Appunti di Scienza delle finanze

Scienza delle finanze

Introduzione al sistema tributario

Il settore pubblico

L’operatore pubblico è un attore molto rilevante in termini quantitativi nei sistemi economici, soprattutto nei Paesi dell’OCSE dove le entrate pubbliche ricoprono una percentuale dal 20 al 60% rispetto al PIL, dove l’Italia ha una percentuale pari a 45% sul PIL nel 2019. L’operatore pubblico rappresenta uno dei principali attori del sistema economico. Solo una piccola percentuale deriva dai rapporti di scambio domanda-offerta presenti nel mercato. La percentuale più rilevante deriva da entrate fiscali, ovvero derivano dalla possibilità dell’operatore pubblico di imporre per legge un pagamento alle imprese o cittadini. Le entrate fiscali in Italia infatti rappresentano la quasi totalità di entrate pubbliche: entrate pubbliche = 49%; entrate fiscali = 43%.

Per vedere il peso del settore pubblico in un’economia, bisogna vedere però entrambi i valori, sia i ricavi sia i costi: la spesa pubblica in Italia corrisponde all’entrata pubblica, pari a 49%. Nel caso dell’Europa, si può vedere da questo grafico, dal 2000 al 2021, le entrate e le spese pubbliche spesso sono simili ma c’è un po’ di differenza perché mentre per i ricavi si ha un andamento abbastanza lineare, per le spese si hanno dei picchi; in particolare questi picchi si sono riscontrati per aiuti economici effettuati dallo Stato in periodo di crisi: si ha infatti un picco della spesa con la crisi finanziaria del 2007 e un altro nel 2019 con la pandemia Covid-19. È importante anche dire che variare le spese è molto più semplice rispetto a variare le entrate.

Da un punto di vista prettamente teorico, per valutare il benessere economico bisogna andare ad analizzare la teoria del benessere, basata su delle assunzioni: vi è lo Stato che persegue il benessere dei cittadini e i cittadini vogliono massimizzare la loro utilità – viene infatti chiamata anche teoria utilitarista. L’utilità aumenta all’aumentare dei miei consumi, ma non per forza questa è uguale per tutti perché ogni cittadino può avere delle preferenze diverse. Ci sono 2 teoremi:

• Date alcune assunzioni iniziali, se tutti gli individui massimizzano le loro funzioni di utilità e sono liberi di scambiare i beni nel mercato, il primo teorema dell’economia del benessere stabilisce che le risorse verranno allocate in maniera efficiente.
• Il secondo teorema stabilisce che la collettività può raggiungere qualsiasi allocazione pareto efficiente attraverso trasferimenti in somma fissa.

Andiamo ora a spiegare meglio le due teorie tramite esempi grafici. Per effettuare questa analisi grafica bisogna comporre una sorta di scatola formata da 2 grafici cartesiani, in cui ci sono per semplificazione 2 soggetti (Giovanni e Laura) e 2 beni di consumo (X e Y) tra cui i due soggetti devono scegliere.

L’utilità dei beni per i due soggetti è possibile trovarla e misurarla attraverso le varie curve di indifferenza che si possono vedere nel grafico sopra in colori diversi. Più la curva è alta e più si ha un’utilità maggiore per l’individuo. Per Giovanni, ad esempio, la curva verde rappresenta un’utilità pari a 10, mentre nel caso di dotazione dei beni col punto A si ha un’utilità maggiore e infatti si ha U=12.

L’utilità rimane costante in corrispondenza dei punti appartenenti alla curva di indifferenza; dunque, se volessimo mantenere l’utilità, un soggetto potrebbe privarsi di un determinato bene per aumentare l’utilizzo di un altro bene – voglio aumentare Y, quindi diminuisco X. In base poi alle preferenze dell’individuo, il rapporto di scambio tra i 2 beni varia: se sarò indifferente potrò scambiare un bene X per uno di Y, ma qualora io preferissi il bene X, sarò magari disposto a cedere 2 beni Y per 1 di X e l’utilità totale non cambierà.

I beni allocati nel mercato sono finiti, come abbiamo imposto inizialmente indicando x e y soprassegnato. Questo vuol dire che la scatola non è altro che uno specchio tra i due consumatori perché la quantità disposta da un soggetto sarà la quantità totale nel mercato meno quella dell’altro soggetto. Infatti, nel grafico precedente Y abbiamo rappresentato Y come - Y.

L’allocazione delle risorse permette di avere infinite curve di indifferenza perché ad ogni allocazione corrisponde una nuova curva. Riprendiamo l’esempio di prima e creiamo un nuovo grafico. Aggiungiamo ora le curve di indifferenza speculari di Laura in corrispondenza del punto di allocazione A. L’unione delle curve di indifferenza può formare delle aree in cui i soggetti possono migliorare la loro situazione iniziale mantenendo inalterata e costante l’utilità dell’altro soggetto – miglioramento paretiano (area in giallo nel grafico di seguito). Cambiando infatti l’allocazione delle risorse di Giovanni lungo la curva di Laura, lui riesce a spostare la sua curva più in alto e avere così più utilità: guardare punto B per Giovanni, mentre punto D per avere una situazione migliorata di Laura.

Entrambi gli individui ovviamente cercheranno di migliorare la loro situazione il più possibile e l’ottimo si raggiunge nel punto di tangenza delle due curve di indifferenza nel punto E che corrisponde al punto di ottimo paretiano: punto di equilibrio dove non è possibile aumentare l’utilità di un individuo senza diminuire l’utilità dell’altro. Se non si raggiunge il punto paretiano (allocazione efficace delle risorse) è come se si avesse uno spreco.

L’unione di tutti gli ottimi paretiani forma la curva dei contratti. All’interno di questa curva è possibile avere tutte le allocazioni efficienti possibili all’interno del mercato ma si può intuire che non sempre efficienza vuol dire equità, perché un ottimo paretiano situato ad esempio nel punto P privilegia più l’utilità di Giovanni rispetto a Laura. Per uno Stato benevole questo però non è ammissibile perché è importante sia l’efficienza ma anche l’equità tra i suoi cittadini. Un punto di equilibrio tra equità ed efficienza è il punto Z.

Per questa ragione si aggiunge il secondo teorema, secondo il quale la collettività può raggiungere qualsiasi allocazione pareto efficiente attraverso trasferimenti in somma fissa. Questi trasferimenti hanno la particolarità di non cambiare il comportamento degli individui. Purtroppo questi trasferimenti non sono applicabili nella realtà perché se lo stato redistribuisce le risorse, il consumatore si abitua al nuovo consumo e cambia il suo atteggiamento/comportamento; dunque, questa è una supposizione solo in linea teorica. L’intervento dello Stato nell’economia e nella distribuzione delle risorse provoca infatti sempre un trade-off tra efficienza ed equità: all’aumentare di uno, l’altro diminuisce. Questo non vuol dire che lo Stato cercherà sempre di avere equità, ma potrebbe anche capitare che lo Stato redistribuisca le risorse per avere una allocazione efficiente.

Fallimenti di mercato

Nel caso le assunzioni alla base del primo teorema dell’economia del benessere non fossero rispettate, siamo di fronte a fallimenti di mercato, che sono i seguenti:

• Beni pubblici: “A public good is a good that, once produced for some consumers, can be consumed by additional consumers at no additional cost” (Paul A. Samuelson, 1954). In linea teorica, infatti, ogni bene dovrebbe avere un mercato ma questo non è possibile nella realtà perché esistono beni non rivali e non escludibili:
  • Rivalità si ha quando un individuo non può consumare un determinato bene allo stesso tempo di un altro individuo (es. bene pubblico con assenza di rivalità è l’arte e la musica).
  • Escludibilità si ha quando un soggetto può escludere un altro individuo alla fruizione del servizio o di un bene prodotto/pagato/comprato (es. bene pubblico non escludibile è l’illuminazione stradale, infatti viene garantita dai comuni).
• Esternalità positive o negative: hanno la caratteristica di non essere prezzabili o comunque è difficile definirne un prezzo (es: inquinamento). Le esternalità positive, oltre a provocare un beneficio per un soggetto, porta beneficio anche per soggetti esterni (es: ricerca e sviluppo).
• Situazioni di monopolio: in realtà si intendono tutte quelle situazioni in cui il mercato non sia in concorrenza perfetta, perché in questi il mercato non riesce ad essere pareto efficiente. La situazione limite è il caso di monopolio ma si parla anche quindi di oligopolio ed equilibrio di Cournot.
• Presenza di asimmetrie informative: in questo caso le informazioni del produttore non sono sufficienti per creare un mercato (es. assicurazione: l’assicuratore non andrà a stipulare una polizza assicurativa per quei rischi e incidenti non prevedibili o sconosciuti perché non è possibile definire un prezzo o magari è possibile definirlo ma sarebbe fin troppo elevato essendo il rischio troppo elevato). Lo stato in casi in cui il rischio è troppo elevato può intervenire per garantire sicurezza ai cittadini, come ad esempio tramite i sussidi di disoccupazione.

Per risolvere i sopracitati fallimenti di mercato, lo Stato interviene diventando ad esempio il produttore diretto in presenza di beni pubblici o tramite sussidi o imposte in caso di esternalità perché è necessaria una regolamentazione affinché ci sia efficienza e benessere sociale; infine, in presenza di monopolio potrebbe intervenire tramite una legislazione antitrust e in caso di asimmetrie informative invece diventa produttore o garantisce sussidi ai produttore attuali per garantire l’accesso ai prodotti o servizi alla popolazione. Tutti questi interventi avvengono in caso fossimo in presenza di uno Stato benevolo e quindi che abbia l’interesse della collettività ma che voglia comunque garantire una situazione efficiente di mercato. La correzione dei fallimenti di mercato non è l’unico motivo di intervento nell’economia dello Stato. Un equilibrio di mercato può essere efficiente ma non equo e, come abbiamo visto con il secondo teorema, lo Stato interviene con operazioni di riallocazione/ridistribuzione delle risorse affinché ci sia equità – questo provoca sempre un trade off tra efficienza ed equità.

Una terza opzione di intervento dello Stato è per il controllo economico, ovvero si interviene per cercare di eliminare o ridurre l’incertezza dell’economia (es: politiche restrittive, aumento imposte o riduzione spesa, in caso di boom economico, politiche espansive in caso di crisi economica, ovvero diminuzione di imposte o aumento della spesa pubblica come si è visto durante la pandemia quando lo Stato è intervenuto aggiungendo sussidi).

Il monopolista preferisce diminuire la quantità immessa nel mercato per tenere alto il prezzo del bene. A seguito di una situazione di monopolio, il surplus del consumatore diminuirà (vedere area gialla nel grafico accanto), mentre il surplus del produttore/monopolista aumenterà (vedere area rossa). Questa situazione possiamo subito comprendere che non corrisponde all’ottimo sociale perché le quantità vendute sono inferiori. A seguito di questa scelta da parte del monopolista di privilegiare i profitti ci sarà infatti una perdita secca che si crea nel mercato (guardare area verde). La perdita secca, anche chiamata in inglese “deadweight loss” non è altro, infatti, che la perdita di efficienza economica che riduce il benessere totale; infatti, il surplus totale in caso di monopolio sarà inferiore al surplus in caso di CP.

Intervento pubblico

Parlando di intervento pubblico nell’economia, è utile ricordare gli obiettivi perseguiti da uno Stato benevolente con il suo intervento, che sono:

• La correzione dei fallimenti del mercato.
• La ridistribuzione delle risorse allo scopo di ottenere un equilibrio pareto efficiente che sia anche equo.
• La stabilizzazione del ciclo economico.

Lo Stato persegue tali obiettivi attraverso strumenti di tassazione, politiche di spesa e/o regolamentazione. Talvolta i tributi contribuiscono direttamente alla realizzazione degli obiettivi pubblici. Nella maggior parte dei casi, la principale funzione dei tributi e in generale delle entrate pubbliche è il finanziamento della spesa pubblica che a sua volta mira al conseguimento degli obiettivi pubblici sopra menzionati. D’altra parte, i tributi in molti casi sono distorsivi, agiscono cioè in direzione opposta alla realizzazione dell’intervento pubblico. È compito infatti dello Stato valutare il trade-off esistente tra i tributi e i relativi effetti distorsivi.

Le entrate pubbliche

Una delle principali attività dell’operatore pubblico consiste nella raccolta di entrate pubbliche al fine di perseguire direttamente o indirettamente i propri obiettivi. Le entrate pubbliche si possono differenziare tra:

• Entrate extra-fiscali, o anche semplicemente chiamate entrate non fiscali:
  • Proventi dalla vendita di beni e servizio
  • Ricavato dall’alienazione di cespiti
• Entrate fiscali, che a loro volta si suddividono in:
  • Imposte: non sono vincolate all’usufruizione del servizio ed è per questo motivo che questo potere di imporre le imposte lo ha solo lo Stato e non può essere trasmesso ad altre imprese private. Le imposte servono infatti a beneficiare dei servizi ma non c’è alcun vincolo tra pagamento e beneficio: uno potrebbe pagare ma non beneficiare del servizio.
  • Contributi sociali: sono i contributi forniti alla popolazione per ottenere dei servizi sociali in cambio (es: contributi previdenziale versati dai lavoratori per salvaguardarsi in caso di malattia, maternità o pensione).
  • Tasse.

Bisogna inoltre distinguere le tasse dalle tariffe perché mentre le tariffe riflettono una logica di mercato, solitamente l’andamento del prezzo, l’ammontare delle tasse non ha alcun legale con il mercato: la tassa non è decisa dall’interazione tra domanda e offerta ma è imposta dallo Stato. Tramite le tariffe noi possiamo decidere quanto usufruire del servizio e quindi quanto spendere; invece, in caso di tasse l’unica facoltà dell’utente riguarda la possibilità di usufruire o meno del servizio pubblico pagando o meno (es: tassa universitaria per beneficiare dell’educazione).

In Italia, le imposte rappresentano la percentuale più alta di entrate tributarie ed è per questo che questa tipologia di entrata sarà il focus principale di questo corso. Esistono tre differenti principi di distribuzione del carico tributario che, a seconda delle circostanze, forniscono tre differenti risposte alla precedente domanda, essi sono:

• Il principio della controprestazione: L’onere della copertura del costo della spesa pubblica è posto, in tutto o in parte, a carico dei beneficiari. Tale principio cerca di rispondere ad esigenze allocative, e per essere applicato è necessario poter escludere dal servizio coloro che non pagano (escludibilità); questo principio, infatti, non può essere applicato in caso di bene pubblico, dato che vi è assenza di escludibilità. Alcuni esempi sono le tasse universitarie e i ticket sanitari. Tale principio non sempre è applicato anche se tecnicamente sarebbe possibile per motivi tecnico-amministrativi, di efficienza e di equità.
• Il principio del beneficio: l’onere della copertura del costo della spesa pubblica è posto a carico dell’intera collettività tramite tributi applicati su basi imponibili considerate una misura dei benefici della spesa pubblica; dunque, coloro che usufruiranno del servizio in misura maggiore saranno tenuti a pagare un tributo maggiore. Sulla base di tale principio, l’individuo è tenuto al pagamento anche se non usufruisce del bene/servizio pubblico (es. proprietà immobiliare, ovvero IMU: chi ha più proprietà, beneficia di più servizi come ad esempio l’illuminazione pubblica). Questo principio contiene alcuni limiti perché non sempre è possibile valutare e quantificare quale sia il beneficio che i cittadini ricevono dai servizi pubblici.
• Il principio della capacità contributiva: l’onere della copertura del costo della spesa pubblica è posto a carico dell’intera collettività tramite tributi applicati su basi imponibili considerate una misura di benessere; dunque, il tributo verrà pagato in base al benessere dell’individuo e non in base al suo grado di utilizzo del servizio. Tale principio è posto come riferimento dalla nostra Costituzione (art 53: tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva. Il sistema tributario è informato a criteri di progressività.)

Nell’applicazione di tale principio, la dottrina economica è arrivata alla conclusione che bisognerebbe tendere all’uguaglianza dei sacrifici tra gli individui (es: imposta IRPEF) e per consentire una sua applicazione è dunque necessario individuare una misura del benessere e un criterio che leghi il pagamento dei tributi a tale misura. Il concetto di uguaglianza dei sacrifici si apre a interpretazioni differenti:

• Uguale sacrificio assoluto: imposta è uguale per tutti – diverso sacrificio
• Uguale sacrificio proporzionale: si paga una percentuale di imposta sul reddito (es: tutti pagano il 10%)
• Uguale sacrificio marginale: tutti subiscono il medesimo sacrificio – per il soggetto povero pagare il 10% di imposte potrebbe essere un sacrificio maggiore rispetto a uno ricco (e