Appunti Politica economica

I fondamenti

1. Un’introduzione alla politica economica

3 approcci alla politica economica:

Economia positiva: l’economista osserva dall’alto gli accadimenti e cerca di analizzare gli effetti delle scelte pubbliche sui comportamenti privati (es: gli effetti di un aumento della spesa pubblica). In questo caso la politica economica è considerata come un dato esogeno, di cui l’economista cerca di studiare l’impatto.

Economia normativa: l’economista si domanda quale insieme di decisioni pubbliche possa meglio sostenere le finalità dichiarate. L’economia normativa si basa sulle acquisizioni dell’economia positiva, poiché occorre la conoscenza degli effetti delle varie decisioni possibili. Tuttavia richiede strumenti diversi: occorre disporre di una metrica che permetta di comporre i trade-offs tra gli obiettivi alternativi.

L’economia normativa obbliga molto spesso a rinunciare a situazioni di first best (quelle che conducono a un ottimo paretiano) per raccomandare situazioni di second best (la migliore risoluzione tenuto conto dei vincoli, es: vincoli di conoscenza come informazione incompleta sul comportamento degli agenti economici). Le soluzioni di second best richiedono l’impiego di strumenti di politica economica come le imposte, che provocano distorsioni e quindi perdite di benessere.

Un altro problema è la presenza di informazione asimmetrica tra chi realizza la decisione pubblica e coloro ai quali la decisione si applica.

Political economy: come l’economia positiva, questa osserva dall’alto gli accadimenti, ma invece di considerare il comportamento dei decisori politici come esogeno, si occupa di renderne conto allo stesso modo degli altri agenti privati. Lo stato è una macchina pilotata dalla politica, cioè da attori razionali ma con obiettivi specifici. La political economy si occupa di rappresentare i vincoli e i processi di decisione nei regimi democratici. Nei modelli più semplici i politici non hanno altro obiettivo che quello di mantenersi al potere. Essa determina come il modo di governare e il mandato di questi individui o di queste istituzioni influiscono sulle performance dell’economia.

I ruoli principali della politica economica:

• Definire e applicare le regole del gioco economico (regolazione dei mercati)
• Tassare e spendere (politica fiscale)
• Emettere moneta e regolarne l’offerta (politica monetaria)
• Produrre beni e servizi (la maggioranza dei governi assume sempre la responsabilità dell'offerta delle cure sanitarie, dell’istruzione, mentre alcuni controllano ancora imprese pubbliche in settori come trasporti o energia)
• Risolvere problemi (o pretendere di farlo)
• Negoziare accordi con altri paesi: i governi negoziano in tema di liberalizzazioni commerciali o di definizione delle regole commerciali. Essi partecipano alla governance delle istituzioni regionali e mondiali (ONU, FMI, UE), partecipano a forum informali (G7, G8, G20) dove si accordano sulle sfide globali, es: cambiamento climatico.

Una rappresentazione semplificata della politica economica

Gli obiettivi della politica economica sono numerosi e a volte contraddittori tra loro:

• Elevato tenore di vita
• Stabilità dei prezzi
• Ripartizione equa del reddito
• Accesso di tutti ai servizi essenziali …

Il Trattato di Lisbona (2007) stabilisce per l’Unione i seguenti obiettivi: «lo sviluppo duraturo dell’Europa fondato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, un’economia sociale di mercato altamente competitiva, che tende alla piena occupazione e al progresso sociale, e un livello elevato di protezione e di miglioramento della qualità dell’ambiente».

La politica economica dispone di numerosi strumenti:

• Politica monetaria (fissazione dei tassi di interesse ufficiali)
• Politica di bilancio o fiscale (il livello della spesa pubblica e delle aliquote di imposizione)
• Regolamentazione dei mercati …

Le istituzioni estendono la loro azione al funzionamento dei mercati e influenzano l’efficacia degli strumenti di politica economica. Lo storico dell’economia Douglass North definisce le istituzioni come “vincoli creati dall’uomo per strutturare le interazioni tra gli uomini”, che comprendono vincoli formali (regole, leggi) e informali (norme di comportamento, convenzioni, codici di condotta). Esse definiscono sia la struttura degli incentivi di una società sia di un’economia. Le istituzioni rappresentano una sorta di capitale sociale che si evolve e riforma nel tempo.

La politica economica come insieme di «trade-offs»

Consideriamo un governo che persegua n obiettivi economici diversi, ad es:

• Stabilizzare il tasso di disoccupazione a un livello del 5% circa della popolazione attiva.
• Stabilizzare il tasso di inflazione a un livello del 2% circa all’anno.
• Stabilizzare la bilancia dei pagamenti correnti intorno a una condizione di equilibrio.

In questo caso → n=3

Questi orientamenti possono essere riassunti in una funzione di perdita, che contabilizzerà la differenza fra ciascuna delle variabili osservate e il suo valore obiettivo (target).

Supponiamo che il governo disponga di p strumenti di politica economica, ad es:

• Saldo di bilancio.
• Tasso di interesse a breve termine.

In questo caso → p=2

La politica economica consiste nello scegliere i p strumenti al fine di minimizzare il valore della funzione di perdita, vincolata al funzionamento dell’economia.

Se n=p → gli obiettivi potranno essere raggiunti tutti.

Regola di Tinbergen: il perseguimento di n obiettivi indipendenti di politica economica necessita che il governo disponga di un numero almeno equivalente di strumenti indipendenti.

Es: una banca centrale indipendente che persegue l’unico obiettivo della stabilità dei prezzi, potrà raggiungerlo poiché utilizzerà a pieno uno strumento, la politica monetaria.

Se n>p → è il nostro caso, il cui 3>2 e gli n obiettivi non possono essere raggiunti simultaneamente, il che impone dei trade-offs.

Ad es: il governo sarà costretto ad accettare di accrescere il deficit dei pagamenti correnti se vuole ridurre il tasso di disoccupazione a un livello del 5%, mantenendo l’inflazione al 2%.

Trade-off tra disoccupazione e inflazione → curva di Phillips.

Il “trade off” tra obiettivi

Y = variabili osservate, Ȳ = variabili target (obiettivi) i=1,...,n_i

L = funzione di perdita (da minimizzare): misura la perdita di benessere associata a uno scarto tra obiettivi e variabili osservate;

X = strumenti i=1,...,p_i

Y=H_I (X) → gli obiettivi sono influenzati dagli strumenti attraverso la funzione H, che dipende dalla qualità delle istituzioni I

La decisione di politica economica può esprimersi come un problema di minimizzazione vincolata, cioè trovare per gli strumenti i valori X che minimizzano L sotto il vincolo Y=H_I (X).

Se n=p allora è possibile invertire Y=H_I (X) per trovare il vettore X tale che Y corrisponda esattamente al suo livello target: X*=H_I^-1(Ȳ) e quindi L(0)=0 (regola di Tinbergen).

Se n>p, l’inversione non è più possibile e il governo deve risolvere un trade-off.

Significa che i valori di X sono tali che al margine non è più possibile avvicinarsi a un obiettivo senza diminuire il benessere a causa della perdita in relazione agli altri obiettivi.

Per una coppia qualsiasi di obiettivi (i,j) per i quali si manifesta un trade-off, si ha il saggio marginale di sostituzione che esprime il valore relativo di un obiettivo rispetto all’altro.

Il SMS è uguale al rapporto invertito delle derivate parziali della funzione di perdita. Questa formula significa che al minimo della funzione di perdita, è possibile scambiare il miglioramento di un obiettivo con il deterioramento di un altro, in relazione inversa agli effetti di queste variazioni sulla funzione di perdita.

Cambiare le istituzioni: le riforme strutturali

Anni ’80 e ’90 → le difficoltà delle economie europee in termini di crescita e di occupazione hanno evidenziato i limiti dei trade-offs di politica economica.

In Europa vi sono paesi che conseguono un livello di produttività oraria elevato ma gran parte della popolazione rimane esclusa dall’occupazione: lavorano in pochi ma con produttività elevata.

Altri paesi invece raggiungono elevate performance in termini di occupazione, ma con una minore produttività pro capite. Il trade-off viene descritto da una retta con pendenza negativa.

Questo trade-off però non può dirsi soddisfacente: l’aspettativa più ragionevole nei confronti di una politica economica prevede che il suo obiettivo sia quello di elevare l’occupazione e nello stesso tempo la produttività (quindi il tenore di vita).

La soluzione migliore sarebbe modificare il trade-off occupazione/produttività, spostando la retta verso l’alto. Ciò richiederebbe un grande impegno nei campi dell’istruzione e dell’innovazione.

Più in generale, le proposte di riforma strutturale possono essere viste come tentativi di modificare le combinazioni di politica economica cambiando le varie istituzioni a esse preposte.

Nel caso più semplice, in cui gli obiettivi sono 2 mentre lo strumento per raggiungerli è 1, la relazione fra strumenti e obiettivi può essere scritta, per uno stato I delle istituzioni:

Y₁ = h_I (X)

Y₂ = h_I (X) → 2 obiettivi, 1 strumento

È possibile eliminare lo strumento X fra queste due equazioni per giungere al trade-off tra Y₁ e Y₂, condizionalmente allo stato I delle istituzioni: g_I (Y₁,Y₂)=0.

La riforma strutturale mira a sostituire delle istituzioni J alle istituzioni I in modo da migliorare i termini del trade-off tra Y₁ e Y₂.

Le riforme strutturali condotte a partire dagli anni ’80 hanno avuto principalmente carattere di politiche dell’offerta. I mercati finanziari sono stati radicalmente trasformati, con l’eliminazione dei controlli sul credito, l’alleggerimento delle regolamentazioni sulla remunerazione dei depositi e la liberalizzazione dei movimenti di capitale.

Nei paesi in via di sviluppo il concetto è stato quello di aggiustamento strutturale, un insieme di riforme raccomandate dal Fondo monetario internazionale e dalla Banca mondiale e imposte ai paesi richiedenti assistenza finanziaria, spesso evocate con l’espressione Washington Consensus.

L’aggiustamento strutturale ricopre molteplici aspetti di ciò che va sotto il nome di riforma strutturale.

Le riforme strutturali hanno spesso un effetto negativo nel breve periodo, ma positivo in quello lungo. L’esempio più radicale è stato il passaggio dall’economia pianificata all’economia di mercato. Alcuni paesi hanno dovuto attendere molti anni prima che il PIL tornasse al livello dell’epoca anteriore alla transizione verso l’economia di mercato.

2. Le motivazioni dell’intervento pubblico

Le tre funzioni della politica economica:

• L’allocazione delle risorse: cioè l’assegnazione ai diversi possibili utilizzi; modificare la quantità o qualità dei fattori di produzione disponibili nel sistema economico.
• La stabilizzazione macroeconomica: affronta gli shock esogeni che allontanano l’economia dell’equilibrio; è il ruolo delle politiche monetarie e di bilancio.
• La redistribuzione fra agenti o fra regioni: cioè la modifica della distribuzione dei redditi; è ciò che si prefiggono le politiche tributarie.

Le politiche allocative tentano di accrescere l’output raggiungibile senza inflazione (output potenziale); le politiche di stabilizzazione si propongono di minimizzare lo scarto tra output effettivo e potenziale (output gap).

Offerta, domanda e «output gap»

Y_t = output → è determinato da una funzione di produzione F la quale dipende da K_t (stock di capitale) e da N_t (occupazione). Tutte queste variabili dipendono dal tempo.

Nel breve periodo lo stock di capitale è dato (esogeno), perché il capitale varia nel lungo periodo.

u_t è il tasso di disoccupazione di equilibrio (sempre >0 perché in ogni momento una frazione della popolazione attiva è comunque in cerca di occupazione).

In corrispondenza di u_t il livello di occupazione raggiunto è N̄_t = (1-u_t)L_t

L_t = popolazione attiva

Quindi l’output potenziale può essere definito come: Ȳ_t = F (K̄_t, N̄_t).

È esogeno nel breve periodo, mentre è endogeno nel lungo periodo.

L’output gap = differenza tra l’output determinato dalla domanda aggregata Y_t e l’output potenziale determinato dall’offerta, Ȳ_t.

Questo si può esprimere in termini percentuali o in termini di saggi di crescita (g₀ = crescita potenziale).

Un output gap negativo significa che il PIL < PIL potenziale → comporta una disoccupazione > a quella frizionale di equilibrio (disoccupazione involontaria).

Un output gap positivo significa che il PIL > PIL potenziale → appare paradossale se il vincolo sullo stock di capitale e sulla popolazione attiva è espresso in termini fisici.

Nella fase di recessione il PIL potenziale < trend.

Quando invece c’è inflazione significa che N_t > N̄_t o che lo sfruttamento degli impianti è eccessivo.

L’output gap (OG) si riduce col miglioramento dell’economia.

La nozione di output gap è difficile da misurare e gli organismi internazionali (FMI e OECD), che effettuano le stime econometriche corrispondenti, rivedono di frequente il dato per ogni paese.

Allocazione

In merito all’allocazione, gli argomenti sono di ordine microeconomico.

Primo teorema fondamentale del benessere: ogni equilibrio concorrenziale è un ottimo paretiano.

→ limiti: fallimenti del mercato

• La concorrenza non è perfetta.
  La max del profitto conduce a un ottimo paretiano solo in base all’ipotesi di concorrenza perfetta. Quando un’impresa è in posizione di monopolio, o comunque dispone di un potere di mercato, l’ottimo per essa è uguagliare il costo marginale al ricavo marginale. Ciò conduce a ridurre le quantità offerte e ad aumentare il loro prezzo. L’intervento pubblico può mirare a ristabilire le condizioni di concorrenza, per esempio bloccando certe fusioni. Quando i rendimenti di scala sono crescenti (monopolio naturale), il regime di monopolio è più efficiente rispetto a quello di concorrenza. Ad es. è più efficiente in termini di organizzazione industriale avere un solo gestore di rete ferroviaria che molti.
  Applicazioni: questo argomento costituisce il fondamento della politica della concorrenza (lotta contro gli abusi di posizione dominante e i cartelli, controllo delle fusioni-acquisizioni).
• Le attività economiche comportano esternalità.
  In presenza di esternalità, il costo privato di una risorsa o il beneficio privato di una produzione non coincidono con il loro costo o beneficio sociale.
  L’impresa che utilizza una materia prima dannosa per l’ambiente, ma il cui costo di produzione non tiene conto dei danni che genera, è portata a usarla in maniera eccessiva. Invece chi genera un’esternalità positiva, es. un’impresa che fa molta ricerca, è portata a produrre meno.
  L’intento è trovare meccanismi che internalizzano gli effetti esterni delle decisioni.
  Gli economisti individuano 3 strumenti: la negoziazione tra attori privati, la tassazione e la sovvenzione (chi inquina paga) e la pianificazione centralizzata.
  Applicazioni: l’economia dell’ambiente si basa su questo tipo di analisi delle esternalità, ad es. attraverso tasse (carbon tax), permessi di emissioni di sostanze inquinanti, ecc...
• L’informazione è imperfetta (asimmetria informativa).
  Se l’informazione ha un carattere strategico e se gli agenti che la possiedono la utilizzano a loro profitto, l’equilibrio non è più necessariamente Pareto-ottimale.
  Es. caso in cui la banca (creditore) dispone meno info rispetto all’impresa (debitore) sul rischio che affronta e quindi non può modulare il tasso di interesse del prestito in sua funzione. Per evitare che il tasso di interesse unico conduca a selezionare soltanto i debitori più a rischio (selezione avversa), per il creditore è ottimale razionare il credito.
  Applicazioni: le politiche pubbliche possono facilitare la diffusione di informazioni utili agli attori del mercato, attraverso le statistiche pubbliche e attraverso la regolazione della pubblicazione di info specifiche alle imprese.
• I mercati sono incompleti.
  Se certi mercati sono assenti o carenti, l’equilibrio di mercato non è più necessariamente un ottimo paretiano. Es. in mancanza di garanzie, è difficile ottenere un prestito per finanziarsi gli studi e questo tende a limitare l’accesso all’istruzione superiore soprattutto nei paesi in via di sviluppo. In assenza di un intervento pubblico, l’investimento privato sul capitale umano è subottimale.
  Applicazione: i governi ad es. possono anche creare nuovi mercati, introducendo prestiti per gli studenti «meritevoli e privi di mezzi», il cui rimborso dipenderà dal reddito futuro del beneficiario.

L’intervento pubblico ai fini dell’allocazione ha l’obiettivo di modificare l’equilibrio del mercato nel lungo periodo.

Stabilizzazione

L’intervento ai fini della stabilizzazione si prefigge di minimizzare le deviazioni nel breve periodo rispetto all’equilibrio. L’obiettivo non &eg