Diritto dell'UE

Diritto dell'Unione Europea

L'Unione europea dal punto di vista del diritto internazionale

Art. 1 del TCEE (Roma)

Il Trattato di Roma del '57 è il trattato con il quale è stata istituita la Comunità Economica Europea (CEE): “Con il presente trattato, le Alte Parti contraenti istituiscono tra loro una Comunità Economica Europea”. In quegli anni la CEE era nota anche come MEC, Mercato Comune Europeo, per mettere in evidenza la sua funzione, ovvero quello di creare un mercato comune ed eliminare gli ostacoli della circolazione di merci, servizi, capitali e persone dei 6 Stati che originariamente ne facevano parte (Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi).

Art. 1 TUE (Maastricht)

Il Trattato di Maastricht sull’Unione Europea del '92 ha istituito l'Unione Europea: “Alte Parti contraenti istituiscono tra loro un’Unione europea, in appresso denominata ‘Unione’” (da qui l'acronimo UE). Si trattava di una nuova tappa del processo di integrazione. L’Unione era fondata sulle comunità europee (la CECA, la CEE e l’EURATOM) e su altre forme di cooperazione e politiche. Con il Trattato di Maastricht, entrato in vigore nel 1993, si creava l'Unione Europea con il compito di organizzare in modo coerente e solidale le relazioni fra gli Stati membri e i loro popoli.

Art. 1 TUE (Lisbona)

Nel 2007, poi, il Trattato di Lisbona (entrato in vigore nel 2009) ha portato alla creazione dell’Unione Europea “Con il presente trattato, le Alte Parti contraenti istituiscono tra loro un’Unione europea, in appresso denominata ‘Unione’ alla quale gli Stati membri attribuiscono competenze per conseguire i loro obiettivi comuni”. L'UE si fonda sul presente Trattato e sul Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (hanno lo stesso valore giuridico) e quindi l’Unione Europea sostituisce e succede alla Comunità Europea. Si hanno sempre due Trattati: il Trattato sull’Unione Europea che è il trattato di Maastricht del 2002 (come modificato fino al trattato di Lisbona), e il Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea che non è altro che il trattato di Roma del 1957 più volte modificato.

C’è una linea di continuità da Roma a Lisbona, in cui si passa da una comunità europea ad un’unione europea; nel mezzo c’è Maastricht, che ha creato l’UE, fondata sulle comunità europee. Riassumendo: L’UE trova la sua origine nel 1957 con il Trattato di Roma, istitutivo della Comunità Economica Europea, ma subisce un’importante modifica nel 1992 con il Trattato di Maastricht quando viene creata l’Unione, come una sorta di sovrastruttura che poggia sulle comunità, ma affiancandosi ad esso per arrivare alla situazione attuale (Lisbona) in cui la Comunità Europea non esiste più come entità autonoma, ma è sostituita dall’Unione Europea.

Possiamo parlare di CEE riferendoci all’organizzazione, dal 1950 al 1993 con l’entrata in vigore del trattato di Maastricht. Parliamo di Comunità ed Unione Europea tra il 1993 e il 2009 con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, mentre parliamo solo di Unione Europea dal 2009 con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.

UE: come qualificarla?

Sappiamo che l’Unione Europea conclude accordi internazionali, intrattiene relazioni con i paesi terzi e prende posizioni; per esempio, sulla perdurante occupazione della Crimea da parte della Russia, l'Alto rappresentante dell'Unione Europea aveva dichiarato che ritiene questa annessione in contrasto con il diritto internazionale e continua a non riconoscere come corrispondente al diritto la situazione. Sono in attuazione delle gravi violazioni delle norme di ius cogens stabilite dal progetto di articoli sulla responsabilità internazionale.

A seconda del tipo di formazione che ha chi studia l’Unione Europea se si guarda con l’approccio del diritto internazionale, degli internazionalisti, essa viene considerata come un’Organizzazione Internazionale, pur nella consapevolezza che è sui generis, che non ha precedenti; i costituzionalisti invece tendono a riflettere se l’organizzazione di poteri che realizza la può avvicinare ad uno Stato federale. Le due impostazioni hanno i loro vantaggi e svantaggi.

Dal punto di vista degli internazionalisti, difficilmente discutibile, l’Unione Europea non soddisfa i criteri di statualità (non che pretenda di esserlo, anzi, una sentenza della CIG dichiara che non è uno Stato): se si considerano gli elementi costitutivi dello Stato, ovvero sovranità interna e esterna, e li si vuole applicare all’Unione Europa, questi non sono presenti. Infatti:

• L’UE non ha un popolo: esiste la cittadinanza dell’Unione per il suo trattato istitutivo, ma non è paragonabile alla cittadinanza nazionale perché chiunque perde la cittadinanza di uno Stato membro perde la cittadinanza dell’Unione, mentre non è possibile il contrario. Ad esempio, con il recesso del Regno Unito dall’Unione Europea (01 febbraio 2020) i cittadini hanno perso la qualità di cittadino dell'UE e i diritti a loro connessi; anche i cittadini degli Stati membri dell'Unione che vivono nel Regno Unito hanno perso la possibilità di far valere i diritti connessi alla cittadinanza del paese. Due dei diritti più significativi che la cittadinanza garantisce sono il diritto di risiedere e la protezione contro l'espulsione, ma la cittadinanza dell’Unione non ha la funzione di segnare quel legame tra Stato e cittadino che è proprio invece della cittadinanza nazionale.
• L’UE non ha un territorio proprio, uno spazio dove esercitare i propri poteri sovrani, ma si tratta del territorio dei suoi Stati membri (il Trattato TUE indica quali sono questi Stati all’art. 52, mentre l’art. 355 del TFUE definisce il campo di applicazione territoriale). È vero che per un certo verso gode di una certa indipendenza perché è indipendente rispetto ai suoi Stati membri, anche se in certi casi sono gli Stati che usano l’UE per realizzare i propri obiettivi (per esempio è stata l’UE a negoziare con le case farmaceutiche per la fornitura dei vaccini). Sulla base della scelta degli Stati, sia quelli che hanno aderito originariamente che quelli che vi hanno aderito successivamente, è stato specificato se a parte il loro territorio il Trattato dovesse essere applicato o meno anche a territori che non fanno parte del continente europeo. L’Italia non ha questa peculiarità, perché non ha territori d’oltremare, ma per esempio la Francia sì: ai territori di Guadalupa e Martinica sono stati applicati, all’Algeria è stato applicato il diritto dell’UE fino alla sua indipendenza, mentre alla Groenlandia che gode di ampia autonomia e amministrazione, pur facendo parte della Danimarca, non si applica il diritto dell’UE per decisione di quest’ultima, e con la riunificazione della Germania e l’incorporazione della Germania est alla Repubblica federale tedesca, la sovranità di quest’ultima si è estesa anche quella parte orientale e di conseguenza anche il diritto comunitario vi è stato esteso. Il territorio al quale si applica il diritto dell’Unione, è il territorio degli Stati membri, secondo quanto essi stessi hanno stabilito al momento in cui hanno aderito ai Trattati esistenti.
• L’art. 77, paragrafo 4, del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europa dispone che “Il presente articolo lascia impregiudicata la competenza degli stati membri riguardo la delimitazione geografica delle rispettive frontiere conformemente al diritto internazionale”. Ci sottolinea come siano gli Stati ad avere delle frontiere e a delimitarle sulla base del diritto internazionale; su questo spazio si può trovare applicazione il diritto dell’Unione.
• L’UE non ha un governo che assicuri la convivenza della popolazione sul territorio, ha dei poteri anche molto incisivi e adotta norma vincolanti, ma non amministra un territorio. L’Unione ha un apparato burocratico relativamente ridotto, perché le politiche di spesa sono in gran parte nelle mani degli Stati che finanziano la loro struttura amministrativa e perché non è in grado di svolgere tutte le attività necessarie per l’amministrazione del popolo sul territorio. L’Unione non ha il monopolio dell’uso della forza, che nella concezione moderna dello Stato è un suo attributo. Non ha né un esercito né un apparato di polizia che possa esercitare in modo lecito la forza su un dato territorio. L’UE gode di una sorta d’indipendenza che si potrebbe considerare come vicina alla sovranità esterna, perché trae la propria esistenza da un proprio documento istitutivo, che è un trattato internazionale. È indipendente dai suoi Stati membri, nel senso che è un centro di imputazioni di diritti e obblighi, benché gli Stati membri utilizzino l’UE come uno strumento per arrivare ai loro obiettivi. Durante l’emergenza sanitaria l’UE, attraverso la Commissione, ha negoziato con le case farmaceutiche per la fornitura dei vaccini; non si tratta di un accordo internazionale, bensì di un contratto, perché i Trattati istitutivi non attribuiscono questo potere alla Commissione, ma sono gli Stati che hanno deciso di attribuire questo compito ad esso per realizzare i loro obiettivi, che sono quelli di ottenere condizioni migliori rispetto ad una pluralità di negoziati condotti dagli Stati stessi. L’unione ha una sua indipendenza sia perché trae la sua esistenza da un Trattato in vigore e ne definisce l’architrave del funzionamento, sia perché è centro di imputazione rispetto ai suoi Stati membri.

Quindi, l’UE non può essere considerata uno Stato, ma è una Organizzazione Internazionale. Infatti, viene considerata OI quell’”ente, creato dagli Stati attraverso un accordo internazionale, costituito a diversi organi ai quali gli Stati attribuiscono delle funzioni e poteri di azione per conseguirli”. L’Unione Europea è stata creata da un trattato internazionale che prevede una serie di organi ai quali sono attribuiti dei poteri per realizzare i loro obiettivi ed è quindi un’Organizzazione Internazionale. Al trattato istitutivo si applicano le disposizioni sul diritto dei trattati salvo se diversamente stabilito dal trattato stesso.

Il trattato istitutivo della CEE

Il Trattato istitutivo della CEE è stato negoziato e firmato a Roma nel '57 ed è in vigore dal 1º gennaio '58, ha subito più volte modifiche.

• Art. 240: durata. Il Trattato di Roma del '57 stabiliva che il presente Trattato era stato concluso per una durata illimitata, senza un termine finale.
• Art. 247: ratifica ed entrata in vigore. Viene deciso che il Trattato sarebbe entrato in vigore il 1º gennaio '58 perché doveva essere manifestato separatamente, infatti: “Il presente Trattato sarà ratificato da parte dalle Alte Parti Contraenti conformemente alle loro norme costituzionali rispettive.” Questo trattato è concluso in forma solenne perché richiede la ratifica di tutte le parti contraenti. “Gli strumenti di ratifica saranno depositati presso il Governo della Repubblica italiana.” Avrebbero potuto scambiarsi gli strumenti di rettifica, ma hanno scelto la soluzione del depositario, una soluzione più ragionevole per un trattato anche se con poche parti, ma destinato a durare nel tempo, perché le vicende dei trattati trovano un luogo nel quale tutte le comunicazioni sono effettuate e quindi semplifica molto il funzionamento dell’accordo stesso. Il depositario è il Governo italiano che ha raccolto gli strumenti di ratifica e li ha comunicati e trasmessi alle altre parti. “Il presente Trattato entrerà in vigore il primo giorno del mese successivo all’avvenuto deposito dello strumento di ratifica da parte dello Stato firmatario che procederà per ultimo a tale formalità.” È il trattato stesso che definisce la data a partire dalla quale il Trattato è entrato in vigore e chiede la ratifica di tutti e 6 gli stati che avevano firmato. La ratifica era possibile soltanto per gli Stati firmatari poiché nasce solo per questi Stati. Tuttavia, non esistono differenze o privilegi tra gli Stati originari e quelli successivi, semplicemente si sottolinea il fatto che è un Trattato multilaterale chiuso, ma con una procedura autonoma per l’adesione e partecipazione degli altri Stati.
• Art. 248: lingue. Per il diritto internazionale, gli Stati possono scegliere in che lingua scrivere il Trattato (una o più lingue). In questo caso è stato scelto il plurilinguismo e inizialmente erano 4 le lingue ufficiali dei 6 Stati firmatari, perché Belgio e Lussemburgo sono stati plurilingue. I quattro testi fanno ugualmente fede in tutte le lingue. Ora sono 23 lingue ufficiali, sono tutte lingue autentiche che fanno ugualmente fede. La versione in italiano non è una traduzione, ma è la versione autentica del Trattato. La Convenzione di Vienna dà delle indicazioni su come interpretare i Trattati redatti in più lingue; la Corte di Giustizia dell’Unione Europea che ha la competenza di interpretare il Trattato nel modo più autentico possibile, con validità generale, ha sviluppato ed ha affinato i criteri di interpretazioni delle norme redatte dei Trattati per il loro carattere multilingue.
• Artt. 210 - 211: personalità giuridica di diritto internazionale e di diritto interno. Altro aspetto è la personalità giuridica, da un lato della Comunità internazionale e dall’altra della capacità di agire sul piano interno nazionale, concludendo contratti e agendo sul piano nazionale. Ad esempio, la Rappresentanza della Commissione europea ha affittato un palazzo, quindi questo contratto d’affitto è regolato dal diritto italiano con un soggetto privato, è un contratto al pari di qualunque altro contratto. Sul piano interno degli ordinamenti nazionali, la CEE era considerata al pari di una persona giuridica, quindi di un’associazione o di una società. L’art. 210 sottolinea l’aspetto esterno della personalità giuridica, ma non basta che l’atto istitutivo di un’organizzazione dica che gode solo di personalità giuridica, perché se l’organizzazione, sul piano internazionale, ha i poteri necessari per esercitare le relazioni tipiche proprie del diritto internazionale, dunque è titolare dei diritti e degli obblighi che sono connessi all’essere di un soggetto del diritto internazionale. Se l’organizzazione non ha i poteri necessari per rapportarsi con gli altri soggetti del diritto internazionale, una disposizione di questo genere non ha la capacità di dare all’organizzazione quello che manca. L’art. 210 sottolinea l’aspetto esterno della personalità, seguita immediatamente dall’Art. 211 che sottolinea l’aspetto interno, riuscendo a rendere più simmetrica la trattazione e l’esposizione. Le organizzazioni invece hanno i poteri di concludere accordi internazionali con paesi terzi che sono manifestazione di questa personalità giuridica internazionale.
• Art. 228: capacità della CEE di concludere accordi internazionali. “Quando le disposizioni del presente Trattato prevedano la conclusione di accordi tra la Comunità e uno o più Stati ovvero una organizzazione internazionale, tali accordi sono negoziati dalla Commissione.” Le organizzazioni concludono accordi, non con gli Stati membri, ma con gli Stati terzi o con altre organizzazioni. Nel 1957, le organizzazioni che erano in grado di concludere accordi internazionali non esistevano. L’UE ora è membro della FAO, organizzazione internazionale che si occupa di questioni agricole e alimentari e della WTO. Questi accordi che si sono conclusi secondo le procedure dell’Art. 228 sono vincolanti per le organizzazioni e per gli Stati; in assenza di questa precisazione, l’accordo sarebbe vincolante soltanto per chi lo conclude.
• Art. 236: revisione (modifica) del Trattato.
• Art. 237: adesione di nuovo Stato alla CEE.

Trattato di Lisbona, 13/12/2007

L’attuale Trattato di Lisbona che costituisce il testo fondamentale dei poteri dell’organizzazione, contiene disposizioni assolutamente corrispondenti a quelle del Trattato CEE, con l’aggiunta di una norma sul recesso, introdotta con questo Trattato. Il recesso è una questione internazionale, va affrontata e risolta guardando il testo del trattato e guardandolo sulla base del diritto dei Trattati. Un trattato non può essere denunciato a meno che il trattato stesso non lo preveda espressamente o a meno che tutte le altre parti siano d’accordo. L’assenza di una norma sul recesso era molto dibattuto, l’orientamento era che il recesso non fosse possibile perché non si poteva ricostruire una volontà delle parti di concedere la possibilità di recesso. Alcune delle disposizioni di tipo internazionalistico si trovano nel TUE (Trattato sull’Unione Europea) ed altre nel TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea) e sono:

• Art. 53 TUE e Art. 356 TFUE sulla durata;
• Art. 54 TUE e Art. 357 TFUE sulla ratifica ed entrata in vigore;
• Art. 55 TUE sulle lingue autentiche;
• Art. 47 TUE sulla personalità giuridica di diritto internazionale e Art. 335 TFUE sulla capacità giuridica di diritto interno;
• Art. 216 TFUE sulla capacità di concludere accordi internazionali;
• Art. 48 TUE sulla revisione;
• Art. 49 TUE sull’adesione;
• Art. 50 TUE sul recesso.

Procedura di revisione (o modifica): Art. 236 TCEE

I Trattati si possono modificare o a seconda della procedura prevista