua potestà esclusiva e occupa una parte minore nel codice, poiché ci sono regole a livello regionale.

Art 177 - comma 3

Valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali. Tutela → stato Valorizzazione → anche regioni. Queste mansioni sono accessibili anche alle regioni, poiché è importante anche la partecipazione e il coinvolgimento delle persone verso i beni, per trasmettere il loro significato culturale. Infatti a livello locale possono essere organizzati una maggiore quantità di eventi e di migliore qualità. Questo risulta un settore di concorrenza per le regioni, perché molti anche dal basso possono proporre eventi, che sono anche di interesse economico per le regioni.

Il quinto gradino

Regolamenti del potere esecutivo: atti formalmente amministrativi (provenienti da organi del potere esecutivo, ma sostanzialmente normativi, ovvero dotati di generalità e astrattezza. Idonei ad innovare l’ordinamento giuridico) Questi provvedimenti possono essere:

• Decreti del Presidente della Repubblica (DPR)
• Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM)
• Decreti Ministeriali (DM)

Anche questa risulta essere una fonte anomala perché proviene dall'organo che ha il potere amministrativo e non quello legislativo. Questi atti provengono dall'alta amministrazione, ma che non prevalgono sulle leggi ordinarie. Hanno contenuto normativo e sono astratti, applicati generalmente. Di solito l'amministrazione si occupa dei casi singoli, dunque ha un destinatario ma sempre nell'interesse generale. Perseguono un interesse collettivo e contengono disposizioni generali e astratte, rientrano dunque tra le fonti del diritto. (Es. Per la messa in commercio di un medicinale DM rivolto alla singola azienda, ma che influisce su tutti) Sono però subordinate a quelle di livello superiore. Queste sono anche esecutive, poiché per alcune cose serve un'autorizzazione e se infrante può venire commesso un illecito. DPR → DPCM → DM. Questi sono fonti subordinate e possono avere diverso ordine. Si ricorre a queste misure perché spesso una legge richiede troppo tempo per essere approvata e questo sistema è più comodo, perché possono i decreti possono venire modificati velocemente. I regolamenti assumono la veste del DPR, che è sostanzialmente un atto del Governo, anche se formalmente del Presidente della Repubblica (è emanato dal Presidente, dopo una verifica di conformità costituzionale), non richiede una legge di autorizzazione a monte. I DM, DMI, DPCM richiedono una legge di autorizzazione a monte, sono emanati dal Ministro, dai Ministri o dal Presidente del Consiglio previo parere del Consiglio di Stato. I DM solitamente sono redatti da un singolo ministero.

Il sesto gradino

Usi e consuetudini - Usus/diuturnas + Opinio iuris ac necessitatis. Fonti non scritte ma a cui tutti si adeguano per il comportamento e anche consuetudini nominative o regolamenti locali.

Il secondo gradino: le fonti comunitarie

Direttive e regolamenti

Panorama storico

L'Italia fa parte della Comunità Europea (CE), che prima era Comunità economica europea (CEE) e che all'inizio comprendeva 6 stati. Nel dopoguerra le economie erano disastrate e nacque il desiderio di creare un'alleanza con Francia e Germania, protagoniste delle due guerre. Prima esisteva la CECA, per il commercio del carbone e dell'acciaio e dalla metà dagli anni '50 la CEE che divenne a sua volta CE. Con il Trattato di Maastricht la CE viene trasformata in Unione europea. Con questo ci furono una serie di provvedimenti come la scomparsa delle dogane, la libera circolazione di merci, capitali e persone negli stati membri. Cambia l'ampiezza dell'Unione in riferimento al numero di stati e ai poteri e campi d'azione assegnatole: all'inizio i paesi volevano mettere in comune solo le politiche economiche, poi anche aspetti di politica estera, cultura e ambiente. Alcuni provvedimenti sono frutto di scelte condivise (es: trasporti, commercio), rinuncio alla sovranità e metto in comune alcune cose.

Differenza tra direttive e regolamenti

Direttive

I destinatari sono gli Stati e richiedono un provvedimento di recepimento per entrare nell’ordinamento nazionale; entrano per forza propria quando è scaduto il termine di attuazione ed hanno contenuto sufficientemente preciso e dettagliato (self-executing) → Direttive atti che hanno come destinatari gli stati, sono per tutti, non individuali, infatti tutti gli stati devono contribuire e raggiungere gli obiettivi entro un certo termine. (Es. garantire che tramite un'autorità giudiziaria con un processo veloce un bene torni indietro) Gli stati hanno disposizioni individuali per loro, adattano l'obiettivo alla loro realtà. A noi questi arrivano secondo le decisioni dello Stato e così diventano operativi anche nei nostri confronti.

Regolamenti

Hanno efficacia immediata e generale senza bisogno di atti di recepimento. → Regolamenti hanno come destinatari immediati i cittadini dell'UE. Hanno efficacia immediata e generale senza bisogno di atti di recepimento.