Diritto dell'Unione Europea

Diritto dell’Unione Europea

La natura giuridica dell’UE non è una cosa facile da capire, perché stiamo parlando di un apparato complesso, sui generis, composto da istituzioni, organi e organismi; noi parleremo solo delle prime, in particolare delle politiche nella prima parte e della Corte di giustizia, unica istituzione tecnica, nella seconda parte del corso.

Parleremo del rapporto che sussiste tra ordinamento interno e ordinamento dell’Unione. Nella parte generale affronteremo l’excursus storico (che in realtà è importante non sottovalutare) sulle origini e lo sviluppo del processo di integrazione europea, i caratteri generali dell’ordinamento giuridico UE, il quadro istituzionale, il sistema delle fonti e il rapporto tra diritto comune e diritto interno e infine la tutela giurisdizionale dei diritti tra sistema dell’Unione e ordinamento interno.

La parte speciale si divide invece nel mercato interno e nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

Come siamo arrivati all’UE di oggi?

Tre sono le correnti di pensiero che si sono affermate nel secolo scorso. L’ideale di un’Europa unita poggia le basi già nell’800, ma gli eventi delle guerre mondiali hanno senz’altro offerto occasioni di pensiero. Proprio nel Novecento si sviluppano le tre linee: la corrente confederalista, la federalista e la funzionalista.

Obiettivo della prima dovrebbe essere la cooperazione stabile e duratura tra Stati che attraverso la loro cooperazione sono in grado di perseguire obiettivi economici e politici comuni ma senza deleghe di sovranità. È la cooperazione intergovernativa classica.

La corrente federalista ha una visione ben diversa: l’obiettivo è la creazione di uno Stato federale, perché solo in questo modo potrebbe – secondo i federalisti – effettuarsi una vera e propria coesione. Espressione di questa idea è il Manifesto di Ventotene, documento evocato molto spesso ancor’oggi. È un documento scritto da Ernesto Rossi, Spinelli e Ursula Irshman che erano al confine a Ventotene in protesta al regime fascista. È un documento espressione di una visione federalista, che ha quindi come obiettivo immediato la creazione di uno Stato federale in cui pur nella tutela delle identità nazionali viene meno la sovranità dei singoli stati.

Terza visione è la funzionalista, questa ha in comune l’obiettivo della federalista: creazione di uno Stato federale. Ma si differenzia dalla federalista per i mezzi. Nella federalista non è un risultato da ottenere immediatamente, ma semmai l’esito di un lungo percorso che punta a porre in comune settori chiave attraverso una politica di piccoli passi, una logica della gradualità. Si vuole costituire un percorso, un step by step approach.

Il cosiddetto progetto di integrazione si avvia poi effettivamente nel II dopoguerra. Nascono una serie di organizzazioni intergovernative. In prima battuta il progetto si avvia con organizzazioni che funzionano attraverso un metodo “tradizionale”. Lo definiremo anche metodo intergovernativo, ed è molto importante. Le caratteristiche di questo metodo sono diverse.

• 1) Prevalenza di organi di Stati. Vengono fissati obiettivi che non potrebbero essere perseguiti da stati singolarmente. Questi organi possono avere diverse caratteristiche, possono essere organi di Stati o organi di individui. Lo avevamo visto in diritto internazionale: i primi siedono non a titolo individuale. Ci sono infatti organi che rappresentano interessi uti singuli e organi che rappresentano invece gli interessi degli Stati uti universi, presi nel loro insieme. Queste due dimensioni di interessi sono una costante in queste organizzazioni. Queste organizzazioni formatesi nel dopoguerra funzionano secondo questo metodo intergovernativo.
• Altra caratteristica di questo metodo è l’unanimità: le decisioni vengono prese con l’accordo di tutti gli stati membri.
• Manca poi, o è previsto assai raramente, il potere di adottare atti vincolanti; gli atti tipici usati da queste organizzazioni sono infatti le raccomandazioni, attraverso cui si invitano gli Stati a tenere determinati comportamenti.

Gli obiettivi che sono stati perseguiti sono stati ad esempio in campo militare: Unione dell’Europa Occidentale e NATO sono due esempi. C’è poi l’OXE o il Consiglio di Europa. Quest’ultimo va tenuto presente perché sotto determinati profili è rilevante anche per la parte del processo sull’integrazione europea.

Queste organizzazioni richiamate funzionano secondo il metodo classico con le tre caratteristiche appena viste. Ma questo metodo ha degli evidenti elementi di debolezza che hanno portato a superarlo: l’unanimità è un grande ostacolo all’effettiva resa decisionale, perché rallenta tutto. Il fatto che non sia previsto il potere di adottare atti vincolanti per gli Stati membri rende altresì meno efficace questo metodo di cooperazione.

Il metodo intergovernativo venne infatti rimpiazzato dal c.d. metodo comunitario. Le caratteristiche di quest’ultimo sono diverse: accanto agli organi di Stati abbiamo adesso anche organi di individui, in cui i membri siedono a titolo individuale: sono membri indipendenti che non sono lì a rappresentare gli interessi dello Stato di cui sono cittadini. È poi prevista l’adozione di decisioni a maggioranza, e non solo all’unanimità. Vi è il potere di adottare atti vincolanti, non solo per gli Stati ma anche per le persone fisiche e giuridiche all’interno degli Stati. Gli atti delle istituzioni, proprio in conseguenza della loro potenziale vincolatività, adesso possono essere controllati giurisdizionalmente: c’è il sindacato di legittimità degli atti adottati dagli organi.

Parlando del processo vero e proprio di nascita dell’UE, c’è di fatto un atto politico importante da richiamare, ancor prima degli atti giuridici, cioè dei trattati, che istituirono formalmente la comunità. Ci riferiamo a una dichiarazione che portò alla firma del trattato della Comunità europea del Carbone e dell’Acciaio. L’atto politico è la Dichiarazione di Robert Schuman pronunciata il 9 maggio 1950, che portò alla firma del trattato sulla CECA risalente all’anno successivo.

La dichiarazione di Robert Schuman

La pace mondiale non potrà essere salvaguardata se non con sforzi creativi, proporzionali ai pericoli che la minacciano; Il contributo che un'Europa organizzata e vitale può apportare alla civiltà è indispensabile per il mantenimento di relazioni pacifiche. La Francia, facendosi da oltre vent'anni antesignana di un'Europa unita, ha sempre avuto per obiettivo essenziale di servire la pace. L'Europa non è stata fatta: abbiamo avuto la guerra; L'Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme; essa sorgerà da realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto.

L'unione delle nazioni esige l'eliminazione del contrasto secolare tra la Francia e la Germania: l'azione intrapresa deve concernere in prima linea la Francia e la Germania; A tal fine, il governo francese propone di concentrare immediatamente l'azione su un punto limitato ma decisivo; Il governo francese propone di mettere l'insieme della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto una comune Alta Autorità, nel quadro di un'organizzazione alla quale possono aderire gli altri paesi europei; La fusione della produzione di carbone e di acciaio assicurerà subito la costituzione di basi comuni per lo sviluppo economico, prima tappa della Federazione europea, e cambierà il destino di queste regioni che per lungo tempo si sono dedicate alla fabbricazione di strumenti bellici di cui più costantemente sono state le vittime.

Intanto, si sono scelti il carbone e l’acciaio per un’ovvia ragione: questi materiali stanno alla base dell’industria bellica, e avevano un interesse chiave in quel periodo storico. La Germania era avversaria storica della Francia, e i bacini della Saar e della Ruhr avevano come attività principale proprio l’industria carbo-siderurgica. Sono elementi ritenuti chiavi per raggiungere l’obiettivo chiave: la pace.

La solidarietà di produzione in tal modo realizzata farà sì che una qualsiasi guerra tra la Francia e la Germania diventi non solo impensabile, ma materialmente impossibile. La creazione di questa potente unità di produzione, aperta a tutti i paesi che vorranno aderirvi e intesa a fornire a tutti i paesi in essa riuniti gli elementi di base della produzione industriale a condizioni uguali, getterà le fondamenta reali della loro unificazione economica; Questa produzione sarà offerta al mondo intero senza distinzione né esclusione per contribuire al rialzo del livello di vita e al progresso delle opere di pace. (…) Questa proposta, mettendo in comune le produzioni di base e istituendo una nuova Alta Autorità, le cui decisioni saranno vincolanti per la Francia, la Germania e i paesi che vi aderiranno, costituirà il primo nucleo concreto di una Federazione europea indispensabile al mantenimento della pace. Per giungere alla realizzazione degli obiettivi così definiti, il governo francese è pronto ad iniziare dei negoziati sulle basi seguenti.

Il pensiero espresso da Robert Schuman è ovviamente riconducibile alla corrente funzionalista, emerge chiaramente nel testo: si parte da un settore ben preciso, da un progetto chiaro che poggia su un percorso. Anche la visione funzionalista ha i suoi limiti, e li vedremo tutti; quel che è certo è che questa proposta ha portato alla firma del Trattato di Parigi nel 1951, in cui hanno aderito sei paesi fondatori: Francia, Germania, Italia, Olanda, Belgio e Lussemburgo.

Nasce la CECA, la comunità europea del carbone e dell’acciaio. La prima comunità è stata creata con una durata definita: 50 anni. La CECA si è infatti estinta nel 2002. Le passività di questa sono passate alla Comunità Europea. La CECA aveva una struttura istituzionale quadripartita, con un’alta autorità (la futura Commissione) con poteri molto significativi, tra cui il potere di adottare proprio quegli atti vincolanti di cui parlavamo. Riguardando un ambito così circoscritto, il livello di integrazione raggiunto con la CECA rimane ad oggi, di fatto, ineguagliato.

La struttura istituzionale

L’apparato istituzionale della CECA si articolava in quattro istituzioni: l’Alta autorità in primis, composta da nove membri nominati di comune accordo dagli Stati membri. Sono scelti sulla base delle loro competenze e esercitano le loro funzioni in piena indipendenza. Questa istituzione è l’organo esecutivo ed esercita anche il potere normativo nell’ambito della Comunità. Ha il potere di emanare atti vincolanti (votati a maggioranza) sia per gli Stati che per i soggetti all’interno di questi (imprese nel settore carbo-siderurgico soprattutto).

Il Consiglio Speciale dei ministri era composto da rappresentanti degli Stati membri che esercitano un potere consultivo rispetto all’alta autorità. In alcuni casi è obbligatorio che rilascino un parere, altre volte no. L’Assemblea, formata dai rappresentanti dei poteri nazionali, aveva potere consultivo e di controllo politico. L’organo giurisdizionale era la Corte di Giustizia: questa esercitava un controllo di legittimità sugli atti adottati, anche sul comportamento delle Istituzioni.

Già da questa sintetica carrellata intuiamo come si tratta di un apparato ben diverso da quello delle organizzazioni classiche. L’Alta autorità è un organo di individui, perché i nove membri siedono a titolo personale: esercitano le loro competenze in piena indipendenza e rappresentano interessi degli Stati uniti, uti universi. L’interesse dell’organizzazione generale, perché rappresentano gli Stati nel loro momento collettivo.

Il Consiglio dei Ministri è un organo di Stati invece, perché siedono i rappresentanti dei governi. Qui non si agisce in piena indipendenza, ma si rappresentano gli interessi dello Stato di appartenenza. Poi abbiamo un’assemblea che è l’antenato del Parlamento europeo, e c’è sempre una dimensione di interessi ulteriore rispetto alle due dimensioni di interessi rappresentate nel quadro delle istituzioni classiche. Abbiamo gli interessi dei cittadini! Poi abbiamo la Corte di Giustizia, indispensabile.

Questo tipo di impostazione è un unicum, non c’è mai stato nulla di questo tipo prima. Il livello di autonomia dell’organizzazione rispetto agli Stati membri è davvero significativo. Questo livello di integrazione è rimasto ineguagliato nel tempo. Si parla per la prima volta, in senso descrittivo, di ente sovra-nazionale.

Questa organizzazione fondata sul metodo comunitario ebbe grande successo e per questo subito dopo i 6 Stati fondatori decisero di replicare il modello. Il primo tentativo fu in ambito militare: si decise di creare una comunità europea di difesa, e venne concordato il testo di un trattato ad hoc. Ma per arrivare al risultato era necessario anche un’integrazione politica tra gli Stati membri. L’alta autorità venne incaricata di elaborare uno Statuto, ma questa comunità non venne mai creata. Il progetto naufragò perché l’assemblea decise di rinviare sine die (a tempo indeterminato) la ratifica del trattato. Ci fu quindi un vero e proprio momento di stallo.

Il progetto venne rilanciato in modo assai pragmatico, basando tutto sul funzionalismo economico. Venne istituito un comitato ad hoc che elaborò un duplice progetto che poi sfociò nei Trattati di Roma del marzo 1957, che istituirono la Comunità Economica Europea e la Comunità Europea dell’Energia Atomica. La prima ha l’obiettivo della creazione di un mercato comune, ma questa volta generale; la seconda della creazione di un mercato comune settoriale in particolare riferito all’uso dell’energia atomica. Entrambe queste comunità non hanno durata circoscritta come la CECA, ma hanno anch’esse una struttura quadripartita: Consiglio, Commissione, Assemblea e Corte di Giustizia.

I poteri attribuiti alle varie istituzioni sono ben diversi rispetto alla CECA però. Il potere decisionale qua è esercitato dal Consiglio (rappresentanti degli Stati membri), e la Commissione ha poteri circoscritti rispetto all’Alta autorità. Ha solo iniziativa legislativa, e il Consiglio adotta gli atti. L’Assemblea ha sempre lo stesso potere consultivo e di controllo politico. Gli Stati non volevano creare un’organizzazione con un grado di autonomia troppo spiccato. Si arrivò dunque a questa struttura, che poi di fatto si trasformò nell’Unione Europea vera e propria. L’unica comunità ancora esistente ad oggi è quella dell’energia, chiamata anche EURATOM.

L’evoluzione del processo di integrazione europea

Di fatto, una prima fase del processo di integrazione europea una volta che c’erano le tre comunità, parte con un momento di stabilità in cui i trattati vengono attuati. Ma da un punto di vista generale si può dire che le tre comunità abbiano manifestato fin da subito un dinamismo molto significativo, tanto che negli anni successivi c’è stata un’evoluzione sia quantitativa che qualitativa.

Ci fu un approfondimento del quadro istituzionale, ma anche degli obiettivi e delle competenze. Abbiamo anche avuto un’evoluzione sotto il profilo della membership: crescendo degli Stati membri da 6 a 28, oggi 27 dopo la Brexit. Questo primo periodo di stabilità giuridica durò dagli anni ’50 agli anni ’80; fu un periodo segnato da revisioni molto puntuali con cui si sono attuate le norme. In primis le libertà fondamentali e poi il resto.

La seconda fase (in cui ci troviamo tutt’ora) è quella di revisione permanente dei trattati. A partire dagli anni ’80 ci si è resi conto come il funzionalismo economico consentisse di raggiungere risultati assai significativi ma portasse con sé anche grandi limiti. Ad esempio, obiettivo della Comunità europea era la creazione di un mercato comune. Ma di fatto si sono lasciati alla competenza degli Stati membri altri settori. Ma i settori dell’economia sono tutti condizionati dalla politica: l’integrazione economica settoriale ha funzionato ma presentava dei limiti che poi sono venuti al pettine.

Si è presentata la necessità di riformare i trattati istitutivi e di fatto, ad oggi, si sono realizzate cinque revisioni generali dei trattati: la prima attraverso l’atto unico europeo, poi una seconda revisione con il Trattato di Maastricht del ’92, poi una terza con il Trattato di Amsterdam nel ’97, il trattato di Nizza nel 2001 e l’ultima con il Trattato di Lisbona. Oggi si sta parlando di un’ulteriore revisione dei trattati. Ricordiamo che ci vuole l’unanimità: l’accordo sul testo modificativo del trattato dev’essere ratificato da tutti gli stati membri.

Prima revisione generale è quella che è stata realizzata con l’Atto Unico Europeo. Ad ogni revisione abbiamo avuto un’evoluzione che ha interessato diversi profili: obiettivi, competenze, quadro istituzionale ecc. Negli anni ’80 si è cominciata a sentire la mancanza di una cooperazione politica: ecco che con la prima revisione è stata introdotta, ma è una cooperazione del tutto indipendente da quella comunitaria! Il nostro metodo comunitario, che era così un unicum, viene in parte contaminato.

Iniziano a coesistere metodo comunitario e metodo intergovernativo. Ci sono state poi evoluzioni dal punto di vista anche del funzionamento: rafforzamento del principio di maggioranza per le deliberazioni in seno al Consiglio. L’assemblea nel frattempo è divenuta Parlamento europeo e ha rafforzato sempre di più il proprio ruolo con ogni revisione. Il mercato comune