Appunti Organizzazione Politica europea

Organizzazione politica europea

Lezione 2-3

Unione Europea > alcune definizioni:

• Objet politique non-identifié (J. Delors).
• Né uno stato né un’organizzazione internazionale (Peterson).
• “In-betweenness” (Laffan).
• Meno di una federazione, più di un regime internazionale (Wallace).
• Un esperimento unico, che incorpora il nazionale nell’europeo e l’europeo nel nazionale (Laffan).
• Uno dei temi di studio più elusivi nelle scienze sociali (Shakelton e Peterson).
• Un sistema politico (Simon Hix).
• Sistema di “policy without politics” (Output del sistema politico) (Competizione per la conquista e gestione del potere politico) (Vivien Schmidt).

Cosa non è l’UE?

1) Stato:

• Non rispetta la definizione classica di Stato Moderno di Weber inteso come organizzazione in possesso del monopolio tendenziale della violenza legittima (solo gli stati dispongono e possiedono eserciti e polizie).
• Non è uno Stato-nazione, inteso come corrispondenza tra estensione territoriale dell’ambito del potere politico con una comunità di individui caratterizzata da omogeneità culturale, etnica, linguistica…
• Non è uno Stato federale dove per stato federale si intende una forma di stato con un potere centrale dove le sotto-unità politiche mantengono quote di sovranità e prerogative definite dalla costituzione.

2) Federazione: se ci sono elementi di federalismo nell’UE riguardano soltanto economia e ordine legale. Gli stati federali esistenti hanno come minimo:

• Un mercato unico (✓).
• Una politica commerciale comune (✓).
• Una moneta unica (✓).
• Un bilancio federale (Sì e no).
• Una politica estera e di sicurezza comune (No).
• Un esercito comune (No).

3) Organizzazione internazionale:

Aspetti che differenziano qualitativamente la UE dalle organizzazioni internazionali tradizionali:

• Diritto comunitario: ha efficacia diretta per i cittadini e le organizzazioni nazionali e può essere fatto valere, davanti ai tribunali nazionali, nei confronti dello stesso governo nazionale. Inoltre esso è in rapporto di supremazia rispetto alla legislazione nazionale, e rende nulla la legislazione nazionale che sia con esso in contrasto.
• Bilancio comunitario: finanziato anche da risorse proprie, non direttamente conferite dagli stati.
• Parlamento Europeo direttamente eletto dai cittadini dell’Unione, che nel corso del tempo è divenuto, per una vasta gamma di materie, un vero potere legislativo.

N.B. La specificità dell’UE non nega la possibilità di poterla studiare secondo i modelli elaborati per i tradizionali sistemi politici (Ex. Stato-nazione) e i processi che li caratterizzano. Abbiamo ad esempio gli approcci dell’Istituzionalismo storico (Pearson, se guardiamo al processo di sviluppo degli stati e della UE anziché al quadro istituzionale presente, la possibilità di comparazione cresce) e del neoistituzionalismo (Bartolini, non-state building / Fabbrini, sviluppo USA e UE come casi di compound polities).

Punto di partenza > il sistema degli stati (ordine post-westfaliano)

Ordine mondiale (arena internazionale) consiste di stati territoriali sovrani (Sovranità si riferisce a un’organizzazione politica basata sull’esclusione di attori esterni dalle strutture di autorità in un territorio definito). Gli stati risolvono le proprie controversie con la diplomazia o con la forza. Il modello dello stato sovrano rappresenta una rottura con l’ordine medioevale, con le pretese universalistiche del Papato e dell’Impero, con la frammentazione del potere politico al suo interno.

Il processo di integrazione europea segna una parziale rottura rispetto al sistema degli stati. Attraverso la condivisione o la “messa in comune” (pooling) di sovranità da parte degli stati:

“La comunità europea non è da caratterizzarsi come un regime internazionale o come uno stato emergente, ma come un network che implica la messa in comune della sovranità (the pooling of sovereignty)”.

È emersa un’entità politica (polity) che non è un superstato ma è qualitativamente diversa da un’organizzazione internazionale convenzionale. Gli stati nazionali non sono scomparsi ma hanno subito una significativa ridefinizione: da «stati sovrani» a «stati membri».

Come spiegare la nascita e lo sviluppo di questa entità politica nuova e particolare?

Il modello esplicativo fa riferimento a:

A) Problemi: caratterizzano lo scenario europeo al termine della WW2:

• Ricostruzione economica: ricostruzione delle economie europee, industria pesante in particolare da riconvertire ad usi non bellici, e l’intero sistema economico andava modernizzato in modo da riportare l’Europa e le sue potenze al centro del panorama internazionale. Questa ricostruzione era auspicata dagli USA (l’Europa del secondo dopoguerra era una sorta di protettorato americano, che desiderava un partner sia a livello economico che politico, con la creazione di un solido blocco occidentale che sarebbe stata la culla geopolitica dell’integrazione europea) come dimostrato dall’attuazione del piano Marshall;
• Problema tedesco “”: assicurazione della pace in Europa anche e soprattutto attraverso il recupero politico ed economico della Germania;
• Inizio guerra fredda: cooperazione nella gestione delle crisi internazionali, anche non economiche;
• Sviluppo del processo di integrazione successivo al dopoguerra avviene anch’esso sullo sfondo di problemi condivisi: problemi che non possono trovare risposte efficaci a livello nazionale e che richiedono di essere gestiti congiuntamente attraverso la cooperazione tra stati; problemi legati alla crescita dell’interdipendenza e alla crisi di territorialità dello stato che determinano la perdita di capacità dello stato di governare i processi che incidono sul proprio territorio.

Ambiti di crescita dell’interdipendenza: - Economica (Volume crescente del commercio mondiale, produzione basata su imprese MNCs, internazionalizzazione dei mercati finanziari) – Militare (Nuove tecnologie militari Ex. Bomba atomica) – Ambientale (Legata a nuove tecnologie di comunicazione, fenomeni di criminalità internazionale, terrorismo internazionale e migrazioni internazionali).

• Realizzazione e responsabilizzazione: gli stati europei dovevano realizzare il loro passaggio al ruolo di comprimari sulla scena internazionale a favore di USA e URSS e (GB e Francia su tutte) la traumatica fine dei loro imperi e l’eredità andata del colonialismo, mentre al contempo sentivano su di essi a responsabilità di comprendere e trovare soluzioni all’affermazione dei regimi totalitaristi venuti alla luce in tempi recenti;

B) Soluzioni: modelli istituzionali possibili:

• Politici: federalismo (Stati uniti d’Europa, Manifesto di Ventotene) VS cooperazione intergovernativa tradizionale fra governi e diplomazia.
• Economici: - Area di libero Scambio (Abolizione tariffe doganali e delle restrizioni quantitative degli scambi tra gli stati membri) – Unione Doganale (Area di libero scambio con armonizzazione delle barriere doganali e delle restrizioni quantitative nel commercio verso i paesi terzi).

C) Preferenze degli stati: natura Geo-politica degli stati.

Strategie esplicative basate su:

• Preferenze degli stati spiegano in ultima analisi perché una soluzione istituzionale ha prevalso sulle altre;
• Moravcsick – The choice for Europe > Intergovernativismo liberale: gli stati agiscono sulla base di preferenze che emergono da lotte tra diversi gruppi sociali ed economici. Gli stati sono attori razionali ma non necessariamente unitari (come sostenuto da realismo e intergovernativismo classico), le loro scelte riflettono un processo politico che vede alcuni interessi prevalere su altri attraverso un processo di contrattazione che è plasmato non solo dal potere relativo dei gruppi sociali impegnati in esso ma anche dalle istituzioni stesse. L’integrazione avviene perché gli stati ritengono che questa possa permettere loro di conseguire i loro obiettivi, definiti nel processo di contrattazione interna; essa non è né lineare né inevitabile, è il risultato della contrattazione tra stati a diversi livelli per promuovere i loro interessi;

Preferenze geo-politiche:

1) Relative alle preoccupazioni degli stati per la loro sicurezza, ma anche la loro concezione del ruolo proprio nella P.I.

Riguardano:

• Percezione della minaccia da parte di una delle superpotenze, l’Unione sovietica;
• La preoccupazione per un possibile riarmo unilaterale della Germania;
• Interesse a mantenere lo status di grandi potenze;
• Interesse a mantenere e riconfigurare la relazione con le proprie ex-colonie;
• Diffusione di ideali federalisti tra le élite politiche o dall’altra parte la prevalenza tra le élites di orientamenti di tipo nazionalista;

I paesi europei nel dopoguerra:

• GB si percepisce ancora come una superpotenza, e inizialmente si era fatta promotore del percorso di integrazione e cooperazione tra i paesi europei;
• Paesi bassi, Belgio e Lussemburgo sono rispettivamente piccoli e medi stati che percepiscono la loro vulnerabilità;
• Francia vuole controllare la ricostruzione tedesca;
• Italia vuole riscattarsi dopo 20 anni di fascismo e la sconfitta militare integrandosi in un percorso di liberal democrazia;

Tutti hanno interesse a mantenere lo status di grandi potenze, anche se tra questi solo GB può considerarsi in qualche modo tale.

Preferenze di natura economica:

2) Spingono verso l’integrazione paesi con:

• Sistemi economici strutturalmente simili;
• Sistemi economici caratterizzati da tipi di produzione diversa ma le cui interazioni li avrebbero avvantaggiati vicendevolmente (complementari);

L’obiettivo comune è la crescita economica.

N.B. Esclusa GB che non intravede benefici dall’integrazione data la sua rete commerciale ancora fiorente con le ex colonie, mentre i sei sono prevalentemente orientati al mercato europeo.

Queste preferenze dipendono dalla struttura economica, quindi da:

• Peso dell’agricoltura VS industria e terziario;
• Struttura industria: per dimensioni d’impresa e composizione dei settori industriali e dalla sua capacità (Ex. Industria britannica fortemente competitiva e interessata a un’ampia area di libero scambio, mentre la media industria tedesca teme la competizione inglese e nordeuropea);
• Dalla relativa dipendenza da altri paesi per l’approvvigionamento energetico (Ex. Regno Unito ha risorse carbonifere proprie; Il Belgio ha un vasto settore carbonifero, ma ha bisogno di forza lavoro; La Francia è quasi interamente dipendente da altri paesi Europei, specie dalla Germania;);
• Destinazione dei flussi commerciali (Ex. Regno Unito commercia con le ex-colonie mentre i sei sono prevalentemente orientati al mercato europeo);
• Capacità di lobbying sui governi nazionali dai gruppi che rappresentano gli interessi economici (Ex. Forza della lobby agricola francese e della Federation of British Industry che rappresenta gli interessi industriali nel Regno Unito);

Soluzione scelta

Trattato di Parigi (1951) e la CECA.

È una soluzione facile, in quanto avvantaggia tutti i partecipanti, ma che agli occhi degli “europeisti” (Monnet e Schuman su tutti) è vista soltanto come il primo passo di un percorso di integrazione europea, un’area di libero scambio. Nasce per carbone e acciaio.

• Carbone: principale risorsa energetica, alcuni paesi la producono (Belgio e Germania), tutti gli altri ne hanno bisogno per far crescere l’economia;
• Acciaio: materiale delle armi. Industria sovradimensionata in guerra che va ristrutturata. Controllarla congiuntamente vuol dire controllare la possibilità che la Germania ricostruisca il suo potenziale bellico;

Funzionalismo

Soluzione di Jean Monnet e dà origine alla prima comunità. Prevede integrazione per settori funzionali, quindi “passo passo” e più che un modello funge da strategia come integrare? (Risponde ad un “come integrare?” piuttosto che ad un “verso che cosa integrare?” ed è compatibile con più esiti funzionali).

L’integrazione funzionalista di Monnet avviene con la creazione di un’autorità sovrannazionale in settori apparentemente non politici ma capaci di generare necessità di ulteriore integrazione e trasferimento di sovranità (Spill over/ “Snowball effect”).

Paesi membri: Francia, Germania, Italia, Belgio, Olanda, Lussemburgo.

Schuman + Monnet = Iniziatori (Dichiarazione di Schuman) > “Non si può costruire l’Europa tutta in un colpo e tutta insieme, sorgerà da realizzazioni concrete che creino innanzitutto solidarietà di fatto.”

Come integrare?

Trattato di Parigi (Aprile 1951):

• Mercato libero materie prime (Area libero scambio).
• Creazione entità sovrannazionale (alta autorità) cui è delegata dai governi autorità di decisione anche senza il consenso di tutti gli stessi governi.

Autorità sovrannazionale > Innovazione storica: rinuncia di una parte di sovranità da parte degli stati limitatamente ad un settore specifico ma cruciale; è la CECA.

La CECA non è l’unico esperimento, parallelamente l’altro esperimento creazione di un esercito comune (CED, Comunità europea di difesa, 1952), nello scenario della guerra fredda, della guerra di corea, pressione USA per una difesa europea che integri le forze armate tedesche;

Piano Pleven (1950) > esercito europea che includesse la Germania; con Ministero della difesa europeo.

Trattato per la CED firmato dai sei (1952):

• Esercito europeo in cui sono inquadrate tutte le forze armate tedesche mentre gli altri stati conservano anche le forze proprie;
• Struttura di comando unificata;
• Struttura analoga istituzionalmente alla CECA;

Fallisce il trattato perché non ratificato dal parlamento francese 1954 > > abbandono obiettivo di unione politica (evidentemente non erano ancora maturi i tempi) e rafforzamento strategia funzionalista.

Fallisce la CED > governi non pronti a maggior integrazione politica e militare > Si procede per piccoli passi tramite l’integrazione economica (Risoluzione di Messina, Giugno 1955, firmata dai 6 stati della CECA, obiettivi squisitamente economici + armonizzazione delle politiche sociali al fine di garantire stabilità e benessere alle popolazioni dei membri).

“I governi del Belgio, della Francia, della Repubblica federale tedesca, dell’Italia, del Lussemburgo e dei Paesi Bassi, giudicano sia venuto il momento di aprire una nuova fase nel processo di costruzione dell’Europa. Essi sono dell’opinione che ciò vada fatto principalmente nella sfera economica e ritengono necessario continuare nella creazione di un’Europa unita mediante l’ampliamento delle istituzioni comuni, la graduale fusione delle economie nazionali, la creazione di un mercato comune e il graduale coordinamento delle politiche sociali. Una tale politica appare loro indispensabile se l’Europa vuole mantenere la sua posizione mondiale, riconquistare la sua influenza e realizzare un costante miglioramento del livello di vita della sua popolazione”.

25 marzo 1957 > Trattati di Roma:

• Trattato 1 > CEE: da area di libero scambio a unione doganale, rimozione di tariffe interne, tariffa comune verso paesi terzi (eliminazione del vantaggio competitivo dei singoli) e promozione del libero scambio di merci e del libero movimento di servizi e persone. Il focus principale erano le policy e non politics. L’ideologia è quella del free market, capitalismo liberale e non interventismo dello stato nell’economia, no protezionismo e no intervento statale nei fallimenti del mercato, è il mercato che decide la giusta allocazione e distribuzione delle risorse, lo stato potrà soltanto osservare e beneficiare nel caso (no nazionalizzazione, no salvataggio statale delle aziende che falliscono). Integrazione approfondita, ma che avverrà con un focus principale sulle policy e non sulle politics.

Modello originario CEE

• 1) Combinazione di elementi (Istituzioni e Procedure) sovrannazionali (Commissione, Corte di giustizia) e intergovernativi (Voto unanimità in consiglio dei ministri).
• 2) Mancanza di una chiara divisione dei poteri (Legislativo ed esecutivo sono diffusi e condivisi).
• 3) Deficit democratico legato al ruolo nel processo decisionale comunitario di istituzioni che non hanno una legittimazione democratica diretta.
• 4) Elementi istituzionali di tipo “Non maggioritario”: sovra-rappresentanza dei piccoli stati membri (S.M), che hanno lo stesso peso di voto di paesi più grandi nel consiglio dei ministri ad esempio, agenzie regolative indipendenti.

• Trattato 2 > EURATOM.

Lezione 4-5

Sovrannazionale: implica l’esistenza di un potere sopra e oltre a quello degli stati nazionali, in qualche modo autonomo rispetto ai governi di questi. Essi delegano una certa gamma di compiti che si aspettano di essere svolti senza che esso di volta in volta debba operare con la loro approvazione. Inevitabilmente ciò pone dei vincoli alla sovranità degli stati, in quanto non hanno pieno controllo sugli esiti decisionali delle istituzioni o delle proc