Diritto del lavoro dell'UE

Diritto del lavoro dell'Unione Europea

Prof.ssa D. Izzi

Capitolo 1

Il diritto del lavoro dell'unione europea: dalle origini ad oggi

Premessa

Il diritto del lavoro dell’Unione Europea è un sistema disorganico e lacunoso, ma esiste comunque un insieme sopranazionale di norme attinenti alla regolamentazione dei rapporti di lavoro che nel corso del tempo si è irrobustito e ha visto crescere la sua incidenza sugli ordinamenti degli Stati membri. Si parla di "europeizzazione dei sistemi nazionali del lavoro", il quale non è un processo a senso unico che si esaurisce nell’adeguamento delle regole nazionali agli standard fissati in sede sovranazionale. È un continuo processo di condizionamento reciproco e di interazione multilivello tra ordinamenti: la cd cross fertilization mediante il canale instaurato tra i giudici degli stati membri e quelli della CGUE con sede a Lussemburgo. Alla CGUE i giudici degli SM si rivolgono per chiedere chiarimenti quando devono applicare una norma nazionale e hanno il dubbio che questa contrasti un’altra norma europea. Dal dialogo tra corti è nata la giurisprudenza che occupa grande spazio (pesa più la giurisprudenza rispetto alla fonte scritta).

• Processo top-down: dal livello UE a Stato Membro;
• Processo bottom-up: dallo Stato Membro a UE.

Evoluzione del sistema giuridico comunitario in materia sociale

1. “Frigidità sociale” delle origini;
2. Nascita della politica sociale europea e l’età d’oro del diritto comunitario del lavoro (seconda metà anni '70);
3. Minaccia dell’euro-sclerosi (blocco della capacità dell’U.E.) e le caute aperture degli anni ’80;
4. Avanzamenti degli anni ’90: da Maastricht (1992) ad Amsterdam (1997);
5. Nuovo secolo, l’allargamento territoriale e pieno riconoscimento dei diritti sociali fondamentali;
6. Fase critica ma decisiva per l’Europa sociale.

1. La frigidità sociale delle origini

Il Trattato istitutivo della CEE (Trattato di Roma, firmato il 25 marzo 1957) è volto all’instaurazione di un mercato unico europeo, basato sulla corretta concorrenza tra le imprese e sulla libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali. Le preoccupazioni centrali sono di ordine economico mentre restano marginali quelle di carattere sociale. Si parla di frigidità sociale delle origini per indicare che ci fosse poca attenzione per l’aspetto dei diritti sociali.

C’era la libertà di circolazione dei lavoratori (che producono reddito) ma questa ha comunque una connotazione mercato-centrica (comunque legata alla creazione del mercato), ovvero è volta a favorire i flussi migratori dai paesi con disoccupazione strutturale verso gli altri (artt. 48-51 TCEE, ora 45 ss. TFUE). Quindi, le politiche di adeguamento formativo vengono sostenute dal Fondo Sociale Europeo (previsto dal Trattato di Roma) perché la mobilità dei lavoratori non si realizza da sola, ma richiede politiche di adeguamento formativo dei lavoratori, e sulla formazione professionale (artt. 123-128 TCEE, ora 162 ss. TFUE).

Nel TCEE c’erano quattro articoli ("Disposizioni sociali" deboli):

• Art. 117: fissa l’obiettivo della parificazione del progresso, cioè armonizzazione dei diversi sistemi sociali nazionali verso l’alto (convergere tutti i sistemi nazionali sul livello più alto). Pochi strumenti per attuare ciò, in quanto questo sistema si sarebbe determinato in modo automatico con il buon funzionamento del mercato comune;
• Art. 118: prevede la collaborazione tra Stati membri e la Commissione UE in campo sociale su una gamma molto articolata di materie. È uno strumento debole che prevede che la Commissione dell’UE in campo sociale abbia l’obbligo di sentire gli stati membri. La Commissione ha sede a Bruxelles, è presieduta da Ursula Von Der Leyen ed è composta da 27 persone competenti e di provata indipendenza, perché nonostante ci siano un legame con gli SM, non hanno un vincolo di rappresentanza del proprio stato ma sono indipendenti. Ha potere esecutivo e potere di proposta legislativa (nessun atto può essere adottato se non su proposta della commissione);
• Artt. 119 e 120: parità retributiva fra lavoratori e lavoratrici e l’equivalenza dei regimi di ferie previsti dai lavoratori nei diversi SM. È uno strumento debole perché è volto ad assicurare la corretta concorrenza tra le imprese dei diversi SM, governando i problemi che sarebbero sorti nella competizione nel mercato unico.

Quindi inizialmente c’è solo adozione di discipline solo con riferimento al tema della libera circolazione dei lavoratori mediante l’adozione di un regolamento (fonte più vincolante: autoapplicativo ed immediatamente efficace nel 1968) sulla libera circolazione dei lavoratori (già presente all’art. 48 del trattato di Roma) e si avvia il FSE volto all’abbattimento delle barriere geografiche e di vincoli che possono intralciare gli scambi tra gli SM. Si parla di integrazione negativa perché non si aggiunge qualcosa ma c’è abbattimento di vincoli, dazi doganali, ostacoli al libero dispiegarsi della concorrenza tra stati membri, barriere. In questa fase sembrano mancare le basi giuridiche per adottare norme di carattere esclusivamente sociale.

2. La nascita della politica sociale europea

Gli ostacoli allo sviluppo di una dimensione sociale del processo d’integrazione erano prevalentemente di natura politica. Il problema delle basi giuridiche venne infatti facilmente risolto, ricorrendo agli artt. 100 e 235 TCEE, quando negli anni '70 emerse la volontà politica.

• Art. 100 TCEE (ora art. 115 TFUE): prevede la possibilità del Consiglio, su proposta della Commissione, di adottare direttive volte al riavvicinamento delle disposizioni nazionali che possono avere incidenza sul mercato comune (includono le regole in materia di lavoro);
• Art. 235 TCEE (ora art. 352 TFUE): quando un’azione della Comunità sia necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno degli scopi previsti dalla Comunità, senza che il Trattato abbia previsto a tal fine dei poteri d’azione richiesti, il Consiglio, deliberando all’unanimità e su proposta della Commissione, prende le disposizioni del caso.

A metà degli anni ’70, a seguito delle rivendicazioni del 1968, si trova il consenso politico con il programma di azione sociale varato dal consiglio nel 1974, il quale afferma che l’espansione economica non è un fine in sé, ma deve tradursi in un miglioramento della qualità e del livello di vita. Si fissano tre obiettivi (ambiziosi):

• Realizzazione del pieno e migliore impiego (no disoccupazione);
• Miglioramento delle condizioni di vita e lavoro;
• Partecipazione delle parti sociali (organizzazioni collettive = sindacali e datoriali) alle decisioni economico-sociali della comunità (a livello macro) e dei lavoratori alla vita delle imprese (a livello micro).

Nasce qui la consuetudine tra capi di stati e di governo della CEE e poi UE di riunirsi 4 volte all’anno, istituzionalizzata negli anni '80. Con il trattato di Lisbona si istituisce il Consiglio europeo, istituzione a se stante che nasce come carica a se stante e non a rotazione. Nel 1973 entrano UK, Irlanda e Danimarca. Si trovano accordi in maniera sociale.

Sulla base dell’azione giuridica degli articoli 100 e 235 TCEE, nella seconda metà degli anni ‘70 vengono adottati due gruppi (terzetti) di direttive:

• Dir. 75/117, 76/207 e 79/7 sulla parità tra lavoratori e lavoratrici riguardanti rispettivamente la retribuzione, le condizioni di lavoro e la sicurezza sociale;
• Dir. 75/129, 77/187 e 80/987 sulla tutela dei lavoratori nelle situazioni di crisi o di trasformazione dell’impresa, in materia rispettivamente di licenziamenti collettivi, trasferimento d’impresa e insolvenza del datore di lavoro;
• Altre direttive di armonizzazione.

In questa fase si supera l’integrazione negativa e domina la cd integrazione positiva basata sulla fissazione di regole vincolanti dirette all’armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri.

3. Minaccia dell'euro-sclerosi e le caute aperture degli anni '80

A causa dello shock petrolifero, si ha cambiamento sia sul piano economico che politico: diversi governi diventano di stampo conservativo e c’è una forte influenza di Thatcher. Prende piede la convinzione che occorre introdurre flessibilità anziché regole e procedere con deregolazione perché si ritiene che l’introduzione a livello sovranazionale di regole e vincoli in materia sociale pesi per i datori di lavoro e finisca per compromettere la competitività economica europea (troppi vincoli frenano la crescita economica europea). In un contesto del genere ci sono poche iniziative in materia sociale: cd euro-sclerosi. Negli anni '80 ci sono diverse proposte di direttive sul lavoro che restano ferme, es direttive su lavori atipici (che restano ferme fino a fine 1900), sui rapporti collettivi (proposta sull’informazione e consultazioni dei lavoratori delle multinazionali). Per reagire a questa situazione di stallo viene varato l’Atto Unico Europeo (AUE), entrato in vigore nel 1986 che ha ribadito l’impegno a progredire verso l’integrazione economica e politica. L’atto unico europeo esprime un maggiore realismo rispetto alla parificazione del progresso, perché qui si parla di “coesione economica e sociale” (quindi si cerca maggiore omogeneità, attutendo le differenze), ma anche “conferire agli aspetti sociali la stessa importanza degli aspetti economici”.

L’AUE prevede anche delle piccole innovazioni per l’integrazione sociale, che poi negli anni seguenti hanno comunque prodotto risultati consistenti. Le innovazioni dell’AUE in materia di politica sociale:

• Nuovo art. 118 A (si interviene sul trattato di Roma): prevede che si possano adottare direttive per il miglioramento dell’ambiente di lavoro attraverso decisioni del Consiglio dell’UE (istituzione che riunisce i diversi ministri degli Stati membri competenti per materia, ha 10 sottosezioni. Il consiglio condivide con il parlamento europeo il potere decisionale) assunte a maggioranza qualificata anziché all’unanimità. Di solito la Commissione propone e il Consiglio decide all’unanimità ma a causa dell’opposizione esercitata in modo sistematico dal Regno Unito che esercitava il potere di veto su qualunque proposta si decise che quando si tratta di adottare discipline di miglioramento dell’ambiente di lavoro, quali sicurezza e salute dei lavoratori, è sufficiente la maggioranza qualificata. Sulla scorta dell’art. 118 A vengono emanate molte direttive sulla sicurezza dei lavoratori, in primis la direttiva quadro 1989/391 (detta le linee generale entro le quali si inseriscono direttive di dettaglio “figlie”, che disciplinano aspetti specifici). Due direttive figlie importanti sono la dir. 92/85 (tutela della salute delle lavoratrici madri) e dir. 94/33 (sul lavoro dei giovani) ancora oggi vigenti. Il tema dell’orario di lavoro può considerarsi inerente al tema del miglioramento dell’orario di lavoro? Dipende, è un tema controverso nel 1993 gli Stati decidono di sfruttare l’art. 118 A per introdurre una direttiva contente regole generali sull’orario di lavoro. UK chiede l’annullamento della direttiva davanti alla CGUE sostenendo che il fondamento giuridico non è adeguato.
• Art. 118 B: si prevede il sostegno e la normalizzazione del dialogo sociale europeo, ovvero un dialogo tra le parti sociali (organizzazioni collettive di rappresentanza dei lavoratori e dei datori) costante anche al fine di concludere accordi collettivi di livello europeo con il favor e supporto delle istituzioni europee. Art. 118 B favorisce l’avvio di relazioni stabili tra le parti sociali, poi ripreso nell’Accordo sulla Politica Sociale allegato al Trattato di Maastricht.

Prese piede l’idea di varare un documento vincolante che mirasse a contrastare il dumping sociale (concorrenza tra imprese giocata sull’abbassamento del costo del lavoro, quindi o riduzione dei salari o l’aumento dell’orario di lavoro). A tal fine fu emanata la Carta fondamentale dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori (1989) che non ha efficacia giuridica vincolante, ovvero è debole nello stato giuridico: incide nei valori in cui c’è convergenza ma non vincola gli Stati membri in nessuna azione. È il minimo comune denominatore dei diritti già riconosciuti nei diversi Stati membri e già risultanti da altre carte vincolanti a livello europeo, quali la Carta Sociale Europea nell’ambito del Consiglio d’Europa (principale organizzazione di difesa dei diritti umani nell’ambito europeo), la quale fu firmata a Torino nel 1961 e ha introdotto una serie di garanzie minime per i lavoratori (es equa remunerazione per il lavoro, diritti alla sicurezza sociale, di essere protetti dall’emarginazione sociale e povertà).

Quindi gli anni ’80 sono anni di crisi dell’azione di armonizzazione sociale e problemi acuiti dall’ingresso nella CEE di stati con condizioni retributive e di lavoro inferiori rispetto agli stati fondatori (Spagna, Grecia e Portogallo). Si arriva a 12 Stati membri.

4. Gli avanzamenti degli anni '90: da Maastricht ad Amsterdam

Due momenti importanti:

• 1992: Maastricht
• 1997: Amsterdam

Trattato di Maastricht (1992)

A fine 1991 si svolge a Maastricht un vertice che segna un passo avanti sotto il profilo politico: CEE, CECA ed EURATOM confluiscono sotto la Comunità europea (poi viene assorbita all’interno della più ampia cornice istituzionale dell’Unione Europea). Si perde quindi l’aggettivo “economica” della comunità europea, ma solo in teoria perché il ruolo centrale è occupato dai criteri di convergenza delle economie degli Stati membri finalizzati all’ingresso di diversi Stati membri nel sistema della moneta unica europea. Maastricht non si occupa molto della politica sociale a causa della resistenza esercitata dal UK. Gli altri Stati membri, per non rimanere bloccati sul fronte dell’integrazione sociale a causa dell’oupting out del UK, decidono di firmare un Accordo sulla politica sociale a 11 contenuto in un protocollo allegato al Trattato di Maastricht; si dà atto che 11 di loro (anche se firmato da tutti e 12) si impegnano a rispettare le regole dell’accordo a 11 sulla politica sociale. Nasce quella fase complicata di integrazione sociale differenziata o a due vie: c’è la strada maestra del Trattato e quella laterale resa possibile grazie all’accordo a 11. La situazione si risolve con il vertice di Amsterdam nel 1997 (entrato in vigore nel 1999), quando il UK accetterà l’inclusione nel trattato dei contenuti presenti nell’APS.

All’interno del APS ci sono tre ordini di innovazioni, poi passate nel TCE, per favorire le azioni normative in materia sociale:

1. Significativa estensione delle competenze assegnate alla Comunità europea in materia di politica sociale. Possibilità della CE di intervenire in materia di lavoro a titolo di competenza concorrente tra il livello comunitario e nazionale (art. 153 TFUE). Le materie escluse sono la retribuzione, organizzazione sindacale, sciopero e serrata (lotta collettiva dei datori di lavoro che chiudono imprese come risposta allo sciopero). Ancora oggi sono escluse dalla materia concorrente ma a ottobre 2022 è stata adottata una direttiva sui salari minimi adeguati dell’UE, tutto il resto può essere disciplinato dal legislatore comunitario. Questo viene controbilanciato da due principi: di sussidiarietà e di proporzionalità (art. 5 Trattato sull’UE)
   • Sussidiarietà: la comunità interviene solo se e nella misura in cui gli obiettivi dall’azione normativa prevista non possono essere conseguiti efficientemente a livello nazionale;
   • Proporzionalità: la comunità non deve mai andare al di là di quello che è necessario per il raggiungimento dei propri obiettivi. Bisogna dettare regole anche che introducono vincoli nei limiti dello stretto necessario.
2. Semplificazione del processo di adozione delle normative comunitarie, con l’allargamento della regola della maggioranza qualificata per l’approvazione delle deliberazioni in materia sociale non solo per il miglioramento dell’ambiente di lavoro. Art. 153 TFUE prevede l’elenco delle materie a cui si estende la regola della maggioranza qualificata. Eccezioni: tutela dei lavoratori in caso di cessazione. Quindi la maggioranza qualificata diventa la regola generale che può essere derogata.
3. Valorizzazione del ruolo europeo delle parti sociali (organizzazioni collettive di rappresentanza di lavoratori e imprese di livello europeo) e riconoscimento della contrattazione collettiva europea come fonte materiale del diritto comunitario: le trattative tra le organizzazioni collettive di livello europeo possono portare ad accordi collettivi di livello europeo che possono diventare fonti di diritto comunitario (in materia di lavoro). Quindi si prevede la possibilità di coinvolgere le parti sociali nel processo di formazione del diritto comunitario. Gli artt. 154 e 155 TFUE spiegano come: la commissione ha l’obbligo di consultare le parti sociali prima di presentare la sua proposta. In occasione di questa consultazione, le parti sociali possono manifestare l’intenzione di avviare negoziati tra loro al fine di definire in un accordo collettivo europeo la disciplina su quella materia (es il part time). Le parti hanno nove mesi di tempo per raggiungere questo accordo che, se viene raggiunto, il testo dell’accordo viene recepito in una direttiva senza subire modifiche e si stabilisce un termine per...