Appunti di Diritto amministrativo

Diritto

Insieme di norme (regole che disciplinano la condotta umana) giuridiche (è obbligatorio seguire altrimenti sanzione, attribuiscono doveri e diritti ma anche dei divieti) di un ordinamento (insieme di persone che svolgono attività assieme si danno delle regole di un ordinamento statale).

Fonti del diritto

Atti scritti da cui sgorgano le norme giuridiche generali e astratte (si applicano a tutti e in tutti i casi con le stesse condizioni) emanate da organi che ne hanno potere. Dotati del potere legislativo (parlamento e consigli regionali) organi specializzati per evitare abusi o conflitti di interessi.

Potere giuridico

I giudici danno applicazioni alle norme. Giudice onorario che si occupa di controversie tra cittadini (tribunali civili e corti d’appello) Giudice speciale: in specifiche materie come il giudice amministrativo.

Potere legislativo

Emanare norme giuridiche attraverso forti del diritto.

Potere esecutivo

Il governo al vertice della pubblica amministrazione (P.A.). In realtà potere legislativo ed esecutivo non sono poi così separati perché a volte il governo può emanare delle norme (ordinamento) e partecipa alla funzione legislativa tramite decreti legge ma poi approvate comunque dal parlamento.

• Diritto dell'Unione Europea: vengono da fuori in quanto l'Italia fa parte dell'Unione Europea a cui deve parte della sovranità.
• Costituzione della Repubblica Italiana 1947: norme fondamentali dello stato con diritti inviolabili del cittadino, principi fondamentali regole base del funzionamento dello stato. Imposizioni di diritti e doveri.
• Fonti primarie: leggi, decreti legislativi, decreti legge, referendum abrogativi: atti aventi forza di legge in posizione primaria. Governano il territorio in materia urbanistica e edilizia. Legge statale o regionale. Decreto legislativo (sempre dal governo ma previa delega del parlamento) differente da decreto-legge (situazione di emergenza che attribuisce il governo e si attiva subito ma entro 60 giorni il parlamento lo deve approvare sennò cade). Referendum abrogativo chiede ai cittadini un parere.
• Fonti secondarie: regolamenti adottati dal potere legislativo (ad esempio regolamenti edilizi e DPCM) il cittadino spesso può impugnare la legge e può essere abrogato dal giudice amministrativo (se va in contrasto con le norme precedenti).

Pubblica amministrazione

Da esecuzione alla legge provvedendo alla cura degli interessi pubblici in essa indicati. È formata da:

• Ministeri: braccia dello stato, uffici complessi governati da un ministro che fa parte del Consiglio dei ministri, cambiano con il tempo e operano a livello centrale seguendo le direttive del ministro.
• Enti pubblici territoriali: che svolgono l'autorità in un territorio circoscritto, autonomi rispetto lo stato e hanno altri statuti e organi politici: regioni provincie, città metropolitane e comuni.
• Altri enti pubblici: che svolgono diverse attività (es. università, ordini professionali).
• Soggetti privati: svolgono funzioni amministrative con rilievo pubblico concessionari di pubblici servizi (ex. rifiuti, gas) sono privati ma con concessione della pubblica amministrazione ma con interessi pubblici, società a partecipazione pubblica (es. S.p.A. come RAI o Ferrovie dello Stato).

Tutti in maniera differente eseguono la legge dando esecuzione ad essa provvedendo alla cura degli interessi pubblici in essa indicati.

Attività della pubblica amministrazione

• Attività autoritativa (attività amministrativa): si esprime attraverso atti senza il mio permesso: provvedimenti amministrativi.
• Attività di diritto privato: c'è il consenso del privato perché c'è un accordo tra le due parti. Contratti di appalto pubblico con procedura molto selezionata da seguire. Ad esempio, acquistare, affidare ad attività esterne. Norme come scegliere il contraente.

Provvedimento amministrativo

Atto del potere esecutivo con cui la P.A. esercita il potere amministrativo costruisce (concessione di uso demaniale di stabilimenti balneari), modifica (modifica la situazione giuridica di proprietà del privato) o estingue situazioni giuridiche. Si rivolge a destinatari determinati o determinabili in una situazione concreta e determinata: potere unilaterale, autoritativo e imperativo, ovvero incide sul destinatario senza il suo consenso.

Tipologie di provvedimenti

• Autorizzazione: es. permesso di costruire, autorizzazione della soprintendenza per i beni culturali, autorizzazione ambientale, licenza di caccia, porto d’armi, licenze per la ristorazione.
• Concessioni: da ad un privato un qualcosa che prima non aveva es. concessione sui beni pubblici, concessione di pubblici servizi.
• Ablatorio: toglie un diritto di proprietà su un bene es. espropriazione per pubblica autorità.
• Conformativo: impongono regole conformando il diritto di proprietà del proprietario es. piano urbanistico, regolamento edilizio, piano paesaggistico.
• Ordine: si impone un certo regolamento es. sottoporsi a vaccinazione o sgombero di una casa pericolante.
• Imposizione di prestazioni personali o patrimoniali: es. tributi.

Diritto amministrativo

Norme giuridiche che si applicano alla pubblica amministrazione quando esercita il potere amministrativo ed emanano provvedimenti amministrativi. Diviso in diritto privato (diritto civile, del lavoro e commerciale) e diritto pubblico (diritto costituzionale, amministrativo e penale).

Principi dell’attività amministrativa

• Legalità: Vincolo nel fine: la legge attribuisce una missione alla P.A. che se non ricerca allora non risponde al principio di legalità. Determinazione normativa del potere: predeterminato dalla legge tramite le norme, come deve essere esercitato tramite provvedimenti.
• Buon andamento: Efficacia (capacità di raggiungere il risultato), Efficienza (utilizzando meno risorse possibili), Economicità.
• Trasparenza: esplicitare le ragioni per le quali agisce.
• Principi europei: Principio di legittimo affidamento: tutela le aspettative che il cittadino ha maturato in presenza di un provvedimento amministrativo. Principio di proporzionalità: la P.A. agisce solo nella misura necessaria per il pubblico (sacrificio al minimo necessario). Collaborazione e buona fede nei rapporti con il cittadino: prima di rigettare la richiesta dovrebbe avere un dialogo per risolvere prima di una risposta secca.

Tipologie di potere

• Provvedimento vincolato: presupposto dalla norma giuridica l’amministrazione deve solo applicare quello previsto dalla norma. (non ho scelta es. esproprio edilizio)
• Provvedimento discrezionale: la norma da alla P.A. il potere di “scegliere” se, quando e dove agire (es. annullare autorizzazioni). Sempre guardando all’interesse pubblico richiede una ponderazione di più interessi. Ci sono degli strumenti per valutare il potere discrezionale della P.A. deve valutare la situazione di fatto, capire tutti gli interessi in gioco quindi ponderare più interessi pubblici (primari, secondari, collettivi e privati). * Il cittadino può contestare la scelta della P.A. quando si parla di provvedimento discrezionale per accusa di eccesso di potere: il giudice amministrativo può verificare se il potere discrezionale sia stato esercitato correttamente consiste nella valutazione di fatti complessi che richiedono particolari competenze tecniche e con soluzioni differenti (il giudice può richiedere ad un tecnico di rifare la valutazione tecnica).

Fasi del procedimento amministrativo

È l’attività preparatoria all’adozione di un provvedimento amministrativo:

• Iniziativa: può essere di parte: per un rilascio di un provvedimento previsto dalla legge (es. autorizzazione) D’ufficio: (es. irrogazione di una sanzione). Dal momento dell’avvio decorre entro il quale il procedimento deve concludersi 30 giorni dall’avvio altrimenti si ha un danno da ritardo con risarcimento o indennizzo.
• Fase istruttoria: si acquisiscono e valutano tutti gli elementi di fatto e di diritto della situazione nella quale è destinato a incidere il provvedimento. Si acquisiscono e valutano gli interessi pubblici, collettivi, e privati che sono in gioco che vengono rappresentati con la partecipazione al provvedimento amministrativo.
• Fase decisoria: si può concludere in diversi modi: Provvedimento amministrativo: indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione in relazione alle risultanze dell’istruttoria. Fondamentale che tutti gli interessi pubblici e privati hanno un corretto bilanciamento. Accordo privato: non è un contratto, infatti la P.A. può recedere unilateralmente se ci sono motivi di interesse pubblico. Silenzio “significativo” della P.A.: Assenso: nei procedimenti a istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi esclusi: procedimenti riguardanti patrimonio culturale, ambiente... solo per certi provvedimenti ad esempio P.C. rischi: l’amministrazione può annullare i suoi provvedimenti non si può quindi sapere al 100% se l’accettazione è sicura. Quindi si può richiede l’attestazione di silenzio/assenso. Rifiuto: nei casi previsti dalla legge in cui decorso il termine significa rigetto. Es. richiesta di accesso ai documenti amministrativi.

Invalidità del procedimento amministrativo

In caso non sia conforme alle norme giuridiche:

• Annullabilità/illegittimità: produce effetti giuridici giuridiche il giudice non annulla il provvedimento rimuovendo con efficacia retroattiva gli effetti prodotti. Casi: Violazione di legge: contenuti in fonti del diritto vigenti (attenzione perché modificano spesso le norme) dal momento in cui il provvedimento è stato emanato. L’amministrazione può difendersi se dice che c’è un errore che comunque non cambia il provvedimento quindi non c’è invalidità. Eccesso di potere: fine diverso da quello posto dalla norma violato il vincolo nel fine. Sintomi: motivazione insufficiente, erroneità o travisamento dei fatti, incompleta istruttoria, contrasto tra due atti del procedimento, contrasto con altri provvedimenti della stessa P.A. con lo stesso oggetto, illogicità manifesta del provvedimento, contraddizione con direttive o circolari della stessa P.A., disparità di trattamento, ingiustizia manifesta. Incompetenza: emanata da un organo diverso da quello cui la legge conferisce il potere di emanarlo. Conservazione del provvedimento amministrativo illegittimo: esigenze di certezze e stabilità di quanto creato dal provvedimento. La richiesta al giudice di annullare il provvedimento illegittimo/annullabile va fatta a pena di decadenza entro precisi termini da quanto si ha conoscenza del provvedimento illegittimo diventa inoppugnabile e si “consola”. Solo la pubblica amministrazione può emanare il provvedimento divenuto inoppugnabile utilizzando il potere di autotutela= se il provvedimento è invalido lo può annullare d’ufficio rimuovendone gli effetti sin dal momento in cui è stato emanato. Annullamento entro un termine ragionevole non superiore ai 12 mesi e si deve indicare l’interesse pubblico per l’annullamento. Se il provvedimento non è utile per l’interesse pubblico può revocarlo bloccando la sua efficacia per il futuro e rimanendo fermi gli effetti prodotti. Si deve corrispondere un indennizzo ai soggetti che risentono un pregiudizio per revoca (si evoca così che continui ad avere effetti sul futuro).
• Nullità: si ha in casi specifici indicati dalla legge. In questi casi il provvedimento non produce effetti giuridici, ovvero non si dà applicazione al provvedimento. Mancanza di elementi essenziali: manca la volontà quindi minacciato. Difetto assoluto di attribuzione: il provvedimento appartiene ad un’amministrazione che non ha il potere di emanarla. Violazione o elusione del giudicato.

Tutela del cittadino nei confronti della pubblica amministrazione

Interesse legittimo, la posizione giuridica del cittadino di fronte all’esercizio o al mancato esercizio del potere amministrativo in caso pretensivo ovvero con interesse ad acquisire un’utilità (richiesta autorizzazione) o oppositivo interesse a conservare un’utilità (es. la mia proprietà di fronte ad un esproprio).

Ricorso amministrativo

Nel quale si chiede alla P.A. di riesaminare i propri provvedimenti tramite:

• Ricorso gerarchico al superiore gerarchico.
• Ricorso gerarchico improprio ad un organo superiormente gerarchico e solo in casi previsti dalla legge. Entro 30 giorni anche per motivi di merito se accolto si procede all’annullamento o alla modifica dell’atto.
• Ricorso in opposizione allo stesso organo che ha emanato l’atto solo in casi previsti dalla legge. Rigetto se P.A. non si pronuncia entro 90 giorni.
• Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica entro 120 giorni solo per motivi di legittimità.

Ricorso al giudice amministrativo

Proceduto per due gradi:

• Primo grado al T.A.R. Tribunale Amministrativo Regionale
• Secondo grado al consiglio di stato

Condizioni: legittimazione e interesse (chi ha interesse “differenziato” giuridicamente protetto) ad agire (è interessato chi può trarre un’utilità dalla sentenza che accoglie il ricorso). * Se mancano inammissibilità del ricorso.

• Azione di annullamento entro 60 giorni decorrenti dalla conoscenza o conoscibilità del provvedimento.
• Azione attraverso il silenzio decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo, si chiede al giudice di condannare l’amministrazione ad emanare un provvedimento.
• Azione di condanna a fare qualcosa o a risanare il danno provocato da un provvedimento illegittimo o dal ritardo nell’emanazione del provvedimento.
• Azione di nullità
• Azione cautelare es. sospensione degli effetti del provvedimento.
• Azione di ottemperanza per conseguire l’esecuzione di sentenze che la P.A. non ha eseguito.

Prove: Spetta alle parti l’onere di fornire gli elementi di prova che siano nella loro disponibilità riguardanti i fatti posti a fondamento delle domande e delle eccezioni. Potere del giudice quello di chiedere alle parti o a terzi anche d’ufficio chiarimenti o documenti, può disporre ispezioni, può ammettere la prova testimoniale.

Verificazione e consulenza tecnica d’ufficio: Qualora reputi necessario l’accertamento di fatti o l’acquisizione di valutazione che richiedono particolari competenze tecniche, il giudice può ordinare l’esecuzione di una verificazione (eseguita da un organismo pubblico con competenze tecniche) o una consulenza tecnica (eseguita da un esperto imparziale nominato dal giudice). Il verificatore e il consulente compiono le indagini che sono loro affidate dal giudice e rispondono ai suoi quesiti. Le parti possono comunque nominare propri consulenti tecnici di parte i quali possono assistere alle operazioni del consulente del giudice e interloquire con questo e con il giudice, presentando le loro osservazioni sui risultati delle indagini tecniche, di cui il consulente d’ufficio deve tenere conto nella relazione finale.

Diritto di proprietà

Il proprietario ha il diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti e con l’osservanza degli obblighi stabiliti dall’ordinamento giuridico.

Il diritto di proprietà: art. 42 della Costituzione

La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale.

Il diritto di proprietà: art. 43 della Costituzione

A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.

Il diritto di proprietà: art. 44 della Costituzione

Al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali, la legge impone obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata, fissa limiti alla sua estensione secondo le regioni e le zone agrarie, promuove ed impone la bonifica delle terre, la trasformazione del latifondo e la ricostituzione delle unità produttive; aiuta la piccola e la media proprietà. La legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane.

Configurazione del diritto di proprietà nell’ordinamento italiano

Il diritto di proprietà non è un diritto “naturale”, preesistente alla legge: è la legge che lo riconosce e può prevedere limiti. I limiti devono assicurare la “funzione sociale” del diritto di proprietà. Il diritto di proprietà non è un diritto inviolabile e può essere espropriato.

Limitazioni al diritto di proprietà su beni immobili

(terreni e costruzioni) stabilite dalla legge Divieto di atti di emulazione e di immissioni (Codice civile artt. 833 e 844) Distanze per costruzioni, piantagioni, scavi, muri, fossi e siepi interposti tra i fondi (codice civile, artt. 873-899), per luci e vedute (codice civile, artt. 900-907), e distanze per costruzioni imposte da altre fonti del diritto che stabiliscono fasce di rispetto. Altre regole per le costruzioni previste dalla legge: normativa tecnica per l’edilizia prevista dal Testo unico dell’edilizia, d.P.R. n. 380/2001, e da altre fonti del diritto.

Limitazioni al diritto di proprietà su beni immobili stabiliti, in base alla legge, dalla P.A.

• Limiti stabiliti dai piani territoriali e urbanistici (in base all’art. 869 del Codice civile e alla l. n. 1150/194).