Diritto pubblico

Continuo lezione 12 → Il Governo (fonti normative)

I regolamenti governativi

Il potere regolamentare del Governo è stato largamente ridisciplinato negli ultimi anni, in particolare dall’art.17 della legge 400/1988, sia dal punto di vista del procedimento mediante il quale può essere esercitato, che da quello delle tipologie ritenute ammissibili.

Il procedimento di formazione dei regolamenti del Governo

Quanto al procedimento, i regolamenti del Governo sono deliberati dal Consiglio dei Ministri, previo parere del Consiglio di Stato (organo di rilievo costituzionale: organo molto importante e consultivo; è considerato il giudice di più alto livello della giustizia amministrativa); sono emanati con decreto del Presidente della Repubblica (art.87.5 Cost), registrati presso la Corte dei Conti (organo di rilievo costituzionale: organo in materia di bilancio e di attività produttive e giudice in materia pensionistica e in materia di responsabilità di coloro che agiscono per lo Stato) e pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale (GU).

Se previsto dalle legge, i regolamenti governativi devono, inoltre, ottenere il parere delle Commissioni parlamentari; dopodiché si ha una nuova deliberazione dello schema di regolamento da parte del Consiglio dei Ministri.

Inoltre, secondo l’art.117.6 Cost si ha il parallelismo tra le funzioni legislative e le funzioni regolamentari: “La potestà regolamentare dello Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salvo delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Provincie e le Città metropolitano hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”.

Le diverse tipologie regolamentari

Sul piano delle tipologie, i regolamenti possono distinguersi tra loro o per l’ambito di discrezionalità di cui il Governo dispone in riferimento al sistema normativo primario, o per il loro particolare oggetto.

Dal primo punto di vista, la legge si riferisce ai regolamenti esecutivi di leggi, di decreti legislativi e di regolamenti comunitari; ai regolamenti di attuazione di integrazione di leggi e decreti legislativi; ai regolamenti indipendenti; ai regolamenti delegati.

• Regolamenti esecutivi o di esecuzione (art.17.1 della legge 400/1988): per l’esecuzione di leggi e dei decreti legislativi, nonché dei regolamenti comunitari.

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• Regolamenti di attuazione e di integrazione (art.17.1 della legge 400/1988): definiti dal legislatore come quelli che operano in relazione a leggi che contengono solo norme di principio (quindi sono escluse le materie in cui vi sia una riserva assoluta di legge o quelle nelle quali operano le Regioni).

Essi suscitano alcuni dubbi in coloro che ritengono che il potere regolamentare non possa che sviluppare quanto autorizzato dalla legge e che quindi non siano ammissibili regolamenti di integrazione non puntualmente indirizzati dal legislatore.

Per altri, invece, questo tipo di regolamenti, forse neppure distinguibili in termini precisi da quelli di esecuzione e di attuazione, risponderebbe alla funzione tipica del Governo di favorire la migliore applicazione delle norme di legge, colmando eventuali parziali incompletezze (salvo nelle materie nelle quali è prevista una riserva di legge assoluta), tanto che non sarebbe neppure indispensabile la puntuale previsione nella legge del regolamento governativo.

• Regolamenti indipendenti: definiti come quelli che intervengono nelle materie “in cui manchi la disciplina da parte di leggi o atti aventi forza di legge, sempre che non si tratti di materie comunque riservate alla legge”. Da una parte, infatti, si afferma illiceità di una normazione secondaria che, priva di uno specifico quadro normativo di riferimento, di fatto avrebbe una funzione primaria, mentre, dall’altra, si obietta che questo potere risponderebbe all’esigenza di regolare in via generale facoltà comunque spettanti al Governo.

Attualmente sembra difficile ipotizzare l’esistenza di spazi liberi davvero significativi per l’esercizio di un simile potere regolamentare, ove si considerino le numerosissime riserve di legge previste dalla Costituzione, nonché il vero e proprio stato di inflazione legislativa che caratterizza il nostro sistema normativo (in realtà sono stati pochissimi i casi di regolamenti di questo tipo adottati dal Governo).

• Regolamenti delegati e la delegificazione (art.17.2 della legge 400/1988): è proprio in riferimento al fenomeno dell’inflazione che trovano giustificazione i regolamenti delegati disciplinati dall’art.17.2 della legge 400/1988.

Essi sono finalizzati a permettere l’avvio di un processo di delegificazione (cioè di attribuzione del potere regolamentare del Governo del compito di regolare certe materie, anche in deroga alla disciplina precedentemente posta da una legge);

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Tale processo pone un serio problema giuridico, poiché un regolamento, in quanto atto normativo secondario, non può sostituirsi ad una legge, la quale rappresenta invece un atto normativo primario.

La legge 400/1988 ha risolto il problema prevedendo che si possa procedere alla delegificazione di certe materie, purché esse non siano coperte da riserve assolute di legge, mediante apposite leggi che, “autorizzando l’’esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l’abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall’entrata in vigore delle norme regolamentari”.

Si tratta di una tecnica di delegificazione (così detta “abrogazione differita”) che appare rispettosa del primato della legge e che ipotizza che il ritiro del legislatore dalla materia in precedenza legiferata non sia assoluto, ma che questi mantenga il compito di determinare i principi fondamentali della nuova disciplina.

Regolamenti di delegificazione (art.17.2 della legge 400/1988)

1. Il Parlamento adotta una legge, definita legge di “autorizzazione”, con la quale si procede alla determinazione delle norme generali regolatrici della materia e alla previsione dell’abrogazione delle norme vigenti (con la legge di autorizzazione, il Parlamento autorizza al Governo l’adozione di regolamenti di delegificazione che, nel giorno in cui entreranno in vigore, sostituiranno le norme vigenti esistenti).
2. In seguito, si procede all’emanazione del regolamento autorizzato, ossia alla delegificazione della materia.
3. Infine, il regolamento di delegificazione entra in vigore e si procede all’abrogazione delle norme vigenti previste dalla legge.

I regolamenti di organizzazione e di recepimento degli accordi sindacali (dal secondo punto di vista)

Passando ai tipi particolari di regolamenti dal punto di vista del contenuto od oggetto, l’art.17 della legge 400/1988 parla solo dei regolamenti di organizzazione e di funzionamento delle amministrazioni pubbliche e dei regolamenti che disciplinano “l’organizzazione del lavoro ed i rapporti di lavoro dei pubblici dipendenti in base agli accordi sindacali”.

I primi rappresentano un importante e tipico esempio di regolamento operante ad integrazione delle prescrizioni di legge relative all’organizzazione dei pubblici uffici; buona parte di questi regolamenti hanno un’efficacia delegificante.

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I secondi costituivano lo strumento, ormai superato, per recepire nell’ordinamento statale il risultato della contrattazione collettiva nel pubblico impiego.

I regolamenti ministeriali ed interministeriali (dal secondo punto di vista → oggetto specifico)

L’art.17 della legge 400/1988 ha anche disciplinato organicamente, per la prima volta nella nostra storia istituzionale, il potere regolamentare dei Ministri: i regolamenti ministeriali ed interministeriali possono essere adottati dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dai Ministri, quindi rispettivamente nella forma D.P.C.M e di D.M.

L’art.17.3 della legge 400/1988 afferma: “con decreto ministeriale possono essere adottati i regolamenti nelle materie di competenza del Ministro o di autorità sottordinate al Ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere”; si prevede inoltre che “i regolamenti ministeriali ed interministeriali non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo”.

Inoltre, “tali regolamenti, per materie di competenza di più Ministri, possono essere adottati con decreti interministeriali, ferma restando la necessità di apposita autorizzazione da parte della legge”.

Il loro procedimento di formazione è analogo a quello dei regolamenti governativi: occorre un previo parere del Consiglio di Stato sullo schema del regolamento; l’atto di adozione-emanazione da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro; la registrazione da parte della Corte dei Conti; la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale (GU).

Fase tipica, nel procedimento di formazione dei regolamenti ministeriali è, invece, la necessaria trasmissione, prima dell’adozione, dello schema di regolamento al Presidente del Consiglio dei Ministri, perché questi possa esercitare i suoi poteri finalizzati al mantenimento dell’unità di indirizzo politico ad amministrativo.

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Lezione 13 → Il Presidente della Repubblica

Origini ed elezione

Uno sguardo ai Capi di Stato dell’UE

Possiamo distinguere i Capi di Stato in:

• Capi di Stato Repubblicani:
• Eletti direttamente dal corpo elettorale (legittimazione politica popolare diretta → forma di governo Presidenziale): Austria, Finlandia, Francia, Irlanda, Portogallo, Cipro, Lituania, Polonia, Slovacchia, Slovenia;
• Eletti dal Parlamento (forma di governo Parlamentare): Germania, Grecia, Italia, Estonia, Lettonia, Malta, Repubblica Ceca, Ungheria.
• Capi di Stato Monarchici (ereditari, per “diritto di famiglia”): Belgio, Danimarca, Lussemburgo, Paesi Bassi, Regno Unito, Spagna, Svezia.

A tal proposito, esistono tre modi (astratti) di elezione del Capo dello Stato:

• Elezione diretta da parte del Corpo elettorale;
• Elezione da parte del Parlamento;
• Elezione indiretta attraverso un collegio elettorale apposito (gli elettori presidenziali vengono eletti dal popolo e, perciò, i cittadini esprimono implicitamente una preferenza per un candidato alla Presidente; successivamente, gli elettori presidenziali si riuniscono in un collegio “ad hoc” per la nomina del Presidente → Presidenzialismo negli USA).

Il Presidente della Repubblica nella Costituzione

L’art.87 Cost: “Il Presidente della Repubblica è il Capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale”.

Sentenza n.1/2013 della Corte Costituzionale: “Il Presidente della Repubblica rappresenta l’unità nazionale, non solo nel senso dell’unità territoriale dello Stato, ma anche, e soprattutto, nel senso della coesione e dell’armonico funzionamento dei poteri, politici e di garanzia, che compongono l’assetto costituzionale della Repubblica”.

Inoltre, “si tratta di un organo di moderazione (quando un potere agisce mediante esorbitanze rispetto all’esercizio delle proprie funzioni e, perciò, tale potere deve essere moderato) e di stimolo (quando un potere sia inerte rispetto all’esercizio delle proprie funzioni e, perciò, tale potere deve essere stimolato) nei confronti di altri poteri, in ipotesi tendenti ad esorbitanze o ad inerzia”.

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L’elezione del Presidente della Repubblica nella Costituzione

Art.83.1 Cost: “Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune dei suoi membri” (Parlamento in seduta comune: le Camere non si riuniscono separatamente, ma bensì comunemente presso la Camera dei Deputati, adottando il regolamento della medesima).

Altri casi di elezione in seduta comune:

• Giuramento del P.d.r;
• Messa in stato d’accusa del P.d.r (“Impeachment”);
• Elezione di 5 giudici della Corte Costituzionale;
• Nomina di 8 membri del C.S.M;
• Elezione della lista di giudici correlati alla Corte Costituzionale.

Art.83.2 Cost: “All’elezione partecipano 3 delegati per ogni Regione, eletti dal Consiglio Regionale in modo che sia assicurata la rappresentanza delle minoranze. La Valle d’Aosta ha un solo delegato”.

Art.83, ultimo comma Cost: “L’elezione del Presidente della Repubblica ha luogo per scrutinio segreto a maggioranza qualificata dei 2/3 dell’Assemblea. Dopo il terzo scrutinio segreto è sufficiente la maggioranza assoluta”.

Procedimento di elezione:

• Parlamento in seduta comune (630 deputati + 315 senatori = 945) + delegati regionali (58 → 3*20 = 60 ma, poiché la Valle d’Aosta ha un solo delegato, i delegati regionali sono 60-2 = 58).
• Sino al terzo scrutinio, l’elezione del P.d.r avviene a maggioranza qualificata dei 2/3 dell’Assemblea.
• Nelle votazioni successive al terzo scrutinio segreto, l’elezione del P.d.r avviene a maggioranza assoluta dei componenti (o “quorum strutturale” → si ottiene un numero di voti superiore alla metà del numero totale dei cittadini aventi diritto di voto).

Requisiti di elezione:

• Art.84.1 Cost: “Può essere eletto Presidente della Repubblica ogni cittadino che abbia compiuto cinquant’anni di età e goda dei diritti civili e politici” (esclusi perciò gli stranieri e gli apolidi → salvo nel caso in cui, eccezionalmente, abbiamo ottenuto la cittadinanza italiana e, quindi, il riconoscimento della pienezza dei diritti politici e civili).
• Art.84.2 Cost (Incompatibilità dell’Ufficio di Presidente della Repubblica): “L’Ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra carica”.

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La durata del mandato del Presidente della Repubblica:

Il Presidente della Repubblica dura in carica per 7 anni (“settenato”) poiché:

• Svolge un ruolo non di rappresentanza politica, ma bensì di garanzia (non è necessaria una ravvicinata manifestazione di volontà del corpo elettorale → funzione di garanzia, di Garante e si tratta di un organo “non politico”, il quale esercita un “potere neutro”, cioè lontano dalle dispute politiche contingenti, ma deve solo garantire il rispetto delle regole costituzionali).
• Emerge la volontà di rinforzare l’indipendenza del P.d.r rispetto alle forze politiche che lo hanno eletto (il Parlamento dura in carica per 5 anni → possibilità di coabitazione, la quale fu ridotta in Francia con la parificazione della durata in carica del Presidente e dell’Assemblea Nazionale a 5 anni).

La rielezione del Presidente della Repubblica in scadenza o dimessosi non è vietata, anche se evidentemente è di regola impedita dalla durata in carica, unita all’età del Presidente uscente: se nel passato alcuni P.d.r si sono esplicitamente sottratti al reincarico, la stessa rielezione di Napolitano è avvenuta solo in considerazione del grave contesto politico e dell’insistenza di gran parte delle forze politiche.

Il giuramento di fedeltà del P.d.r:

Il P.d.r entra in carica dopo il “giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione”, che deve pronunziare, ai sensi dell’art.91 Cost, dinanzi al Parlamento in seduta comune. Anche se ciò non è prescritto dalla Costituzione, in questa occasione tutti i Presidenti eletti hanno pronunciato un discorso, mediante il quale hanno esposto alcune delle idee di azione alle quali si sarebbero attenuti nell’espletamento del loro mandato.

La proroga della durata in carica:

Al di là dell’ordinaria durata in carica di 7 anni, decorrente dalla data del giuramento, un Presidente può vedere prorogati i propri poteri dal ritardo che si verifichi nell’elezione del suo successore (“prorogatio”), malgrado il fatto che il Parlamento integrato debba essere convocato da parte del Presidente della Camera 30 giorni prima della scadenza del mandato presidenziale.

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Il “semestre bianco” (art.88.2 Cost):

Il divieto per il Presidente della Repubblica di procedere allo scioglimento anticipato delle Camere nell’ultimo semestre del suo mandato (negli ultimi 6 mesi), disciplinato dall’art.88.2 Cost, conferma l’intento di evitare il rischio, accentuato dalla possibilità del P.d.r di ricandidarsi, che egli possa a tal fine abusare di uno dei suoi più delicati poteri, nella speranza di una composizione del nuovo Parlamento a lui più favorevole.

La legge costituzionale 1/1991 ha però modificato il secondo comma dell’art.88 Cost, consentendo al P.d.r di sciogliere le Camere anche nell’ultimo semestre del suo mandato nella particolare ipotesi del così detto “ingorgo costituzionale” e cioè quando le Camere, in quello stesso periodo, esauriscano il loro mandato (al termine del “quinquennio” di 5 anni), con il rischio che situazioni di crisi, più probabili in questo contesto, non possano essere adeguatamente affrontate.

L’interruzione del mandato prima della scadenza:

Il mandato presidenziale può essere interrotto da dimissioni volontarie dalla carica; da decadenza (venir meno dei requisiti di eleggibilità e di compatibilità di cui all’art. 84.1 e 2 Cost); da destituzione (possibile sanzione penale accessoria, irrogabile dalla Corte Costituzionale); dall’impedimento permanente all’art.86.2 Cost.

In tutti questi casi, le funzioni presidenziali vengo