Diritto agroalimentare

Diritto agroalimentare

Lezione 1 - Le fonti del diritto

L'alimento per il legislatore europeo è una qualunque sostanza che ha come destinazione quella di essere ingerita e questo rappresenta una peculiarità nel diritto in generale; quindi, importanza dell'alimento in ragione della sua destinazione. Per il legislatore è fondamentale considerare la destinazione, cioè il fatto che a differenza di tutti gli altri beni viene ingerito e cioè soddisfa una necessità primaria; l'alimento oltre alla destinazione è anche un prodotto che circola sul mercato di massa ad una grande velocità ed è oggetto di grandi transazioni economiche. Inoltre, c'è una logica di visione unitaria di insieme: produzione, trasformazione, distribuzione. Piccolo dato tutte le materie prime prodotte dalle aziende agricole (eccetto il 7% destinato al dettaglio alla vendita in azienda) sono destinate alle industrie.

Quando affrontiamo una tematica giuridica dobbiamo basarci su una fonte del diritto che indica ogni atto giuridico avente forza di legge o altro elemento in forza del quale vengano emanate, modificate o eliminate le norme giuridiche in un determinato ambito giuridico. Le fonti, o norme di diritto, si distinguono in due tipologie:

• Fonti di produzione: Attuano nuove regole di comportamento od organizzazione che tutti devono rispettare.
• Fonti di cognizione: Norme che hanno la finalità e obiettivo di rendere note e rendere conoscibili le fonti di produzione come la Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana e la Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea che sono le fonti attraverso le quali sono rese note le norme. Se la norma rimanesse in parlamento non potremmo conoscerla.

Fonti del diritto interno o nazionale

I° livello

- Costituzione o fonte primaria; tutte le altre fonti gli sono subordinate. Si caratterizza per essere un testo scritto, lungo, rigida. Scritto in quanto testo dove qualsiasi normativa si trova in forma scritta comprensibile a tutti. Lunga: inizia con i principi fondamentali ed è poi suddivisa in due parti, parte prima sui diritti e doveri dei cittadini e parte seconda sull'ordinamento della Repubblica. Rigida, è cioè garantista in quanto le sue disposizioni non possono essere modificate facilmente. La Costituzione precedente, Lo Statuto Albertino, al contrario, poteva essere modificato da leggi e lo fu durante il fascismo. In conseguenza si è previsto un documento oggetto di garanzie costituzionali ed un organo costituzionale, la Corte costituzionale (art. 134), che è chiamato a dirimere tutte le controversie relative alla Costituzione.

II° livello

- Leggi o fonte ordinaria o leggi della Repubblica Italiana che sono emanate da un organo deputato ovvero il Parlamento della Repubblica Italiana. Le leggi sono emanate anche dalle regioni (leggi regionali) in alcune materie che sono indicate dalla Costituzione; quindi, anche la regione può legiferare entro i limiti stabiliti dalla Costituzione. L'agricoltura rientra nelle norme su cui legifera la regione. La capacità di 'law maker' non è poi solo del Parlamento ma anche del Governo attraverso quelli che si chiamano atti aventi forza di legge: il decreto-legge ed il decreto legislativo.

• Decreto-legge. Quando vi sono questioni di particolare urgenza il Governo può fare un decreto-legge (art. 76) sotto la sua responsabilità ed è trasmesso alle Camere affinché possa essere convertito in legge, con o senza modifiche, entro 60 giorni dalla pubblicazione. In casi urgenti, infatti, non si può attendere i tempi lunghi del Parlamento (vedi decreti leggi emanati da G. Conte). È quindi un procedimento che parte dal Governo e che trova un riconoscimento. Sono atti di legge governativi; sono allo stesso livello delle leggi.
• Decreto legislativo. Il decreto legislativo (art. 77) è relativo all'atto emanato dal Governo su espressa delega o investitura del Parlamento, poiché su determinate materie il Governo per competenza dei ministeri è l'unico che può legiferare.

III° livello

• Regolamenti. Questi sono considerati degli atti secondari.
• Norme corporative sono accordi economici collettivi e contratti collettivi del lavoro.
• Usi e consuetudini sono fonti non scritte basate sulle consuetudini, riconosciute facilmente da tutti i consociati. Rappresentano quei fatti che possono costituire fonte del diritto in ragione del fatto che vengono osservate da tutti e ripetute nel tempo.

*Le fonti di livello inferiore non possono modificare quelle di livello superiore.* Le norme successive a livello di una stessa fonte e con lo stesso oggetto abrogano quella precedente, l'abrogazione può essere scritta nella legge o meno.

Fonti del diritto dell'Unione Europea

L'Italia ha aderito al Sistema UE: ha fatto sua l'obbligatorietà di rispondere alle fonti europee.

Fonti primarie

• Trattati. TUE - Trattato sull'Unione Europea e TFUE - Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea.
• Carta di Nizza e CEDU. Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea e Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

Fonti secondarie (in ordine di importanza)

Sono fonti di diritto derivato in quanto emanate dall'Unione Europea e sono detti anche atti vincolanti.

• Regolamenti. Atto che è immediatamente esecutivo nello stesso modo in tutti gli Stati membri, non richiede un'azione del legislatore interno.
• Direttive. Obbliga i soggetti destinatari a perseguire l'obiettivo indicato dal legislatore europeo attraverso un atto interno. La materia ambientale, ad esempio, non può essere applicata da oggi a domani e dovrà essere perseguita, ti viene posto un obbiettivo da raggiungere. Se non si raggiunge l'obiettivo lo Stato può essere sanzionato in ragione della non osservanza.
• Decisioni. Atto vincolante e diretto nei confronti di un singolo Stato.
• Raccomandazioni e Pareri. Sono atti emessi all'interno delle singole istituzioni europee e non sono vincolanti ma lasciano intendere chiaramente la direzione in cui si muove l'Unione Europea.

Diritto sovra internazionale

Comprende le norme che vengono rispettate solo da chi aderisce a un accordo internazionale tra i vari Paesi. Il diritto internazionale è di tipo pattizio, ovvero si basa su dei patti che vedono la partecipazione di più Stati.

Regime delle competenze

Legge statale e legge regionale

L'art. 117 della Costituzione (modificato con Legge costituzionale 3/2001) stabilisce che la potestà legislativa è di soli due enti, Stato e Regioni e ripartisce gli ambiti legislativi in materie competenti dell'uno e dell'altro. Al comma 1 e 2 individua le materie di competenza esclusiva dello Stato (la tutela dell'ambiente è materia riservata allo Stato), al comma 3 le materie in cui concorre nella legislazione lo Stato e le Regioni: lo Stato detta i principi, le Regioni le norme in dettaglio. Al comma 4 la potestà legislativa delle Regioni su criterio residuale, ovvero tutte le materie che non rientrano nei primi tre sono riservate alle Regioni, l'agricoltura è fra queste. Questa ripartizione si basa sulle materie, in realtà poi la questione è molto complessa e questo di fatto è emerso da subito, ci sono infatti sovrapposizioni di materie. Le sentenze della Corte costituzionale in gran parte sono decisioni su diatribe Stato-regione e su chi debba legiferare su una certa materia, vedi la competenza riguardo la caccia.

ESEMPIO. Lo stato ha legiferato sull'agriturismo e la legge è stata subito impugnata dalle regioni Lazio e Toscana in quanto quella materia turismo rientrava nella competenza delle regioni. La Corte costituzionale conferì ragione alle regioni e dichiarò la norma non legittima, e quella norma non esiste più se non nelle sue enunciazioni fondamentali di competenza dello stato.

Unione Europea e Stati membri

Chi è competente nelle varie materie? A livello europeo si va a vedere il TFUE.

Trattato sul funzionamento dell'unione europea - TFUE

Art. 2 e seguenti – Definiscono le competenze dell'UE e degli Stati membri. Art. 5 – La delimitazione delle competenze si basa sul principio di attribuzione, e queste sono poi distribuite secondo il principio di sussidiarietà e proporzionalità. Principio di attribuzione di quelle che sono materie dell'Unione Europea e degli Stati membri (ripartizione della torta). Sussidiarietà, l'UE riconosce che alcuni obiettivi devono essere perseguiti dai singoli Stati, ma se c'è bisogno di un approccio unitario o se gli obiettivi previsti dal trattato sono meglio perseguibili a livello dell'UE, può intervenire (paragrafo 3). Proporzionalità, l'intervento dell'UE avviene nel rispetto degli obiettivi previsti dai trattati.

Quali sono le materie di competenza dell'uno e dell'altro?

Art. 3 – Indica quali sono le materie di competenza esclusiva dell'UE: unione doganale; definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l'euro; conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca; politica commerciale comune. L'Ue ha competenza esclusiva anche per la conclusione di accordi internazionali, se questi hanno una rilevanza per il diritto interno dell'UE stessa. Perché proprio questa materie? perché hanno necessità di una visione unitaria;

Art. 4 – È bene ricordare che se la materia è già trattata dall'UE lo Stato membro non può legiferare. Le materie di competenza concorrente sono: mercato interno; politica sociale; coesione economica, sociale e territoriale; agricoltura, pesca (tranne la conservazione delle riserve biologiche del mare); ambiente; protezione dei consumatori; trasporti; reti transeuropee; energia; spazio di libertà, sicurezza e giustizia; problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica.

Art. 13 – In un elenco di settori compresi agricoltura e pesca si enuncia il rispetto del benessere animale ma anche delle consuetudini per quanto riguarda riti religiosi, tradizioni e patrimonio regionale.

Titolo III Agricoltura e pesca

Art. 38 – Come visto nell'art. 4 l'agricoltura e la pesca è una materia di competenza concorrente ed è inoltre oggetto di una politica comune in ragione di numerosi obiettivi comuni. Il mercato interno comprende l'agricoltura, la pesca e il commercio dei prodotti agricoli. Per prodotti agricoli si intendono i prodotti del suolo, dell'allevamento e della pesca, come pure i prodotti di prima trasformazione che sono in diretta connessione con tali prodotti. I riferimenti alla politica agricola comune o all'agricoltura e l'uso del termine «agricolo» si intendono applicabili anche alla pesca, tenendo conto delle caratteristiche specifiche di questo settore. (paragrafo 1)

Le norme che riguardano tale settore vanno dagli articoli 39 a 44, i prodotti cui si applicano le disposizioni dei medesimi articoli sono enumerati nell'allegato I. Il funzionamento e lo sviluppo del mercato interno per i prodotti agricoli devono essere accompagnati dall'instaurazione di una politica agricola comune (paragrafo 4). La PAC è la prima politica comune dell'UE.

Art. 39 – Indica le finalità della Politica Agricola Comune, fra le quali punti importanti come garantire la sicurezza degli approvvigionamenti, “food security”, e assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori, ovvero la tutela del consumatore.

Art 40 – Al fine di perseguire gli obiettivi elencati nell'articolo precedente sono annunciate la creazione dell'organizzazione comune dei mercati agricoli OCM. Il Reg. 1234/2007 recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (regolamento unico OCM). Inizialmente questo era ad esclusione del vino, nel 2009 si decide di ricondurre l'OCM del vino nell'OCM unico, oggi la disciplina è riconducibile alla disciplina Reg. 1308/2013 recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli e che abroga i regolamenti precedenti, fra cui il 1234/2007.

Art. 42 – Tratta l'applicazione delle regole di concorrenza alle produzioni agricole e stabilisce il sistema per aziende sfavorite da condizioni strutturali o naturali e nel quadro dei programmi di sviluppo economico.

Lezione 2 - Disciplina dell'impresa agricola

Come abbiamo visto la definizione di prodotto agricolo e di quali siano i prodotti agricoli spetta all'UE che si pronuncia nel TFUE art. 38. Chi produce il prodotto agricolo e le figure di questo comparto sono invece definite dal Codice civile.

L'imprenditore agricolo

La lettura combinata della disciplina del Codice civile ci consente di definire chi è l'imprenditore agricolo, e quale è la sua attività. Per fare ciò bisogna fare riferimento a tre diversi articoli.

• Art. 2082 – Definizione di imprenditore.
• Art. 2135 – Definizione di imprenditore agricolo
• Art. 2195 – Definizione di imprenditori soggetti a restrizioni. Indica quali sono i soggetti obbligati all'iscrizione nel registro delle imprese.

Art. 2082 Imprenditore È imprenditore chi esercita professionalmente una attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi. Definisce giuridicamente la figura dell'imprenditore. Quindi, esercita un'attività economica a scopo di lucro. La esercita professionalmente, non indica le competenze e lo studio, indica però la continuità dell'attività che non deve essere saltuaria (anche se c'è una stagionalità). Il concetto di organizzazione si incentra sulla figura dell'imprenditore come colui che gestisce i fattori della produzione (capitale e lavoro). Lo scopo è la produzione o lo scambio di beni e servizi; produce quindi per il mercato e non per un autoconsumo. Questa definizione è importantissima per il legislatore per distinguere l'imprenditore da un soggetto diverso a livello giuridico.

Art. 2083 Piccoli imprenditori Qualifica il piccolo imprenditore come colui che esercita un'attività prevalentemente con il proprio lavoro e dei componenti della famiglia. Sono piccoli imprenditori anche i coltivatori diretti del fondo.

Art. 2135 Imprenditore agricolo La norma si articola su tre commi. Per definire la figura dell'imprenditore agricolo, la norma indica le attività che questo soggetto svolge. L'articolo è stato modificato con D.lgs 228/2001 prima del quale l'attività agricola era considerata solo come sfruttamento del fondo: c'è stata quindi una modifica concettuale molto importante dovuta all'aggiunta di selvicoltura, allevamento di animali e attività connesse. Vengono presentate due tipologie di attività: attività agricole principali al comma 2 e attività connesse al comma 3. L'attività agricola principale dette anche primarie o essenzialmente agricole, segue un ciclo biologico o una fase essenziale per il ciclo biologico. Quindi, per esempio, non è un'attività agricola quella di acquistare bovini, ingrassarli e venderli, perché svolgo un'attività commerciale non di impresa agricola; invece, può essere considerata attività agricola quella di occuparsi di innesti. Le attività principali sono finalizzate alla produzione di beni. La selvicoltura fa riferimento alla produzione da bosco e ha la particolarità che combina attività che non sono proprie dell'imprenditore con quelle che invece lo sono, perché il bosco ha una rilevanza importante anche per quanto riguarda l'ambiente. L'allevamento di animali fa riferimento a ogni forma di allevamento, ma la dottrina ha voluto ristringere il perimetro a dati storici e tradizionali del luogo. Per questo, l'allevamento di animali carnivori non rientra nelle attività agricole. A conclusione dell'articolo, il fondo è considerato come un elemento potenziale e non fondamentale per lo svolgimento dell'attività agricola. Infatti, si parla anche di utilizzo di acque dolci, salmastre o marine.

Le attività connesse o attività agricole per connessione di per sé sono attività commerciali, ma vengono ricondotte ad attività agricole quando sono operate dallo stesso imprenditore e quando l'attività principale è svolta in maniera prevalente rispetto all'attività secondaria. Inoltre, le attività connesse si suddividono in: tipiche (manipolazione, conservazione, trasformazione e seguenti) e atipiche (fornitura di servizi). Il legislatore le enuncia e sono attività che possono far riferimento anche a prodotti di terzi, che comunque devono sempre essere meno rispetto ai prodotti derivanti dalla propria attività principale. Il concetto di commercializzazione fa riferimento al fatto di comprare e rimettere sul mercato il prodotto.

La prevalenza è un concetto fondamentale e va ricercato nelle leggi regionali, che comunque sono più o meno uniformate. La prevalenza viene stabilita ex-ante il rilascio dell'autorizzazione per svolgere l'attività connessa. Non vi può essere attività connessa senza attività agricola principale prevalente. La seconda parte del comma 3 apre alle attività connesse ai servizi con attrezzature o risorse dell'azienda normalmente impiegate nell'attività agricola principale esercitata; questi servizi devono essere svolti sempre in maniera non prevalente. Infine, la valorizzazione del patrimonio rurale e territoriale che nasce dai Piani di Sviluppo Rurale e che l'impresa agricola svolge grazie a un premio (fornitura di fondi comunitari).

*L'Art. 2135 deve essere considerato come una norma di riferimento, ci sono poi anche le norme speciali. Nel tempo sono sorti problemi di interpretazione di norme.