Legislazione dei beni culturali

Legislazione dei beni culturali | Martina Mucelli

Il sistema delle fonti

Diritto: insieme di norme giuridiche volte a disciplinare obbligatoriamente i comportamenti di tutti i loro possibili destinatari / insieme di norme che regolano un certo aspetto di una convivenza in un certo momento e in un determinato territorio.

Norma giuridica e norma etica

Norma etica è quello che si dovrebbe fare, ma che non è obbligatorio; se non viene eseguita non si va incontro a sanzioni.

Norme giuridiche: esse prevedono una regola e presuppongono che ci sia un’autorità che la impone e che, quindi, di fronte ad una violazione ci sia una reazione (= sanzione).

In altre parole, una norma giuridica è una regola di comportamento che ha per sua caratteristica essenziale quella di essere giuridicamente obbligatoria, in quanto si tratta di un precetto assistito da una sanzione per la sua violazione. Quindi il diritto e, di conseguenza l’ordinamento giuridico, è identificabile in un complesso di norme giuridiche obbligatorie in quanto assistite da una sanzione per la loro violazione.

Il diritto riconosce 3 grandi diverse specie di norme giuridiche:

• Norme penali: regole di comportamento assistite da una sanzione penale;
• Norme civili o di diritto privato: regole di comportamento che vengono poste dall’ordinamento per disciplinare i rapporti tra soggetti privati che si trovano in una posizione paritaria;
• Norme di diritto pubblico: regole di comportamento che vengono poste nell’ordinamento per disciplinare i rapporti tra soggetti privati e enti pubblici, ossia rapporti tra soggetti in posizione tra loro non paritaria.

L’ordinamento giuridico è formato da abbondanti norme in quanto ci sono varie fonti idonee (idonee a creare norme).

Le fonti del diritto

Fonti:

• Atti (es. procedimenti scritti da autorità competenti) e fatti (es. consuetudini) dai quali traggono origine le norme giuridiche.
• Insieme di procedure e di passaggi formali al seguito dei quali si forma una norma legge parlamentare = fonte per eccellenza.
• Esiste una pluralità di fonti del diritto, le quali danno origine a molteplici norme possono esserci dei conflitti fra norme (questo perché molto spesso le nuove norme non abrogano in modo esplicito le norme vecchie).
• Possono esserci problemi di conflitto tra norme poste da fonti diverse.

Come si sciolgono i nodi?

Criteri principali per risolvere le antinomie/conflitti

• Criterio cronologico tra due norme confliggenti poste da fonti dello stesso tipo (equiparate): prevale la norma successiva (lex posterior derogat legi priori - prevale quella più recente).
• Ciò vuol dire che se le due norme sono di pari grado, allora prevale la norma più recente;
• Criterio gerarchico tra due norme confliggenti poste da fonti di diverso tipo: prevale la fonte di rango superiore.
• Criterio di specialità tra due norme confliggenti poste da fonti dello stesso tipo (equiparate): prevale la norma speciale anche se precedente (lex specialis derogat generali).
• Es. legge speciale per Venezia datata negli anni ’70 ed è valida anche se le leggi nel frattempo sono cambiate.

Il vertice: Costituzione e leggi costituzionali

Il vertice: Costituzione e leggi costituzionali ovvero leggi che possono modificare la costituzione ex. Referendum sul taglio dei parlamentari.

Secondo gradino: le fonti comunitarie UE

Secondo gradino: le fonti comunitarie (UE): direttive e regolamenti; sono entrambe fonti esterne.

Nel dopo guerra sono nate tre organizzazioni che coinvolgevano pochi stati (Italia, Francia, Germania, Olanda, Belgio e Lussemburgo) al fine di mettere in alleanza i due nemici storici (così evitiamo una terza guerra mondiale) come unione di mutuo soccorso dopo la guerra. Fra queste tre organizzazioni vi era la CEE (Comunità Economica Europea), la quale è diventata successivamente Unione Europea; gli stati che ne fanno parte hanno deciso di delegare alcuni argomenti alla loro intesa (condivisione a livello unitario), decido di condividere insieme agli altri e condivido la discussione.

Come si muove l’UE? Attraverso provvedimenti normativi, i quali entrano nel nostro ordinamento e possono avere due forme: direttive e regolamenti.

I destinatari delle direttive sono gli Stati e richiedono un provvedimento di recepimento per entrare nell’ordinamento nazionale; entrano per forza propria quando è scaduto il termine di attuazione ed hanno contenuto sufficientemente preciso e dettagliato (self executing). Per ogni giorno oltre la scadenza in cui il provvedimento non è attuato è prevista una sanzione. I regolamenti, a differenza delle direttive, hanno efficacia immediata e generale senza necessità di atto di recepimento.

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In proporzione si trovano più direttive che regolamenti.

Direttive UE

Direttive: indicazioni e non sono direttamente obbligatorie nei nostri confronti; UE detta agli stati e non a noi cittadini, detta un obiettivo che tutti noi vogliamo ottenere:

• Prevede un termine (data).
• Ogni stato poi adatta l’obiettivo alla propria realtà.
• Ha un’efficacia solo orizzontale perché è diretta solo agli stati e non direttamente a noi.

La Corte di giustizia europea ha poi stabilito dei principi (ora diventati norma) perché certi stati non adempievano alla direttiva.

Es. abolizione dei dazi doganali (anni ’60): uno stato è stato inadempiente; alla scadenza della data la direttiva è diventata efficace anche se lo stato è inadempiente (in questo modo diventa efficace anche per i cittadini).

Direttive UE: i destinatari non sono i cittadini, ma gli Stati, ai quali vengono imposti degli obblighi e degli obiettivi (sempre comuni a tutti i paesi membri); la direttiva stabilisce un compito, i singoli stati possono stabilire liberamente le proprie condizioni; ogni stato è libero di usare i propri mezzi (previsti dal proprio ordinamento statale) [l’Italia è notoriamente lenta in questi processi].

Ogni tanto gli stati possono trovarsi in ritardo sull’applicazione della direttiva (può essere normale con direttive interpretabili con diverse sfumature) ma se la direttiva è molto precisa sul da farsi e lo stato non rispetta la scadenza “il cittadino ha il diritto di richiedere l’applicazione della direttiva nel suo stato”; tecnicamente l’UE fa applicare ugualmente la direttiva trasformandola in norma di legge, prevaricando le leggi nazionali.

Regolamenti UE

Regolamenti: diversi dalle direttive perché hanno un’efficacia immediata anche nei nostri confronti; non c’è nessun filtro nazionale, sono validi su tutto il territorio da quando vengono emanati.

Regolamenti UE: hanno efficacia immediata e generale senza bisogno di atti di recepimento; scavalcano gli stati; sono comunque documenti approvati dai singoli stati al Parlamento UE e dal Consiglio UE.

Regolamenti e direttive entrano senza filtri nei sistemi del diritto nazionale.

Nel caso un regolamento UE fosse anticostituzionale, la costituzione prevarrebbe.

Commissione europea: attua il testo della direttiva; lunghe premesse (sul perché si è scelto di porre un obiettivo), spesso vengono tirate in causa come parte integrante della norma; ogni stato deve poi dichiarare cosa ha fatto.

Terzo gradino: leggi ordinarie, decreti-legge, decreti legislativi

Terzo gradino: leggi ordinarie, decreti-legge, decreti legislativi (c. deputati + c. senato): leggi ordinarie, decreti-legge e decreti legislativi.

Leggi ordinarie del parlamento Art. 70 Costituzione: La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere.

Decreti legislativi o delegati (atti del governo, previa delega del parlamento) sono sempre fonti che provengono dal Governo: in questi casi il parlamento delega il Governo, in quanto in settori normativi più tecnici esso è più competente (ex. Il codice dei beni culturali e paesaggistici è un decreto legislativo).

Art. 76 Costituzione: L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.

Decreti-legge (atti del governo emanati in situazioni di necessità e urgenza, richiedenti la conversione in legge da parte del parlamento entro 60 giorni). I decreti-legge sono atti emanati dal governo in situazioni di emergenza richiedenti la conversione in legge da parte del parlamento entro 60 giorni; se non viene convertito in legge entro i tempi indicati il decreto perde immediatamente e completamente la sua validità; normalmente il Governo non ha potere legislativo, ma esecutivo.

Art. 77 della Costituzione: Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria.

Quando, in casi straordinari di necessità e d’urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni.

I decreti perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.

Il potere legislativo è di fatto in mano al Parlamento (organo eletto da noi), che emana le leggi ordinarie. Talvolta il Parlamento può delegare il potere legislativo al Governo, che emana quindi un decreto legislativo (si usa il termine “decreto” perché con “legge” di solito ci si riferisce a quelle emanate dal Parlamento). Questa scelta viene operata perché in alcune occasioni il Governo è più adatto perché specializzato in qual settore avendo un suo apparato a disposizione (il Ministero). I decreti-legge sono delle norme emanate dal Governo solamente in caso di urgenza e necessità; infatti, hanno funzione abrogativa per 60 giorni ma devono essere convertiti in legge dal Parlamento altrimenti il decreto scompare; talvolta in Italia si abusa di tale funzione.

Quarto gradino: le fonti regionali

Quarto gradino: le fonti regionali, statuti regionali, leggi regionali.

Nella versione originaria la nostra costituzione assegnava alle regioni un ruolo estremamente marginale, per cui prevedeva alcune specifiche materie nelle quali le regioni potevano emanare delle leggi (sempre però nei limiti e in coerenza con le leggi nazionali che disciplinavano lo stesso settore). Successivamente le regioni un po’ alla volta hanno spinto per avere più autonomia tanto che è stata approvata una riforma della costituzione, la quale ha ridisegnato come si distribuiscono le competenze legislative fra stato e regioni.

Ora nella costituzione c’è un articolo (art. 117) che dice quali sono le competenze esclusive dello stato e quali le competenze condivise; infine, tutto l’innominato è della regione.

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Le Regioni possono intervenire principalmente in ambiti non esclusivamente assegnati allo Stato. Per esempio, la tutela dei beni culturali è assegnata allo Stato ma la Regione può però intervenire nella promozione e valorizzazione dei beni culturali (che è però la parte più esile del Codice).

Art. 117 della Costituzione

La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie:

• A. Politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l'Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea;
• B. Immigrazione;
• C. Rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose;
• D. Difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi;27
• E. Moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie 21;
• F. Organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo;
• G. Ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;
• H. Ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale;
• I. Cittadinanza, stato civile e anagrafi;
• L. Giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;
• M. Determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;
• N. Norme generali sull'istruzione;
• O. Previdenza sociale;
• P. Legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane;
• Q. Dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale;
• R. Pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;
• S. Tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali.

Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario22; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principî fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.

Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.

La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.28 La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni.

Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.

Le regioni ottengono maggiore autonomia; l’art 117 definisce gli aspetti di competenza dello Stato (lettera s); se ne occupa solo il ministero della cultura, le cui sedi sono dislocate in tutte le regioni tranne alcuni casi speciali: regioni a statuto speciale.

Legislazione concorrente che interessa sia allo Stato che alle regioni: valorizzazione dei beni culturali; nel Codice la maggior parte delle norme riguarda la tutela, non la valorizzazione, che ha più libertà per le regioni.

Art. 123 della Costituzione

Ciascuna Regione ha uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Lo statuto regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.

Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta l’apposizione 3 Legislazione dei beni culturali | Martina Mucelli del visto da parte del Commissario del Governo. Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione.

Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi.

In ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali.

Quinto gradino: regolamenti del potere esecutivo

Quinto gradino: regolamenti del potere esecutivo: atti del Governo o di organi del Governo, atti formalment