Appunti di Diritto agro-alimentare

20 febbraio

Gli alimenti possono essere visti:

• Dal punto di vista del consumatore: varia a seconda delle condizioni economiche e a quelle della società in cui vive. In Europa il cibo si presenta come un bene alimentare estremamente complesso, che risulta necessario non solo ai fini del soddisfacimento delle esigenze primarie legate alla nutrizione, ma anche per il soddisfacimento di esigenze legate alla sfera culturale ed esistenziale dell’individuo.

Si fa riferimento alla sicurezza alimentare come food safety: sicurezza igienico-sanitaria degli alimenti (assenza di elementi estranei all’alimento quali residui contaminanti; assenza di alterazioni nel processo di produzione e/o uso del prodotto) e sicurezza informativa adeguata e completa al consumatore in ordine alle caratteristiche dell’alimento e alle sue modalità di consumo; e come food security: sicurezza delle disponibilità degli approvvigionamenti alimentari.

• Dal punto di vista del produttore: tra i produttori di cibo vengono in considerazione, innanzitutto, gli agricoltori, dato che sostanzialmente l’intero sistema alimentare dipende dall’agricoltura, che fornisce sia materie direttamente utilizzabili come cibo, sia materie prime destinate alla trasformazione industriale o agricola.

Il diritto alimentare regola questa complessa materia stabilendo regole di produzione e di commercializzazione degli alimenti. Le principali caratteristiche del diritto alimentare sono: la materia interdisciplinare e trasversale (suscettibile di intrinsecare differenti materie sia a livello nazionale che a livello UE; sistema normativo multilivello (fonti internazionali, fonti UE, fonti nazionali).

Nasce come un complesso di norme essenzialmente di fonte nazionale che proponevano divieti sanzionati penalmente. Oggi il diritto alimentare è anche indirizzato alla prevenzione, ai controlli e in generale ad assicurare la libera e sicura circolazione degli alimenti e delle bevande non solo all’interno dei singoli stati ma in generale all’interno dell’UE = processo di europeizzazione del diritto alimentare.

Alimenti = merci = prodotti pecuniariamente valutabili e come tali atti a costituire oggetto di negozi commerciali.

Gli alimenti sono quindi soggetti alle norme sulla libera circolazione delle merci.

Lineamenti del diritto dell’UE

La disciplina della libera circolazione delle merci si articola nel TFUE in tre principali e distinti momenti che investono:

1. Unione doganale: abolizione dei dazi e delle tasse di effetto equivalente ai dazi doganali all’interno del mercato comune.
2. Abolizione delle restrizioni quantitative agli scambi fra stati membri e delle misure di effetto equivalente.
3. Divieto di imposizioni fiscali interne di portata discriminatoria per i prodotti importati.

Le istituzioni

Parlamento europeo: 750 rappresentanti dei cittadini europei eletti a suffragio universale + presidente. Funzione legislativa, di bilancio, di controllo politico sulla Commissione, sul Consiglio e in generale su tutte le istituzioni, partecipa alla conclusione degli accordi internazionali.

Consiglio dell’UE: formato da un rappresentante di ciascun stato membro a livello ministeriale in base alla materia su cui discutere, il Presidente viene scelto a rotazione fra i suoi membri. Funzione legislativa, di bilancio, definizione delle politiche europee, conclusione di accordi internazionali, elaborazione della PESC (politica estera e sicurezza comune).

Consiglio europeo: composto dai Capi di Stato e governo degli SM, dal presidente e dal presidente della Commissione. Il presidente rappresenta all’estero l’UE per le materie relative alla PESC. Dà all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali.

Commissione europea: promuove l’interesse generale dell’Unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine; vigila sull’applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei trattati; vigila sull’applicazione del diritto UE sotto il controllo della Corte di giustizia; dà esecuzione al bilancio e gestisce i programmi; assicura la rappresentanza esterna dell’Unione; un atto legislativo dell’Unione può essere adottato solo su proposta della Commissione (salvo che i trattati lo prevedano).

I membri sono scelti in base alla loro competenza generale e al loro impegno europeo e tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza tra gli stati membri. La Commissione esercita le sue responsabilità in piena indipendenza.

Corte di giustizia: un giudice per ogni SM oltre agli Avvocati generali. Si pronuncia su ricorsi per infrazioni proposti contro gli stati per violazione di norme UE, ricorsi di annullamento in caso di atti dell’UE sospetti di illegittimità, ricorsi in carenza in caso di omissioni illegittime da parte delle istituzioni dell’UE, ricorso per risarcimento in caso di responsabilità delle istituzioni e degli agenti UE.

Si pronuncia in via pregiudiziale sull’interpretazione dei trattati e sulla validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, organi e organismi dell’UE.

Le norme primarie

Le norme primarie sono le norme convenzionali contenute negli originari trattati istitutivi della Comunità europea, oggi UE. Attualmente vanno considerate norme primarie: il TUE, il TFUE, atti di revisione dei trattati, protocolli di adesione, protocolli integrativi, la Carta dei diritti fondamentali dell’UE.

Diritto derivato

Atti tipici regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni, pareri; atti atipici risoluzioni o dichiarazioni PE, conclusioni, risoluzioni o orientamenti del Consiglio, comunicazioni, libri verdi, libri bianchi della Commissione.

Atti vincolanti: regolamenti obbligatori in tutti i suoi elementi, i destinatari sono tenuti a dare applicazione completa con conseguente illegittimità di un’applicazione parziale da parte di uno SM, direttamente applicabili in ogni SM e produce i suoi effetti senza che sia necessario alcun atto di recepimento; direttiva stabilisce un obiettivo che tutti gli SM devono conseguire entro il termine fissato, non è direttamente applicabile, in mancanza di adozione lo stato è ritenuto inadempiente e non prima dell’adozione non può adottare misure incompatibili con gli obiettivi perseguiti dalla direttiva; decisione atto obbligatorio in tutti i suoi elementi può rivolgersi a singole persone fisiche o giuridiche o ai singoli SM, può essere adottata dal Consiglio europeo, dal Consiglio o dalla Commissione in virtù di un potere proprio o su delega del Consiglio.

Atti non vincolanti: raccomandazioni consistono in un invito a tenere un determinato comportamento rivolto ad uno SM o a soggetti privati; pareri si sostanziano nell’esternazione del punto di vista dell’UE in merito a una determinata questione a seguito di un’apposita richiesta del destinatario.

Il principio di attribuzione e le competenze UE

In virtù del principio di attribuzione, l’UE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli SM nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all’Unione nei trattati appartiene agli SM. L’esercizio delle competenze dell’Unione si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità.

Per adottare un nuovo atto è necessaria una base giuridica, ossia l’Unione deve avere la competenza necessaria per adottare quell’atto in base alle disposizioni contenute nei trattati istitutivi.

È la norma indicata nel preambolo dell’atto che attribuisce alle istituzioni europee la potestà e la competenza a emanare quell’atto.

La scelta della base giuridica è fondamentale, fino a determinare l’illegittimità dell’atto che non si colleghi ad una disposizione del Trattato che abiliti l’Unione a porlo in essere.

Competenze esclusive: solo l’UE può legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli stati possono farlo autonomamente solo se autorizzati dall’Unione oppure per dare attuazioni agli atti dell’UE.

Es. unione doganale, politica monetaria, politica commerciale comune, conclusione di accordi internazionali.

Competenze concorrenti: l’Unione e gli SM possono legiferare e adottare atti giuridici vincolanti in tale settore. Gli SM esercitano la loro competenza nella misura in cui l’Unione non ha esercitato la propria o ha deciso di cessare di esercitare la propria. Es. mercato interno, agricoltura e pesca, ambiente, protezione dei consumatori, trasporti, energia.

Il principio di sussidiarietà

In virtù del principio di sussidiarietà, nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli SM, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.

I parlamenti nazionali vigilano sul rispetto del principio secondo la procedura prevista in detto protocollo.

Il principio di proporzionalità

In virtù del principio di proporzionalità, il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei trattati.

Il primato dell’Unione europea

Il diritto europeo prevale su qualsiasi norma di diritto interno, anche se si tratta di norme di legge posteriori e contrarie a norme europee, anche, all’occorrenza, se si tratta di principi costituzionali degli stati membri.

Il diritto europeo deve essere applicato incondizionatamente nello stesso momento e con la stessa efficacia in tutto il territorio europeo.

La conseguenza pratica della prevalenza della norma europea su quella interna con essa contrastante è che quest’ultima può essere disapplicata, sicché il rapporto resta disciplinato solo dalla norma europea.

L’effetto diretto delle norme dell’Unione

L’effetto diretto risiede nell’idoneità della norma UE di creare diritti e obblighi direttamente ed utilmente in capo ai singoli, non importa se persone fisiche o giuridiche, senza cioè che lo stato eserciti quella funzione di diaframma che consiste nel porre in essere una qualche procedura formale per riversare sui singoli gli obblighi e i diritti prefigurati da “norme esterne” al sistema giuridico nazionale.

In termini pratici, l’effetto diretto si risolve nella possibilità per il singolo di far valere direttamente dinanzi al giudice nazionale la posizione giuridica soggettiva vantata in forma della norme UE; per l’amministrazione, di far sì che il singolo adempia agli obblighi sanciti dalla norma comunitaria e/o goda direttamente e immediatamente dei diritti che quella norma gli attribuisce.

Perché una norma possa vantare tale qualità deve essere chiara, precisa e non condizionata ad alcun provvedimento formale dell’autorità nazionale. Tali caratteristiche possono essere presenti nei regolamenti e nelle decisioni.

Più complesso è il problema dell’effetto diretto nelle direttive, infatti alle disposizioni di una direttiva non tempestivamente o non correttamente trasposta viene riconosciuto solo un effetto diretto verticale, che vale a sottolineare l’invocabilità della direttiva da parte dei singoli solo nei confronti dello stato.

Tale effetto è unilaterale, nel senso che lo stato non può, viceversa, pretendere dal singolo l’adempimento di un eventuale obbligo derivante dalla direttiva non attuata. È escluso, invece, l’effetto diretto orizzontale delle disposizioni di una direttiva, cioè la possibilità per il singolo di far valere la norma anche nei confronti dei soggetti privati.

In ogni caso, a tutti gli organi nazionali è imposto l’obbligo di interpretare il proprio diritto interno in modo per quanto possibile compatibile con le prescrizioni del diritto europeo, comprese quelle contenute all’interno di direttive non ancora attuate.

Come affermato più volte dalla Corte di giustizia, spetta ai giudici nazionali interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva, onde conseguire il risultato perseguito da quest’ultima.

25 febbraio

Regolamento 178/2002 e la definizione di alimento

Nell’ambito del diritto alimentare la fonte principale si trova nel regolamento 178/2002, ha messo ordine alle disposizioni dettate in precedenza in materia di sicurezza alimentare. È stato l’avvio dell’esperienza del mercato comune e l’integrazione tra le fonti, assecondate dalla prevalenza del diritto dell’UE sulle disposizioni interne, ancorché successive, ad aver accelerato la costruzione di un diritto alimentare o agroalimentare europeo.

Viene istituita, inoltre, l’autorità europea per la sicurezza alimentare e vengono fissate le procedure nel campo della sicurezza alimentare.

Il libro bianco sulla sicurezza alimentare del 2000 è un documento che dice tanto sugli istituti principali e sulla struttura del regolamento 178/2002.

Dice che assicurare che l’UE disponga degli standard più elevati possibili per la sicurezza alimentare costituisce per la Commissione una priorità strategica fondamentale. Il presente Libro Bianco rispecchia tale priorità. Si propone una strategia affatto nuova ispirata all’esigenza di garantire un elevato livello di sicurezza alimentare.

La sicurezza alimentare è sempre stata un obiettivo, ma questo documento ci fa capire che vogliamo creare un regolamento che vada effettivamente a creare un sistema di sicurezza alimentare unitario, e non intervenire nei casi individualmente.

La sicurezza alimentare è strategica, perché è proprio strategico il settore alimentare in quanto l’UE è il maggior produttore al mondo di prodotti alimentari. Senza sicurezza del settore alimentare i consumatori non acquistano e si perdono tutti i valori.

• Nel libro bianco si fa già riferimento alla necessità di istituire un’autorità alimentare europea indipendente.
• Creazione di un nuovo quadro giuridico che copra l’intera catena alimentare dai campi alla tavola.
• Potenziamento e armonizzazione controlli per garantire ai consumatori lo stesso livello di protezione in tutta l’UE.
• Informazione dei consumatori.
• Dimensione internazionale e ruolo attivo della UE in seno agli organismi internazionali.

Una parte del libro bianco è dedicata ai principi di sicurezza alimentare, il principio ispiratore è che la politica della sicurezza alimentare deve basarsi su un approccio integrato e completo, considerando l’intera catena alimentare, dai campi alla tavola.

Una politica alimentare efficace richiede la rintracciabilità dei percorsi dei mangimi e degli alimenti nonché dei loro ingredienti; e analisi del rischio come fondamento della politica di sicurezza alimentare.

La legislazione alimentare sono le leggi, i regolamenti e le disposizioni amministrative riguardanti gli alimenti in generale, e la sicurezza degli alimenti in particolare, sia nella Comunità che a livello nazionale; sono incluse tutte le fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti e anche dei mangimi prodotti per gli animali destinati alla produzione alimentare o ad essi somministrati.

Sono ricompresi quindi ad esempio non tutti i mangimi, quelli dei cani e dei gatti non sono compresi in quanto non destinati al consumo.

Questa definizione poggia sulla definizione di alimento, un alimento è qualsiasi sostanza o prodotto trasformato, parzialmente trasformato o non trasformato, destinato ad essere ingerito, o di cui si prevede ragionevolmente che possa essere ingerito, da esseri umani.

Non si dà riferimento alla questione nutrizionale ma all’ingestione del prodotto, ciò che rileva è la destinazione finale del prodotto, la definizione guarda allo scopo del prodotto ossia all’ingestione umana.

Sono comprese le bevande, le gomme da masticare e qualsiasi sostanza, compresa l'acqua, intenzionalmente incorporata negli alimenti nel corso della loro produzione, preparazione o trattamento (quindi anche additivi e coloranti alimentari).

Non sono compresi mangimi; gli animali vivi gli animali vivi, a meno che siano preparati per l'immissione sul mercato ai fini del consumo umano; i vegetali prima della raccolta; i medicinali; i cosmetici; il tabacco e i prodotti del tabacco; le sostanze stupefacenti o psicotrope; residui e contaminanti; i dispositivi medici.

I residui e contaminanti non sono alimenti (anche se possono essere contenuti come gli additivi) perché è l’intenzionalità che consente di distinguere. I residui e contaminanti non sono intenzionalmente aggiunti.

I prodotti agricoli non sono alimenti fino alla raccolta (vegetali) e fino alla macellazione (animali, salva eccezione degli animali destinati ad essere consumati vivi).

Molti medicinali possono essere confusi con alimenti in quanto vengono ingeriti, ma sono profondamente diversi dagli alimenti. La qualificazione di un dato prodotto come medicinale si traduce in un onere di preventiva autorizzazione alla sua immissione in commercio rilasciata all’esito di una verifica finalizzata alla valutazione del rischio che distingue i medicinali sia dagli alimenti generici (libera immissione in commercio salvo per alcune tipologie di alimenti come i novel food che sono alimenti nuovi e per essere messi in commercio richiedono tutta una serie di documentazioni e autorizzazioni), sia dagli integratori alimentari (mera notifica).

Oltre a queste ipotesi, gli alimenti non necessitano di una particolare autorizzazione per la loro immissione in commercio, i medicinali sì invece, richiedono un’autorizz