Appunti Diritto dell'Unione Europea

Diritto dell'Unione Europea

Le comunità europee sono nate come organizzazioni internazionali istituite da stati con trattati e rappresentavano gli elementi distintivi di una qualsiasi organizzazione internazionale. Si definisce organizzazione internazionale quel soggetto di diritto internazionale dotato di una personalità autonoma sul piano di diritto internazionale, nonché derivato, in quanto la soggettività le è attribuita da stati con trattati internazionali: esso ha capacità d’azione delimitata alle competenze ad essa attribuite secondo il principio di specialità e di attribuzione delle competenze (gli stati sono soggetti originari).

Si tratta di un’organizzazione regionale, politica, e di integrazione.

• Regionale (e non universale): l’adesione è limitata da un forte fattore politico; non si guarda solo alla delimitazione geografica (es. NATO è regionale sebbene non geograficamente delineata).
• Politica (e non tecnica come l’OMS; qualificazione tecnica) ha vasto ambito di operatività, la cooperazione va dal mercato interno a quella giudiziaria.
• Di integrazione (e non di cooperazione): qualifica nata in riferimento al fenomeno europeo; la cooperazione dell’Ue è finalizzata ad un’integrazione normativa tra gli ordinamenti giuridici statali (non è solo cooperazione).

Metodo di lavoro comunitario (maggioranza) e non intergovernativo (unanimità).

La storia dell'Unione Europea

1) Origini

In particolare il modello dell’Unione Europea viene alla luce il 9 maggio del 1950 quando il ministro degli esteri francesi Schuman tenne un discorso (dichiarazione Schuman) con il quale prefigurava i tratti salienti del modello dell’UE (manifesto delle comunità europee). L’intento era quello di scongiurare un nuovo conflitto mondiale creando un ente autonomo di diritto internazionale chiamato a gestire i fattori produttivi (bacini di carbone e acciaio Ruhr e Saar). Si tratta di un ente che:

• Deve decidere a maggioranza
• Deve essere in grado di imporre obblighi (atti vincolanti) ai membri dell’ente
• Deve essere in grado di monitorare tali obblighi tramite un organo terzo (corte)

Questo modello è diverso rispetto a quello delle Nazioni Unite istituite qualche anno prima laddove:

• Ogni potere spetta al consiglio di stato con 5 stati permanenti che hanno diritto di veto
• Potere decisionale limitato (riguarda per lo più i contributi finanziari)
• C’è la corte di giustizia ma non si possono sindacare i comportamenti di un singolo stato

Nel 1951 nasce la prima comunità: la CECA. Nel 1957 nascono la CEE (cooperazione economica) e l’EURATOM (guarda al mercato dell’energia atomica). Alla fine degli anni '50 abbiamo quindi 3 comunità con 6 stati membri = paesi fondatori = Belgio, Germania, Francia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi.

2) Consolidamento del modello

Il modello Schuman si consolida negli anni successivi. Nel 1965 viene concluso il trattato internazionale sulla “fusione degli esecutivi”; le istituzioni delle tre comunità divengono istituzioni comuni. Nel 1975 estensioni potere di bilancio del P.E + istituzione della Corte dei Conti.

3) Apertura di una nuova frontiera

Ampliamento prerogative della CEE, ad esempio, in materia ambientale. Nel 1986 viene firmato l’atto unico europeo, trattato internazionale che ha lo scopo di introdurre una politica estera unica e consolidata.

4) Nascita di una nuova unione

Nel 1992 viene firmato il trattato di Maastricht che istituisce l’Unione Europea. Ma cos’è l’unione europea nata negli anni '90? È un fenomeno piuttosto complesso. Si può utilizzare una metafora: l’Unione europea del 1992 assomiglia molto ad un tempio greco che ha un proprio basamento e tre pilastri, e una copertura. Dunque, l’unione europea è un contenitore nel quale sono compresi diversi ambiti di cooperazione, che si fondano su basi comuni che sono rappresentate dagli obiettivi e dai valori dell’unione europea e che sono organizzate attraverso un quadro istituzionale comune, ma che al contempo si distinguono tra loro per quanto concerne le caratteristiche istituzionali.

Possiamo quindi distinguere tre pilastri diversi:

1. Cooperazione sviluppata all’interno delle comunità europee:
   • CECA
   • EURATOM
   • CE (non più CEE perché il trattato di Maastricht ha anche una dimensione di approfondimento delle competenze dell’Unione che sempre più si caratterizza per essere una comunità politica e non esclusivamente economica). Queste tre comunità non vengono sostituite dall’Unione Europea bensì vengono in essa ricomprese (per questo l’UE è un contenitore) e ciascuna continua ad operare secondo le proprie competenze con obiettivi e valori comuni e un quadro istituzionale comune. Il pilastro si fonda sul rafforzamento e implementazione di politiche comuni in ambito economico e monetario. Applicazione del metodo comunitario (votazioni a maggioranza qualificata del Consiglio, partecipazione al processo decisionale del parlamento e controllo sugli atti da parte della Corte di Giustizia).
2. PESC (politica estera e di sicurezza comune) è una nuova frontiera dell’Atto unico europeo che nel 1992 viene stabilita in modo più strutturato. Viene concepita in modo distinto rispetto alle comunità perché non segue il metodo comunitario bensì il metodo intergovernativo (unanimità, no controllo giurisdizionale, poche decisioni vincolanti).
3. GAI (giustizia affari interni) riguarda la cooperazione in materia di giustizia civile e penale, di polizia, libera circolazione delle persone, visti, asilo, immigrazione. Anche in questo caso abbiamo un pilastro autonomo perché il quadro istituzionale comune opera con un metodo diverso dai precedenti ossia con il metodo ibrido: si possono adottare atti vincolanti ma il ruolo del P.E sono limitati. Anche il controllo della Corte di Giustizia è limitato.

5) L'assestamento dell'unione

Nel 1997 viene firmato il Trattato di Amsterdam, volto a modificare la struttura del tempio (rimangono i tre pilastri): una semplificazione per cui il terzo pilastro trasferisce la competenza di visti, asilo, immigrazione e cooperazione giudiziaria civile al primo pilastro, cioè la Comunità europea; quelle politiche sono ora rette dal metodo comunitario. Nel 2001 viene firmato il trattato di Nizza che introduce la carta dei diritti fondamentali; nel 2002 scade il trattato istitutivo della CECA (unico trattato adottato con limite temporale; le competenze sono ora in mano alla CE, non agli stati).

6) Lo slancio costituzionale e il suo fallimento

Nel 2004 viene firmato il trattato che istituisce una costituzione per l’Europa. Questo trattato è molto lungo e complesso a differenza delle costituzioni, normalmente sintetiche. Questa impresa fallisce perché non riesce a superare il meccanismo delle ratifiche, i Paesi Bassi e la Francia prevedono dei referendum per l’approvazione del trattato e il risultato è che entrambi bocciano il trattato. Nel 2007 viene firmato il Trattato di Lisbona che diviene esecutivo nel 2009. Riprende il 75 percento del contenuto dal trattato costituzione ma viene meno la dimensione costituzionale, per tornare a una dimensione intergovernativa. L’esito è un esito di semplificazione perché la comunità europea scompare e le sue attribuzioni vengono attribuite all’Unione Europea e scompare la struttura a pilastri del tempio, perché rimane un unico pilastro che è il primo anche se visto da vicino ci si accorge che ci sono parti autonome, in particolare, rimane una dimensione di peculiarità e autonomia che riguarda la politica estera e sicurezza comune. Si riconosce ora un ruolo alla Corte di Giustizia. Ciò che non c’è più nel trattato è la dimensione costituzionale. Il trattato rinomina il TCE come TFUE e modifica il TUE, firmato a Maastricht nel 1992.

L'unione europea post Lisbona e le sue crisi

Le crisi dell’Unione che hanno un impatto sul processo di integrazione:

• Il MES è stato uno strumento adottato al di fuori dei trattati, altro non è che un’altra organizzazione internazionale, strettamente collegata ai trattati europei. Prima di dare vita a questa costruzione, i paesi membri hanno modificato i Trattati per consentire questo processo.
• La Brexit
• La pandemia di Covid 19 non ha modificato i trattati che hanno invece dimostrato resilienza, ma sono stati riletti in modo molto significativo soprattutto per quanto riguarda la ripartizione delle competenze tra Stati e Unione.
• La crisi in Ucraina ha determinato delle ricadute soprattutto sulle diverse tipologie di membership, che ha portato alla proposta di Macron della creazione di una nuova organizzazione politica europea, per consentire a stati che non appartengono all’UE di condividere alcuni sistemi valoriali. L’Unione ha anche deciso di finanziare lo strumento per il riarmo dell’Ucraina anche se per tutte queste trasformazioni non sono state previste modifiche di trattati, ma modifiche più puntuali e riorientamenti.

Vd. slide fonti dell’Unione Europea (da rivedere le slides per i trattati che mancano) A volte sono presenti degli errori rimasti nei trattati, es. l’art 54 del TUE modificato dal Trattato di Lisbona, prevede al paragrafo due che il trattato entrerà in vigore nel 1993, un residuo del Trattato di Maastricht, dato che con Lisbona ci troviamo già nel 2007, questa è una disposizione che non crea problemi ma a volte succede che dei problemi si pongano. Nell’ambito della possibilità di impugnare gli atti vincolanti davanti alla Corte per essere annullati, si parla anche di atti regolamentari (NON regolamenti). La distinzione tra legge europea e atti regolamentari era individuata nel trattato di costituzione, e nonostante l’assetto costituzionale non sia stato messo in atto questa distinzione è rimasta.

Allargamento

Processo che consente agli stati di aderire all’UE, dopo che questi hanno soddisfatto una serie di condizioni, politiche ed economiche. Ci sono stati una serie di round di adesioni che hanno portato allo stato attuale dell’UE = 27 stati. Dal 1973 ad oggi. Vi sono paesi candidati all’adesione, quelli dei Balcani occidentali, la Turchia (candidata dagli anni ’80), Ucraina.

Come regolamentano le altre organizzazioni internazionali l’adesione?

• ART. 4 CARTA DELLE NAZIONI UNITE: essere uno stato amante della pace è un criterio lasco con una forte valenza politica, che consente lascia all’organizzazione un’ampia discrezionalità; rispetto dell’acquis (insieme delle decisioni assunte in precedenza); criterio di carattere procedurale: la decisione è assunta dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite a maggioranza qualificata, previa raccomandazione del Consiglio di Sicurezza. La decisione è adottata solo senza il veto dei 5 membri permanenti.
• ART 4 STATUTO CONSIGLIO D’EUROPA: essere uno stato europeo (discrezionalità) che rispetti l’art. 3 dello. Ci deve essere un invito da parte dei ministri degli stati già appartenenti all’organizzazione. Procedura rafforzata con ruolo determinante degli stati già membri.

Art 49 TUE il paese per presentare domanda di adesione deve:

• Essere uno stato europeo
• Rispettare i valori democratici di cui all’art.2 e impegnarsi a promuoverli.
• Soddisfare i criteri di ammissibilità dell’UE, cd. criteri di Copenaghen (denominati così dopo riunione consiglio europeo di Copenaghen del 1993); sono condizioni essenziali:

• Criteri politici: istituzioni stabili che garantiscano la democrazia, lo stato di diritto, i diritti umani nonché la tutela delle minoranze.
• Criteri economici: un’economia di mercato funzionante e la capacità di far fronte alla concorrenza e alle forze di mercato.
• Capacità amministrativa e istituzionale di attuare efficacemente l’acquis dell’UE (insieme di diritti comuni) e capacità di assumere gli obblighi risultanti dall’adesione all’UE.

Ma cosa si intende per Stato? La definizione è la stessa del diritto internazionale: lo stato è un ente territoriale con territorio definito dotato di una comunità di individui, dotato di una organizzazione di governo dotato di un potere d’imperio indipendente ed efficace. E allora il Kosovo? L’Ue ha concluso con esso un accordo di stabilizzazione e di associazione, quindi il Kosovo è sicuramente dotato di personalità internazionale, ma l’UE non intende prendere posizione esplicita sulla circostanza che il Kosovo abbia assunto status di stato sovrano, anzi il contrario, non si vuole pregiudicare ciò che è stato statuito in merito dal consiglio di sicurezza delle nazioni unite con la risoluzione 1244/1999 che adotta all’indomani della fine del raid della NATO in Serbia da parte del Kosovo e introduce un mandato della NATO a stabilire una forza di polizia che garantisca l’ordine pubblico e la sicurezza in quel territorio e non si vuole pregiudicare quanto detto dalla Corte internazionale di giustizia delle Nazioni Unite sul parere in merito alla dichiarazione di indipendenza del Kosovo adottata nel 2012, dove la Corte si pronuncia sulla legalità sul piano del diritto internazionale della predetta dichiarazione = nulla osta a che un soggetto adotti una dichiarazione di questo tipo, perché questa dichiarazione non ha un effetto costitutivo della statualità, perché quest’ultima deve essere collegata al riconoscimento di quei 3 elementi di cui parlavamo prima, altrimenti non c’è stato. Dunque, la dichiarazione è legittima sul piano del diritto internazionale, ma non si pronuncia sul fatto se il Kosovo sia uno stato. Per il momento non si prende posizione.

Cosa succede se uno stato dell’UE cessa di avere i criteri di cui abbiamo parlato? Se lo stato si dissolve e nessuno dei derivati può ritenersi continuatore dello stato originario, questi dovrebbero riattivare la procedura di adesione. Sentenza che statuisce il principio di non regresso del rispetto dei principi di adesione all’UE: obbligo di mantenere il medesimo livello di protezione dei valori fondamentali garantito per entrare nella stessa, perché se abbassano la tutela violano gli obblighi assunti alla luce dell’art 49 TUE perché c’è un vincolo inscindibile tra rispetto dei valori ed appartenenza all’UE. Si può espellere uno stato? No, perché i trattati non lo prevedono, anche perché si parla di Never Ending Union. Solitamente escono volontariamente.

Procedura di adesione

Fase tutta interna all’assetto istituzionale dell’unione: il paese si candida (no invito) e deve notificare la sua candidatura (spesso la candidatura è preceduta da rapporti di tipo pattizio, accordi di stabilizzazione e associazione). La candidatura viene notificata al Consiglio ma anche al parlamento europeo e ai singoli parlamenti nazionali degli stati membri. Il consiglio attribuisce lo status di paese candidato, pronunciandosi all’unanimità, previa approvazione del parlamento europeo e previo parere della commissione sul rispetto dei criteri. Unanimità del consiglio e parere vincolante del parlamento europeo, quindi hanno un potere di veto, possono bloccare la decisione.

Vd. la Turchia: il voto sarebbe negativo, Grecia e Cipro voterebbero contro; quindi, è del tutto velleitaria anche la impresa indipendentista catalana: discutibile indipendenza sul piano del diritto internazionale e in più potrebbe scordarsi di entrare nell’UE perché la Spagna apporrebbe un veto. Ha senso questo perché l’adesione di un nuovo paese cambia l’organizzazione, ed è tale il livello di integrazione giuridica tra gli stati che la membership all’unione deve verificarsi come una mutual membership, non c’è solo un rapporto bilaterale, ma in virtù dell’integrazione giuridica il rapporto è anche trasversale, i vari rapporti ricadono anche sugli altri stati e possono avere conseguenze, non è irrilevante decidere chi può entrare, perché a seconda di chi entra si possono avere ricadute negative sul sistema. Ed ha senso che questa decisione venga presa dagli stati in via sovranazionale, perché formalmente è un’istituzione dell’unione che prende questa decisione ma sostanzialmente l’ultima parola è agli stati.

Mentre questa fase procedurale si sviluppa all’interno dell’UE, la fase successiva che segue dunque la decisione del consiglio di attribuire lo stato di paese candidato, è tutta intergovernativa e regolata dal diritto internazionale, segnata dai rapporti tra gli stati. Si devono segnare le condizioni di ingresso, che prendono corpo in un accordo internazionale di adesione. Il paese diventa membro solo a partire dalla data di entrata in vigore di questo accordo, concluso da quello stato e gli altri 27 già membri. Il trattato di adesione entra in vigore solo se ratificato da tutte le parti contraenti. Ecco perché anche i parlamenti nazionali sono coinvolti, questi sono chiamati a pronunciarsi sulla ratifica dell’adesione.

Ci può essere una differenza di status tra i 6 paesi fondatori e gli altri? Sul piano giuridico la risposta è negativa, l’art 4 dice proprio che l’Unione rispetta l’uguaglianza degli stati. Tuttavia, va fatto un ragionamento di carattere sostanziale, è chiaro che la posizione soprattutto se assunta collettivamente dai 6 fondatori, membri da sempre; quindi, in qualche modo sono coloro che hanno un peso maggiore nelle decisioni.