Diritto dell'Unione Europea

Diritto dell’Unione europea: origini del processo di integrazione europea

L’Unione europea la si capisce mettendola in una prospettiva storica poiché è un processo in continua evoluzione e l’attualità si può valutare avendo in mente questo percorso.

La dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950 è una dichiarazione che ha rilevanza politica ed è una dichiarazione fatta da Schuman, che era ministro degli esteri francese, che aveva coinvolto nella stesura anche Monnet e, prima di essere resa pubblicamente, era stata oggetto di interlocuzioni con il governo tedesco.

È un documento breve che ha una prima parte generale e una seconda più tecnica, è un documento di natura politica quindi non vincolante.

Questa opera proponeva di sottoporre la produzione di carbone e acciaio di Francia e Germania ad un’alta autorità nel quadro di una partecipazione aperta agli altri Stati europei interessati a partecipare —> compresenza di concretezza, poiché la proposta riguarda un ambito specifico, cioè il carbone e acciaio, ma è molto chiaro che gli obiettivi perseguiti erano molto alti, e altri ideali: pace, perché avrebbe portato la collaborazione tra Francia e Germania che volevano il controllo della RUUR e SAAR, che erano due zone importanti per produzione carbon-siderurgica —> se collaborano questi screzi cessano, poiché la gestione è affidata ad un’altra autorità.

Col tempo è diventato quasi tabù parlare di federazione europea, ma i padri fondatori dell’Europa, nel momento in cui davano vita alla prima delle comunità europee, avevano in mente un obiettivo ultimo che era la federazione europea —> l’obiettivo da perseguire secondo una logica che era quella del funzionalismo economico, cioè: cominciamo ad integrare i vari settori dell’economia, partendo da acciaio e carbone, man mano che si prosegue con l’integrazione dei mercati, poi si passa ad una più ampia e ciò porterà anche integrazione politica.

I padri fondatori dell’Europa

• Schuman
• Monnet
• Adenauer
• De Gasperi

Alla dichiarazione Schuman aderiscono insieme a Francia e Germania anche Italia, Belgio, Paesi Bassi, Lussemburgo —> prima comunità europea.

Su questa dichiarazione si negozia il trattato istitutivo della CECA, che è la prima comunità europea, che viene firmato nel 1951 ed entra in vigore nel 1952 ma poi scade nel 2002: nasce avendo una data di estinzione che era 50 anni dopo l’entrata in vigore.

La CECA è stata la prima a cui poi fanno seguito la comunità economica e la comunità europea, CEE, dell’energia atomica, CEEA oppure EURATOM —> firmati nel 1957 ed entrati in vigore nel 1958 con i trattati di Roma.

Nel 1952 i 6 Stati della CECA erano giunti a firmare un altro trattato, che è quello della CED, comunità europea di difesa, quindi danno una forte accelerazione al progetto di integrazione invece che procedere secondo la logica del funzionalismo ma su una logica politica, poiché l’argomento è difesa, che è un argomento politico. In pochi mesi viene negoziato questo trattato che doveva essere simile alla logica della CECA, con un esercito europeo, ma subito dopo l’assemblea della CECA, che doveva essere ad hoc, aveva ricevuto la richiesta di elaborazione e aveva elaborato il progetto di un trattato istitutivo di una comunità politica europea —> tutto questo sviluppo si blocca nel 1954 quando l’assemblea francese decide di non procedere nemmeno alla discussione del trattato CED.

Ci sono anche ragioni interne alla Francia per cui non ci fu questo esercito, ma anche perché ciò accade poco dopo la morte di Stalin.

Venute meno queste possibilità di integrazione, avviene che il processo di integrazione subisce un cambiamento e nel 1955, a Messina, avviene una conferenza, conferenza di Messina, con l’obiettivo del rilancio dell’integrazione europea ma di nuovo sulla linea del funzionalismo ideologico e ciò porta alla nascita della CEE e CEEA —> organizzazioni internazionali che producono trattati internazionali istitutivi.

Ci sono alcune considerazioni da fare: ad aderire sono i 6 Stati iniziali principalmente. Tra queste 3 comunità iniziali c’è una grande differenza: la CEE ha carattere generale, la CEEA ha carattere specifico, la CECA ha carattere specifico —> con carattere generale non si intendono competenze vastissime; per esempio oggi l’Unione europea ha competenze vastissime, ma oggi dopo questo lungo processo. Originariamente erano competenze limitate che vertevano su:

• Mercato comune: 4 libertà di circolazione, merci, persone, servizi e capitali, oltre a una politica di concorrenza.
• Politica agricola comune (PAC).

Le istituzioni fondamentali

Inizialmente si pone come una struttura che si caratterizza dalla presenza di 4 istituzioni fondamentali, le prime 3 sono istituzioni politiche, la corte ovviamente no:

• Consiglio: siedono i ministri degli Stati membri e ognuno porta gli interessi particolaristici degli Stati membri —> sede di rappresentanza degli interessi particolaristici degli Stati membri.
• Alta autorità / Commissione: formata da commissari che oggi sono 1 per Stato membro ma non sono rappresentanti di Stati, ma devono agire nell’interesse generale dell’Unione —> interesse comune e generale dell’Unione europea.
• Assemblea comune: oggi lo chiamiamo Parlamento europeo ed è un organo di rappresentanza democratica indiretta, non ci sono elezioni, poiché c’erano parlamentari di Stati membri —> rappresenta gli interessi dei popoli che vivono in Europa e quindi gli interessi dei cittadini dell’Unione europea.
• Corte di giustizia.

Nel momento in cui nascono accanto alla CECA anche la CEEA e la CEE non è strano che le 3 abbiano un’unica assemblea comune e una Corte di giustizia, ma formalmente le altre 2 rimangono separate, quindi c’è un consiglio CECA, un consiglio Euratom e un consiglio CEE, così come una Commissione per ognuna di esse e quindi 3 formalmente separate. Dagli anni 60 anche il Consiglio e la Commissione diventano unici per le 3 —> tra la CECA e le altre due c’è una differenza, poiché nella CECA l’istituzione con maggiori poteri era l’alta autorità e quindi quella che tutela interessi generali dell’istituzione; nelle altre due questo equilibrio che favorisce l’alta autorità viene rivisto e il centro si sposta nella direzione del Consiglio e quindi la CECA rappresenta maggiore sviluppo tanto da dare potere all’alta autorità; con le altre due si va più cauti.

La nascita di queste 3 avviene in un contesto in cui le organizzazioni internazionali si stavano moltiplicando a livello universale, ma questo fenomeno riguardava l’Europa poiché nella seconda metà di anni 40 erano nate diverse organizzazioni internazionali a livello regionale specializzate: COECE, organizzazione europea per la cooperazione economica, poi diviene la OCSE, organizzazione per cooperazione e sviluppo economico; NATO ma anche UEO, unione Europa occidentale; CE, consiglio d’Europa —> era una organizzazione in ambito politico per promozione di valori fondamentali delle democrazie occidentali.

Organizzazioni internazionali e metodo comunitario

Ma queste sono tutte organizzazioni internazionali di tipo classico fondate sul metodo intergovernativo, ma le comunità europee nuove sono istituite con un metodo comunitario.

1. Organizzazioni di tipo classico: prevalenza degli organi di rappresentanza degli Stati membri, nel caso del CE sono il comitato dei ministri, segretario generale e assemblea parlamentare ma il comitato dei ministri è l’organo più importante. Seconda differenza è che qui prevale la regola della unanimità per le decisioni importanti. Terza differenza è che qui l’atto che possono adottare è la raccomandazione e quindi suggeriscono comportamenti senza obbligare.
2. Organizzazioni tipo le Comunità europee: sono più importanti gli organi che rappresentano un interesse generale, nella CECA per esempio l’alta autorità detiene i principali poteri, CEA/CEE la Commissione rimane significativa con i poteri così come con il tempo assume questi poteri anche il Parlamento —> maggiore equilibrio tra le varie istituzioni. Seconda differenza è che qui invece si vota a maggioranza. Terza differenza è che i poteri sono più significativi e quindi gli atti sono vincolanti sia verso gli Stati membri che nei confronti degli altri.

Ma cosa è l’Unione europea? Per alcuni l’Unione europea è uno Stato, per altri è un’organizzazione internazionale con le sue particolarità, per altri ancora è qualcosa di terzo che non è né Stato né organizzazione internazionale e che quindi è un’organizzazione sovranazionale. Oggi la terza idea è quella prevalente ma per il manuale è un’organizzazione internazionale poiché ci sono 3 caratteristiche che l’Unione europea ha che sono fondamentali e che sono congiunte con le altre organizzazioni internazionali, cioè:

1. Si fonda su dei trattati internazionali: è stata creata da trattati internazionali e genera trattati internazionali e gli Stati membri infatti possono cambiare le caratteristiche dell’Unione europea e quindi mantengono il controllo sull’organizzazione.
2. Se uno Stato membro non è più contento di ciò che accade può recedere e quindi abbandonare l’Unione europea, Brexit.
3. Vale il principio di extrafunzione: l’Unione europea può esercitare solo quelle competenze che gli Stati membri gli hanno conferito attraverso i trattati.

Evoluzione del processo di integrazione europea

Bisogna avere due direttrici: approfondimento del processo di integrazione e allargamento degli Stati membri —> cooperazione sempre più profonda tra Stati attraverso un ampliamento delle competenze della comunità, ma potenzialmente c’è una tensione tra allargamento e approfondimento perché più la comunità si allarga e più si perde la coesione tra Stati.

Nel 2004 e 2007 c’è maggior allargamento e l’eterogeneità aumenta notevolmente poiché ci sono interessi e Stati molto diversi che hanno pensieri diversi in integrazione.

Approfondimento = giuridicamente significa fare riferimento ai diversi trattati di revisione e ciò è avvenuto attraverso una serie di trattati che hanno modificato i 3 originari, uno si è pure estinto e ciò sono stati modificati principalmente dai 5 trattati principali di revisione.

La fase di revisione permanente fu una fase in cui non appena si firmasse un trattato si iniziava a negoziare il successivo dal 1992 al 2009. I trattati europei originari possono essere modificati da trattati di revisione ma questi per entrare in vigore richiedono unanimità di firma e ratifica. Ad oggi c’è la necessità di apportare delle modifiche ma gli Stati sanno che non raggiungeranno l’unanimità.

Trattati di revisione

1. Atto unico europeo: firmato nel 1986 —> ricordato per il passaggio dal mercato comune al mercato interno o unico. Già nel trattato di Roma si parlava del mercato comune e le 4 libertà ma dagli anni 80 si parla di mercato unico e ciò implica una maggiore integrazione dei mercati. Con questo prende vita una prima forma di cooperazione tra Stati membri in campo di politica estera.
2. Trattato di Maastricht: firmato 1992 e ratificato nel 1993 —> è passato molto tempo tra firma e ratifica poiché ci fu un problema, poiché uno degli Stati membri, la Danimarca, tenne un referendum per la ratifica e il referendum ebbe esito negativo, cosa rara, ma per cambiare la cosa vennero fatte delle concessioni e un secondo referendum che fu positivo. Trattato che istituisce l’Unione europea, che come termine già veniva usato negli anni 80 ma l’istituzione avviene con Maastricht, e ci sono 3 pilastri dell’Unione europea come concepita a Maastricht:
   • Le 3 comunità europee già esistenti continuano ad esistere: l’istituzione non fa venire meno le 3 comunità, ma inizia una fase di convivenza tra Unione e le 3 comunità europee che sono parte integrante dell’Unione, ma ci sono delle modifiche alle 3 comunità europee soprattutto alla CEE che vede crescere le sue competenze al punto tale che si è ritenuto tale cambiare il nome in CE, comunità europea, per simboleggiare il fatto che le sue competenze non sono più strettamente economiche ma riguardano anche altri ambiti.
   • PESC: politica estera e di sicurezza comune —> evoluzione dell’embrione di collaborazione in materia di politica estera e della sicurezza esterna dell’Unione.
   • GAI: giustizia affari interni —> profili di sicurezza interna e cooperazione giudiziaria tra Stati membri per giustizia civile e penale ma anche di polizia, visti, asilo, immigrazione, controllo frontiere.

Questa struttura a pilastri è particolare poiché sono accomunati da un quadro istituzionale comune ma le regole di funzionamento e la disciplina sono regole che distinguono il primo pilastro dagli altri 2 e questa distinzione fa leva sulla differenza tra metodo comunitario e intergovernativo: il 1 funziona secondo la logica comunitaria o sovranazionale per cui spesso non serve unanimità, non è dominante il ruolo del Consiglio; il 2 e 3, le regole tendono ad essere simili a quelle intergovernative per cui serve unanimità e dominante è il ruolo del Consiglio.

Gli Stati pensano di poter collaborare anche in PESC e GAI ma allo stesso tempo questi sono ambiti strettamente collegati alla sovranità nazionale e quindi prevedono un quadro istituzionale di collaborazione ma per tutelare la loro sovranità impongono l’unanimità.

3. Trattato di Amsterdam: firmato nel 1997 —> prevede una parziale comunitarizzazione del 3 pilastro quindi alcune delle materie del 3 pilastro vengono spostate al 1 e quindi assoggettate a nuove regole di funzionamento più sovranazionali, asilo e immigrazione e cooperazione giudiziaria in materia civile sì, polizia e penale no, diventando materie comunitarie. Importante anche perché si rafforza la politica sociale.
4. Trattato di Nizza: firmato nel 2001 e ratificato nel 2003 per causa Irlanda —> importante per modifiche istituzionali poiché agli inizi del 2000 ci si prepara all’ammissione di Paesi centro occidentali.
5. Trattato di Lisbona: firmato nel 2007 ed entra in vigore nel 2009 —> ci si arriva con un percorso accidentale poiché si pensa a questo trattato subito dopo l’entrata in vigore di quello di Nizza ma ora viene istituito un organo ad hoc che prepara un progetto di trattato che poi viene negoziato e l’esito è il trattato che adotta una costituzione per l’Europa, costituzione europea, che però pur essendo stato firmato non entrò mai in vigore perché serviva la ratifica di tutti gli Stati membri ma bloccano il processo i 2 referendum negativi di Francia e Paesi Bassi che sono i due Stati fondatori del processo di integrazione. Questo trattato era stato fin troppo enfatizzato già nello stesso linguaggio che ha creato problemi poiché parlare di una costituzione europea poteva far pensare che fossimo di fronte ad uno Stato federale ma ciò non era vero perché la vera natura era un trattato internazionale che non cambiava la natura dell’Unione europea e da qui nasce una crisi che continua tuttora.

Interviene sulla convivenza tra Unione e comunità europee perché c’è ancora Unione e 3 pilastri e Lisbona mette in atto la fusione o soppressione dei pilastri che vengono soppressi, quindi cessa di esistere la CE e rimane in vita solo l’Unione ma doveva essere anche soppresso l’EURATOM, ma il tema nucleare era troppo delicato e si decide di lasciare lì tutti i trattati sul nucleare e quindi la comunità europea cessa di esistere ed esiste solo l’Unione europea. Ma da un punto di vista sostanziale ciò non è vero poiché per un primo profilo l’opera di comunitarizzazione funziona, polizia e penale sovranazionali, con regole comunitarie ma con eccezione della PESC: nella sostanza la PESC continua a costituire un corpo a sé all’interno dell’Unione europea e avere una sua disciplina che è la disciplina intergovernativa.

I trattati oggi vigenti

1. Trattato sull’Unione europea (TUE): è la parte “autonoma” del Trattato di Maastricht, come modificata da ultimo dal Trattato di Lisbona.
2. Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE): è l’originario Trattato CEE, poi divenuto Trattato CE in occasione del Trattato di Maastricht, come modificato da ultimo dal Trattato di Lisbona, che ne ha anche nuovamente modificato la denominazione.
3. Trattato Euratom, come modificato da ultimo dal Trattato di Lisbona --> Trattato di Maastricht + ratifiche del Trattato di Lisbona.

I due trattati TUE e TFUE sono le fonti del diritto primario dell’UE. Essi hanno una lunga storia alle spalle, una storia di revisione di trattati precedenti che ha portato alla loro scrittura. Il Trattato sull’Unione Europea è più breve rispetto al Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea: il primo è composto da 55 articoli, il secondo ne ha 358 [link dei trattati su blackboard]. A Lisbona si è deciso di mettere le norme di principio nel TUE e le norme più di dettaglio nel TFUE: ciò non significa però che non si trovino regole importanti di principio anche nel TFUE, ma è comunque una regola generale.

Vi sono poi i protocolli, che hanno lo stesso valore giuridico dei trattati, assieme alla carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; diversa è la valenza delle dichiarazioni allegate ai trattati, che è sostanzialmente giuridica.

• Protocolli = trattati --> valore giuridico.
• Dichiarazioni ≠ trattati --> valore politico.

Si può in generale dire che,