Diritto dell’Unione Europea

Capitolo I: lo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia

1. Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia come permanente obiettivo dell’Unione europea nella prospettiva del post-Stoccolma

L’art. 3 del Trattato sull’Unione europea (TUE) prevede, al par. 2, che “L’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima”.

Il Trattato ritiene, invero, attuale quell’obiettivo già assegnato all’Unione europea, nell’ambito del Trattato di Amsterdam, esplicato dall’allora art. 2 e consistente nel mantenere e sviluppare l’Unione quale spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

Nella riformulazione, che passa attraverso la distinzione tra finalità e competenze, il perfezionamento di siffatto spazio risulta anticipato (par. 2) rispetto all’instaurazione del mercato interno che viene menzionato al par. 3 della stessa norma.

Non va sottaciuto il fatto che, con una rivisitazione del rapporto tra libertà e sicurezza, l’offerta da parte dell’Unione europea, ai suoi cittadini, di uno spazio in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone, risulti strettamente connessa alla previsione di misure appropriate, per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima.

Lo stretto collegamento tra libera circolazione delle persone e sicurezza dei popoli, con l’istituzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia emerge, con immediatezza anche nel XII considerando del preambolo dal TUE.

La rivisitazione del rapporto tra libertà e sicurezza è desumibile altresì nell’art. 67 TUE (Capo I – Disposizioni generali), laddove l’eliminazione dei controlli sulle persone alle frontiere interne e lo sviluppo di una politica comune in materia di asilo, immigrazione e controllo delle frontiere esterne, fondata sulla solidarietà tra gli Stati membri ed equa nei confronti dei cittadini dei paesi terzi (par. 2) si coniuga con la garanzia di un livello elevato di sicurezza attraverso misure di prevenzione e di lotta contro la criminalità, il razzismo e la xenofobia (attraverso misure di coordinamento e cooperazione tra forze di polizia e autorità giudiziarie e altre autorità competenti, e tramite il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie penali e, se necessario, il ravvicinamento delle legislazioni penali (par. 3).

Tale impostazione è destinata a condizionare gli ulteriori sviluppi dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel post-Stoccolma, essa potrebbe, infatti, condurre ad un parziale superamento della visione difensiva di un processo penale europeo visto quale strumento di difesa sociale, barriera da erigere a fronte della minaccia rappresentata da gravi forme di criminalità organizzata e transnazionale, compreso il terrorismo.

Al tempo stesso, il perfezionamento dello spazio di libertà implicherebbe l’eliminazione o, almeno, l’attenuazione degli squilibri tra la componente della giustizia e quella della sicurezza anche alla luce delle previsioni contenute nella Strategia di sicurezza interna del 2010.

Quanto alla strutturazione di siffatto spazio esso è costruito su di un trinomio di principi-valori che assurgono ad elementi costitutivi: libertà, sicurezza e giustizia, due dei quali (libertà e giustizia) compaiono anche come capi o titoli dello statuto dei diritti fondamentali dell’Unione europea fondato sulla Carta dei diritti.

Libertà, sicurezza e giustizia, quali principi-valori fondamentali di pari dignità e pure potenzialmente contrapposti: solo il fair balance tra di essi può comportare la realizzazione di uno spazio senza interruzioni, contrassegnato da un forte coefficiente di effettività e fondato su di un elevato e crescente livello di fiducia reciproca tra gli Stati e cittadini.

Inoltre la creazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia compare nel Preambolo della Carta dei diritti fondamentali come prodotto della scelta personalistica compiuta dalla stessa Carta, allorché pone la persona al centro della sua azione.

2. Caratteri e limiti oggettivi, soggettivi e temporali di tale spazio

Il Trattato di Lisbona, nel nuovo titolo V del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), opera la ridefinizione dei caratteri di siffatto spazio: esso risulta tendenzialmente comunitarizzato con la 1 soppressione della struttura per pilastri e l’applicazione, sia pure con importanti eccezioni, della procedura legislativa ordinaria (art. 289 TFUE) nonché della votazione a maggioranza qualificata per l’adozione degli atti.

Il ricorso ad una procedura legislativa, che affianca al Consiglio il Parlamento europeo, comporta un maggiore coinvolgimento democratico nel processo decisionale che si connota anche per una più elevata razionalità in ragione dei poteri di controllo attribuiti alla Corte di giustizia.

Quest’ultima, a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, e come conseguenza dell’abolizione dei pilastri, acquisisce una competenza pregiudiziale generale nel settore dello spazio di libertà, sicurezza e di giustizia.

In primo luogo, per quanto concerne la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale la competenza della Corte a pronunciarsi in via pregiudiziale diviene obbligatoria e non più subordinata ai limiti previsti dall’ex art. 35 TUE e 68 TCE.

Inoltre, la Corte statuisce il più rapidamente possibile qualora una questione pregiudiziale sia sollevata in un giudizio pendente davanti a un organo giurisdizionale nazionale e riguardante una persona in stato di detenzione (art. 267 TFUE).

In secondo luogo, relativamente a visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse alla circolazione delle persone, la Corte può essere adita da tutti i giudici nazionali e non più dai soli massimi organi giurisdizionali ed è competente a pronunciarsi su provvedimenti di ordine pubblico nell’ambito dei controlli transfrontalieri.

La comunitarizzazione trova conferma nell’abbandono, sempre nel settore della cooperazione giudiziaria penale, del ricorso, proprio nel sistema precedente, ad atti legislativi atipici (convenzioni, decisioni quadro), che risultano sostituiti con gli strumenti propri dell’integrazione europea quali regolamenti e direttive.

Come precisa l’art. 4 par. 2 lett. j del TFUE la competenza in materia di spazio di libertà, giustizia e sicurezza in generale spetta, in maniera concorrente, all’UE ed alle sue istituzioni, nonché agli Stati membri. Restano i limiti espressamente indicati dal Trattato laddove permane la competenza esclusiva degli Stati o qualora l’Unione europea eserciti competenze di sostegno.

Le disposizioni del nuovo titolo V rappresentano il risultato dell’integrazione nel diritto primario, sia delle innovazioni contenute nel Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, sia di ulteriori modifiche previste nel mandato conferito alla Conferenza intergovernativa dal Consiglio europeo di Bruxelles.

Il titolo V risulta articolato in cinque capi: Disposizioni generali, Politiche relative ai controlli frontalieri, all’asilo e all’immigrazione; Cooperazione giudiziaria in materia civile; Cooperazione giudiziaria in materia penale; Cooperazione di polizia.

Lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia continua ad essere ancora fortemente limitato da forme di integrazione differenziata: flessibilità ratione materiae (cooperazione rafforzata ad acta), flessibilità ratione personae (opting out e opting in di Regno Unito, Irlanda e Danimarca), dilatazione in senso temporale (periodo transitorio come disciplinato dall’art. 10 del protocollo 36 relativo alle misure transitorie).

L’uniformità della disciplina con la previsione di una procedura unica (sia che il ricorso alla cooperazione rafforzata attenga al cd. mercato interno, sia che riguardi lo spazio di libertà, giustizia e sicurezza) rinviene una forma indiretta di contrappeso nell’utilizzabilità, nell’ambito della cooperazione giudiziaria, del cd. freno di emergenza (emergency brake).

Rimedio compromissorio non privo di rischi legati ad un possibile uso scorretto dagli Stati, consente a ciascuno di essi di sospendere, entro il termine massimo di 4 mesi, la prosecuzione della procedura legislativa ordinaria quando ritenga che un progetto di direttiva incida su aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico penale, deferendo la questione al Consiglio europeo investito del compito di risolvere la questione o di richiedere la presentazione di una nuova proposta.

Tale complesso meccanismo opera sia al fine di facilitare il riconoscimento reciproco delle sentenze e delle decisioni giudiziarie e la cooperazione di polizia e giudiziaria nelle materie penali aventi dimensione transnazionale, che nel caso di adozione di norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale.

Quanto ai meccanismi di flessibilità ratione personae applicabili allo spazio di libertà, giustizia e sicurezza, Regno Unito, Irlanda e Danimarca vedono confermato il regime d’eccezione già ad essi riconosciuto in precedenza ed ampliato il diritto di opting out (non più limitato ad asilo, immigrazione e cooperazione giudiziaria civile, ma includente anche la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale).

2 In particolare, il protocollo n. 21 sulla posizione di Regno Unito e Irlanda relativa allo SLSG e il protocollo n. 22 della Danimarca prevedono (agli artt. 1), in linea generale, la non partecipazione di tali Stati, all’adozione delle misure proposte a norma della parte terza del titolo V del TFUE.

I regimi d’eccezione previsti per i tre Paesi non sono comunque completamente assimilabili. In virtù dell’art. 4 bis del Protocollo n. 21 Regno Unito ed Irlanda potranno avvalersi del diritto di opting out nel caso di modifiche successive ad una misura in vigore e per questi ultimi vincolante.

In tal caso, il Consiglio può comunque invitarli a partecipare qualora ritenga che, diversamente, le misure modificate sarebbero impraticabili e può anche addebitare loro le conseguenze economiche derivanti dalla cessata partecipazione alla misura in vigore.

Nei confronti del recedente cadranno automaticamente tanto la misura originaria quanto l’atto modificativo a meno che esso non notifichi la volontà di parteciparvi una volta che l’atto sia stato adottato.

Per quanto riguarda la questione relativa ad eventuali modifiche del sistema giurisdizionale della Corte di giustizia rispetto alle misure del terzo pilastro adottate prima dell’entrata in vigore del Trattato di riforma, il protocollo n. 36 sulle misure transitorie ha previsto che quest’ultimo sarà mantenuto per cinque anni successivi all’entrata in vigore del nuovo Trattato.

Pertanto, quegli Stati che non hanno accettato l’interpretazione pregiudiziale della Corte hanno potuto, per il suddetto periodo, conservare tale limitazione e solo dopo la Corte acquisirà piena giurisdizione.

Ad ogni modo le attribuzioni della Corte così come quella della Commissione in materia di infrazione sono state integralmente applicabili prima della scadenza del quinquennio qualora gli atti facenti parte dell’acquis terzo pilastro venissero, anche in minima parte, modificati dopo l’entrata in vigore del nuovo Trattato.

Una posizione del tutto singolare è riservata al Regno Unito il quale, decorso tale periodo transitorio, può comunicare, almeno sei mesi prima della scadenza di tale termine, la propria intenzione di non accettare le nuove attribuzioni della Corte di giustizia.

In tal caso, non si applicherà allo Stato l’intero acquis terzo pilastro fatta eccezione, per quegli atti che nel suddetto quinquennio siano stati oggetto di modifica.

Ma la posizione di favore di tale Stato risulta ancora più ampliata dalla previsione secondo cui esso potrà successivamente decidere di rientrarvi selezionando i singoli atti rispetto a cui intenderà obbligarsi.

In tal caso però dovrà accettare l’ordinaria giurisdizione della Corte di giustizia, nonché i poteri di controllo della Commissione come definiti nel nuovo Trattato.

Costituisce un’ulteriore conferma del regime di eccezione ratione personae che connota lo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia anche il protocollo n. 19 sull’acquis di Schengen integrato nell’ambito dell’Unione europea che ha determinato forme di opt-out per le cd. Schengen building measures (SBM).

3. La cooperazione giudiziaria in materia civile

La cooperazione giudiziaria in materia civile concorre alla realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, entro il quale le persone possono spostarsi liberamente in condizioni di sicurezza.

Essa è disciplinata nel Capo 3 del titolo V del TFUE (costituito dal solo art. 81) e risulta finalizzata a stabilire una stretta collaborazione tra le autorità degli Stati membri, per eliminare ogni ostacolo derivante dalle difformità tra i diversi sistemi giudiziari e amministrativi.

Tale obiettivo trova la sua realizzazione nella progressiva riduzione, fino alla definitiva abolizione, delle procedure intermedie per il riconoscimento e per l’esecuzione delle decisioni tra gli Stati membri, e nell’adozione di misure intese a ravvicinare le disposizioni legislative e regolamentari degli stessi.

L’Unione europea ha il potere di adottare, a tale scopo, misure volte a garantire:

• Il riconoscimento reciproco tra gli Stati membri delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziarie;
• La notificazione e la comunicazione transnazionale degli atti;
• La compatibilità delle regole applicabili negli Stati membri ai conflitti di legge e di giurisdizione;
• La cooperazione nell’assunzione di mezzi di prova;
• Un accesso effettivo alla giustizia;
• L’eliminazione degli ostacoli al corretto svolgimento dei procedimenti civili;
• Lo sviluppo dei metodi alternativi alla risoluzione delle controversie;
• Un sostegno alla formazione dei magistrati e degli operatori giudiziari (art. 81 TFUE, par. 2).

3 L’art. 81 TFUE pone, quali presupposti della competenza normativa dell’Unione europea, il nesso di funzionalità con la realizzazione di uno spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia e la dimensione transnazionale della situazione.

Quest’ultima è considerata implicita nei casi che coinvolgono almeno due ordinamenti nazionali, ovvero le autorità giudiziarie di due Stati membri.

Pertanto, le misure intese a ravvicinare le disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri sono consentite solo nella misura in cui esse appaiono funzionali rispetto a tale obiettivo e, in ogni caso, si pongano nel rispetto dei diritti fondamentali, nonché dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri.

Inoltre, l’emanazione di provvedimenti rivolti a garantire la compatibilità delle regole applicabili negli Stati membri ai conflitti di legge e di giurisdizione è limitata alle sole ipotesi in cui ciò appaia necessario ai fini della cooperazione giudiziaria civile e, in particolare, del buon funzionamento del mercato interno (art. 81 par. 2 TFUE).

A fondamento della cooperazione giudiziaria in materia civile, vi è inoltre il principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie ed extragiudiziarie.

Esso permette la libera circolazione delle decisioni in materia civile e la risoluzione dei conflitti di giurisdizione. L’obiettivo è il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni giudiziarie in un altro Stato membro senza che siano necessari ulteriori adempimenti: in altri termini, l’eliminazione dell’exequatur che sottende all’esigenza di uniformità atta a garantire la certezza del diritto.

La competenza normativa dell’Unione in materia è esercitata mediante atti adottati dal Parlamento europeo e dal Consiglio tramite la procedura legislativa ordinaria.

Fa eccezione, rispetto a tale proposizione normativa, la materia relativa al diritto di famiglia, in merito al quale, oltre alla forte influenza sulla disciplina operata dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, l’Unione europea ha dato vita ad un significativo corpus normativo di diritto internazionale privato e processuale.

Infatti, l’incremento della mobilità dei cittadini all’interno dell’Unione europea, con il conseguente aumento dei matrimoni misti o comunque transfrontalieri, ha reso necessaria l’adozione di una disciplina che regolasse in maniera uniforme la circolazione delle decisioni in materia matrimoniale e concernenti la responsabilità genitoriale.

La sua ratio giuridica è connessa all’esigenza che la libertà di spostamento non poteva dirsi davvero effettiva fino a quando le persone non siano legittimate a far valere il loro status in tutti gli ordinamenti degli Stati europei diversi dal proprio.

Sotto altro aspetto, la circolazione dei valori giuridici in ambito europeo richiede l’applicazione della legge straniera, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni giudiziarie e stragiudiziarie.

In tale ambito, le limitazioni poste dagli ordinamenti nazionali all’applicazione di norme di conflitto esterne, al riconoscimento e/o all’esecuzione di pronunce rese da giudici stranieri si devono raccordare con l’esigenza di garantire i diritti tutelati a livello internazionale ed europeo.

Tale obiettivo diretto al superamento del limite classico dell’ordine pubblico nell’ottica di un processo di semplificazione è stato avviato con il regolamento n. 805/2004 istitutivo del titolo esecutivo europeo e proseguito fino al regolamento n. 4/2009 del 18 dicembre 2008, relativo alla competenza, alla legge applicabile, al riconoscimento e all’esecuzione delle deci