Diritto pubblico - seconda parte

Funzioni del governo

Quando si pensa al governo, si pensa alla funzione esecutiva (eseguire le leggi del Parlamento), ma in realtà le funzioni del governo sono di più, oltre a quella esecutiva:

• Funzione normativa
• Funzione di indirizzo politico (assieme alle Camere)
• Funzione esecutiva

Funzione normativa

Il governo ha un ruolo importante nella presentazione dei disegni di legge alle Camere e addirittura ci sono alcuni disegni che solo il governo può presentare. Uno dei motivi per cui il governo ha maggior successo nella produzione normativa è il fatto che la Costituzione riconosca direttamente al governo (Consiglio dei Ministri) la possibilità di adottare norme di legge che sono di livello primario, ovvero atti con forza di legge che si collocano accanto alla legge (decreti legislativi e decreti legge). Quindi solo il governo, oltre al Parlamento, in certi casi può produrre fonti primarie. Gran parte della funzione normativa del governo si svolge a livello secondario → regolamenti (che sono sia prodotti dal Consiglio dei Ministri ma anche dai singoli).

Funzione di indirizzo politico

Funzione che non si trova scritta nella Costituzione ma si deduce da alcune norme e dalla sistematica (art. 95): gli obiettivi e le finalità che un ordinamento si dà. Queste indicazioni si trovano all’interno del programma di governo presentato dal Presidente del Consiglio che si presenta alle Camere per chiedere la fiducia. E dirà anche come pensa di attuare quelle finalità e gli obiettivi che sono scritti nel programma. Però quel programma di governo, le due Camere esprimono la fiducia, e quindi le due Camere si impegnano a favorire l’attuazione di quel indirizzo politico. (parte dal governo ma senza la fiducia delle Camere non si fa niente) → solo le Camere sono in grado di mantenere la fiducia al governo e quindi di consentirgli di attuare le sue finalità politiche.

Come si attua l'indirizzo politico? Dovrebbe attuarsi mediante le leggi ordinarie del Parlamento:

• Mediante i propri atti normativi: mediante i decreti legge, decreti legislativi e regolamenti del Governo.
• Tramite la direzione dell’amministrazione statale del governo.

Atti normativi

• Hanno la stessa posizione della legge ordinaria nella scala gerarchica = sono funzione normativa equiparati alla legge.
• Possono validamente abrogare una legge ordinaria.
• Possono essere abrogati solo da legge ordinaria.

Il Parlamento fa leggi costituzionali e leggi ordinarie che si collocano nelle fonti primarie, la Costituzione ammette che all’interno delle fonti primarie ci siano anche altri atti normativi che sono:

• Atti aventi forza di legge (fonti primarie)
• Decreto legislativo prodotto dal Consiglio dei Ministri
• Decreto legge
• Referendum abrogativo (art. 75)
• Decreti in caso di guerra
• Decreti di attuazione degli statuti speciali

Art. 76 decreto legislativo delegato: le Camere possono consentire che il governo eserciti la funzione legislativa sulla base di una delega, ma vincolandolo a delle prescrizioni specifiche, dicendogli come deve fare, di cosa si deve occupare e in quanto tempo (tempo limitato e per oggetti definiti).

Art. 77 il governo può fare il decreto legge: non c'è una delega delle Camere, ma il governo che autonomamente usa la potestà normativa ma solo in casi di necessità e di urgenza (pandemia). In entrambe, sia per decreto legislativo sia per il decreto legge, vi è una verifica, un controllo da parte delle Camere. Nel decreto legislativo il controllo viene prima di quello del governo, mentre nel decreto legge il controllo viene dopo.

La potestà normativa del governo:

• Non è autonoma (o con delega o al verificarsi di eventi speciali)
• Non è ordinaria: la Costituzione chiede sempre un controllo delle Camere, prima o dopo, la produzione di questi atti normativi.
• Le Camere scrivono una legge di delega che abilita il governo a produrre l’atto normativo avente forza di legge: sono le Camere che dicono al governo che può fare il decreto legislativo.

Mentre nel caso del decreto legge è il governo che fa il decreto legge e poi chiede alle Camere se quello che ha fatto va bene, e quindi chiede al Parlamento di produrre una legge di conversione del decreto legge in legge. Quindi in un caso o in un altro ci sono le Camere che fanno un controllo.

Decreto legislativo delegato (art 76)

• Oggetto, principi e criteri, delega del Parlamento: in cui devono essere indicati; termine temporale, che permette al governo di fare decreti legislativi che verrà emanato dal Presidente della Repubblica.

Processo:

1. Prima c’è la legge di delega da parte delle due Camere (con procedimento ordinario in sede referente), solo con questa legge il governo può produrre il decreto legislativo delegato.
2. Art. 76 “l’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.”
3. Legge di delega (Parlamento) → Decreto legislativo delegato (governo)

Art. 77: il governo non può emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria senza delegazione delle Camere.

Art. 72: la procedura normale di esame è sempre adottata per i disegni di legge

Contenuti necessari

• Oggetto definito
• Tempo limitato
• Principi e criteri direttivi

Se mancano questi criteri la legge è illegittima. E viceversa; se il decreto legislativo non rispetta i contenuti posti dalla legge di delega: il decreto viene annullato.

Oggetto definito

La legge delega deve specificare l’oggetto, il tema su cui il governo può esercitare il proprio potere normativo.

Il governo può regolare qualsiasi cosa? Non può delegare l’adozione di quegli atti che rappresentano di fatto un esercizio del potere di controllo politico del Parlamento sul Governo. Le materie su cui il Parlamento non può scrivere una legge di delega sono:

• In materia costituzionale
• In materia elettorale
• In delegazione legislativa
• Bilancio

Principi e criteri direttivi

Le Camere indicano al Governo “come” procedere, determinando:

• Qual è lo scopo dell’attribuzione dell’esercizio della funzione normativa al governo
• Indicare come il governo deve procedere quindi stabilire le linee generali per guidare il governo.

Tempo limitato

Deve essere una data certa: si fissa una scadenza entro il quale la delega deve essere esercitata. Quindi questo è come le Camere scrivono la delega. Ma adesso parliamo del Governo e di come si forma un decreto legislativo delegato. Solo il governo può presentare un disegno di legge di delega, quindi si dice che è di matrice governativa.

1. Il governo quindi chiede alle Camere di essere delegato perché deve raggiungere gli obiettivi che ha posto nel programma politico.
2. Delegazione delle due Camere: il governo scrive il testo del decreto legislativo delegato.
3. Votazione da parte del Consiglio dei Ministri.
4. Fase della emanazione.

Quando si usa il decreto legislativo?

• Riformare apparati amministrativi dello Stato
• Attuazione del diritto dell'Ue: attraverso la legge di delega si autorizza il governo a recepire le direttive della Unione Europea.
• Testi unici
• Codici

Decreto legge

La decretazione d’urgenza (art. 77) - In casi di necessità e d'urgenza il governo può adottare sotto la propria responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli alle Camere per la conversione. La loro efficacia è limitata: dura al max per 60gg.

Caratteristiche decretazione d’urgenza

• Atto normativo di carattere eccezionale (solo in determinate circostanze)
• Il decreto legge deve essere sottoposto al controllo del Parlamento (se tutto va bene il decreto diventa una legge)
• La responsabilità politica del governo quando adotta un decreto legge

Quali sono queste eccezioni?

• Casi straordinari: il governo può scrivere un decreto legge quando si trova davanti a casi eccezionali.
• Fatto della necessità indica che non si può utilizzare un procedimento legislativo ordinario perché il procedimento è troppo lungo (quasi 1 anno)
• Urgente produrre gli effetti urgentemente (es. Covid, eventi catastrofici)

Queste caratteristiche devono concorrere tutte e 3 insieme.

Chi può controllare la sussistenza dei casi costituzionali?

• PDR: primo controllo in via preventiva in sede di emanazione del decreto.
• Camere: in sede di conversione del disegno di legge
• Corte costituzionale: è un controllo eventuale, che si svolge in via successiva, dopo l’entrata in vigore degli atti normativi.

Procedimento del decreto legge

1. Governo scrive il decreto di legge (deliberato dal Consiglio dei Ministri)
2. Viene emanato dal PDR
3. Entra in vigore
4. Il giorno stesso in cui il decreto viene emanato, si avvia all'interno delle Camere un procedimento legislativo di conversione del decreto legge, che dà luogo (se tutto va bene) alla legge di conversione.

Ovvero: il governo fa il proprio decreto legge che entra in vigore, ma simultaneamente il governo presenta alle Camere un disegno di legge di conversione in legge del decreto legge. Dove è scritto il procedimento? Legge n.400 art.15 i provvedimenti provvisori con forza di legge ordinaria, vengono presentati per l’emanazione al PDR con la denominazione di “decreto legge” con indicazione delle circostanze straordinarie che ne giustificano l’adozione. Il decreto viene pubblicato in gazzetta dopo la sua emanazione. (no vacatio legis: entra subito in vigore) da quel momento, il decreto vale al massimo per 60gg.

Una volta che il Consiglio dei Ministri decide di deliberare un decreto legge, ci sono due avvenimenti contestuali:

1. Da un lato, dopo la delibera c’è l'emanazione del decreto legge da parte del PDR, la pubblicazione in gazzetta ed entrata in vigore, da lì scatta l’orologio di efficacia che vale 60gg. (le norme scritte nel decreto legge valgono almeno 60 giorni).
2. Allo stesso tempo, il testo del decreto legge viene trasmesso alle Camere per la conversione, viene allegato all’interno di un disegno di legge, il governo presenta alle Camere un disegno di legge e le Camere devono avviare un procedimento legislativo, per trasformare il decreto legge in legge. Questo procedimento legislativo non è un procedimento normale, si svolge in sede referente, ma le Camere devono stringere i tempi (entro i 60 giorni).

Se il decreto legge non viene trasformato in legge dalle due Camere entro 60 gg, il decreto perde efficacia fin dall'inizio. Tutti gli effetti prodotti sono eliminati, si ripristina la situazione come se il decreto non fosse mai esistito (DECADENZA)

Decadenza ≠ abrogazione ≠ annullamento

Responsabilità del Governo

• Responsabilità politica (fiducia)
• Penale (per reati, dei singoli ministri)
• Civile (risarcimento per danni a terzi)
• Amministrativa (danno erariale)

Limiti di materia

Il decreto legge può essere adottato dal governo, però non può essere usato per tutte le materie e settori.

Riepilogo

• Atto che si usa in casi di urgenza
• Entra subito in vigore
• Obbligo delle Camere di avviare un processo di conversione: se non diventa legge, il decreto decade.
• Ha effetti provvisori: valgono 60gg, poi o diventa legge oppure decade.

Abusi del decreto legge

Secondo la Costituzione:

• Gli emendamenti (modifiche) al decreto legge non dovrebbero essere ammissibili, in teoria però vengono modificati.
• Un decreto legge una volta scaduto, non può essere riproposto tale e quale.
• La Corte costituzionale può sindacare i presupposti del decreto legge.

Nella prassi ci sono casi in cui la necessità non è legata a fenomeni naturali ma è legata a fenomeni relativi all'indirizzo politico. La straordinarietà viene riferita anche a casi prevedibili, quindi c’è una violazione dei presupposti costituzionali. Nel caso di riproduzione del decreto legge (reiterazione), se un decreto legge vale al massimo 60 giorni, trascorsi quali o diventa una legge o decade, se io ne faccio un altro identico e i giorni sono quindi più di 60, si ha una violazione della provvisorietà. Nei tempi più recenti i problemi più grossi sono:

• La mancanza evidente dei presupposti (dei casi di necessità)
• Il fenomeno di reiterazione.
• La Dimensione dei decreti leggi in fase di conversione aumenta (nel momento in cui un decreto viene presentato all'interno delle Camere, nelle Camere il decreto viene sottoposto a grandi modifiche e quindi le sue dimensioni quasi raddoppiano)
• Uso improprio della legge di conversione.

Mancanza di presupposti

Gli ipotetici controlli sulla presenza o meno dei presupposti viene fatta da:

• PDR: ma sono controlli che possono essere esercitati nei casi di evidente mancanza dei presupposti.
• Corte costituzionale: dopo che il decreto è entrato in vigore, il decreto può essere sindacato dalla corte. E se il governo fa un decreto privo di presupposti, la corte può considerare illegittimo il decreto e ha detto al Parlamento che se anche loro lo convertono in legge, la corte annulla anche la legge.
• Parlamento: se non ci sono presupposti, non converte il decreto in legge.

Reiterazione

(Riproporre il decreto con gli stessi contenuti allo scopo di protrarne l’efficacia nel tempo) è vietato, perché può durare solo massimo 60 giorni.

Aumento della dimensione dei decreti legge

Non ci sono molti decreti, però sono molto lunghi. E questo per via degli emendamenti svolti dal Parlamento.

Abuso della legge di conversione

I decreti perdono omogeneità e corrispondenza fra titolo e contenuto perché le Camere aggiungono modifiche in fase di conversione.

Principi fondamentali

Il diritto si basa sui principi e su norme giuridiche.

“È legittimo sotto il profilo costituzionale limitare lo spazio della libertà dei cittadini a seconda del possesso o meno del green pass?, introdurre un obbligo vaccinale per il Covid?”

Il green pass: se tu hai questo requisito puoi andare di qua e di là. È una condizione che ci consentiva di esercitare la libertà di circolazione ecc.. Il senso era che siccome tutte queste attività di svolgevano a stretto contatto di altri e soprattutto al chiuso (bar, teatro..) le misure erano di munirsi di questo certificato di idoneità: tu hai le condizioni per.

Ragionare in base ai principi costituzionali:

• Diritto alla salute
• Diritto di circolazione

La prima considerazione è che all'interno della Costituzione ogni diritto può essere limitato. Essa stessa pone dei limiti. Anche i diritti fondamentali sono implicitamente limitabili quando venga posto in relazione coi diritti altrui. I diritti possono scontrarsi con altri diritti, e bisogna farli coesistere: il problema che ha visto la limitazione della libertà di circolazione è connesso al diritto alla salute, due articoli della Costituzione che si trovano in contrasto nel periodo Covid.

Es. libertà di circolazione (art.16) può essere limitata dalla legge per motivi di sanità e di sicurezza.

Es. diritto alla salute (art.32) la salute è un fondamentale diritto dell’individuo ma anche di interesse della collettività. Nessuno può essere obbligato ad un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge.

Collegamento tra alcuni principi fondamentali

Art. 32 si aggancia al art. 2: ciascuno di noi deve adempiere a doveri inderogabili di solidarietà per mantenere la salute collettiva. La compressione degli altri diritti può essere fatta solo con atti normativi di tipo primario.

Come?

• Non arbitrariamente.
• Operati in modo proporzionale, ragionevole in chiave del principio di uguaglianza (art. 3)

Bilanciare i conflitti

Il conflitto tra la salute e le altre libertà, va bilanciato, non vanno completamente sacrificati, ma è ragionevole che questi diritti siano compressi in virtù del manifestarsi della pandemia.

“La richiesta che è stata fatta ai singoli di limitare la propria libertà di circolazione può dirsi ragionevole?”

Art. 16: la Costituzione dice che la libertà è garantita all'individuo ma la legge può porre per motivi di sanità e sicurezza dei limiti alla libertà di circolazione → su questo si è fatto il decreto legge che ci ha fatti stare in casa.

Riserva di legge

In questi ambiti ci vuole solo un atto normativo primario (legge o atto con forza di legge) perché vi è un collegamento col principio democratico.

Vaccini

Art. 32: tutela salute, individuale e collettiva → possono essere disposti con legge trattamenti sanitari obbligatori → vaccinazioni.

Es. legge del 2017: obbligatorie 10 vaccinazioni per i minori. (art. 32 è stato posto alla corte come parametro di legittimità costituzionale: le disposizioni della legge 2017 è in violazione del art. 32 della Costituzione)

Cosa dice la corte? Giudica NON violato l’art 32 e dice che le vaccinazioni obbligatorie sono compatibili con l’art. 32 della Costituzione, perché fa il bilanciamento, in quanto fa prevalere il diritto alla salute collettiva rispetto alla libertà individuale, nel contesto di una pandemia o situazioni simili.