Appunti delle lezioni di Diritto dell'Unione Europea

Sbobine lezioni di diritto dell'Unione europea 2021/2022 - Francesco Pesce

1 modulo: parte istituzionale diritto dell'UE

Che cos'è l'UE? Che tipo di natura possiede? È una organizzazione internazionale? O una federazione o confederazione di stati? Se si dice questo è approssimativo perché, se andiamo a vedere tutti gli elementi costitutivi di questo ente, ci rendiamo conto che non può essere equiparato a nessun'altra entità giuridica già esistente; perché ha sempre e comunque degli elementi autonomi specifici che la distinguono da ogni altra esperienza.

E nel passato il momento in cui questa entità inizia ad esistere nasce come un'organizzazione internazionale però poi nel corso del tempo acquisisce lentamente tutta una serie di qualità e specificità che la fanno poi diventare un unicum e che la distinguono da ogni altro fenomeno. Ha una sua nascita collocata in un preciso momento storico, e nel momento in cui nasce, nasce come tutte le altre organizzazioni internazionali e quindi per tramite di trattati, perché le organizzazioni internazionali vengono create dagli stati sovrani attraverso dei trattati, convenzioni; e quindi si trovano ad un tavolo di confronto, una conferenza internazionale intergovernativa e decidono di mettere nero su bianco uno statuto istitutivo e cioè una determinata organizzazione internazionale.

Ad esempio pensiamo all'ONU, organizzazione delle nazioni unite, per il fatto che coinvolge quasi tutti gli stati... e l’Unione europea in effetti nasce più o meno allo stesso modo perché è una organizzazione internazionale all'origine di stampo regionale, cioè che coinvolge tutta una serie di paesi, di stati sovrani che però sono accomunati dal fatto di appartenere ad un'unica area geografica che è quella europea, poi vedremo che questo elemento geografico non è poi così importante, ossia, l'individuazione del continente geografico europeo non è vincolante in modo del tutto rigido, ma si possono individuare delle aree di confine, grigie, visto che l'Europa non è definita da un punto di vista geografico da nessuna parte nero su bianco, si possono individuare aree grigie relative a stati che potrebbero entrare a fare parte dell’UE teoricamente anche se poi fisicamente non sono collocati nel continente europeo in senso stretto, es Turchia.

Siamo negli anni 50, vengono stipulati più trattati istitutivi della comunità e quindi si dà vita a delle organizzazioni internazionali. Nel corso del tempo le cose cambiano e acquisiscono connotati diversi che distinguono l’Unione europea per come è oggi dalle altre organizzazioni internazionali.

Questi elementi tradizionalmente sono tre caratteri propri dell'UE che non si ritrovano all'interno delle altre organizzazioni internazionali e che quindi fanno sì che dobbiamo collocare in modo autonomo questo ente in una posizione diversa rispetto ad altre organizzazioni.

Principio di democraticità

1. Principio di democraticità/democratico: questo le differenzia perché le organizzazioni internazionali tradizionalmente non sono istituzioni democratiche perché da una parte ci sono dei rappresentati dei popoli mentre dall'altra parte ci sono solo rappresentanti dei governi e quindi nell'ambito di una organizzazione internazionale uno stato ha un'unica voce e non sono rappresentate le minoranze, le forze all'opposizione, quindi non dà voce a tutti i diversi schieramenti politici che troviamo all'interno del parlamento, non c'è spazio per i rappresentanti dei popoli ma c'è spazio solo per i governi in rappresentanza del paese di provenienza. Quindi nell'UE i principi di democraticità si affermano in modo sempre più pregnante man mano che una particolare istituzione va ad assumere un peso rilevante all'interno dell'Unione che è il Parlamento europeo.

Già questo ci fa capire come le cose sono cambiate nel tempo; perché il Parlamento europeo è cambiato in modo radicale dall'inizio perché all'inizio non era prevista l'elezione a suffragio universale diretto e quindi non solo i vari cittadini dei paesi membri non potevano votare direttamente i rappresentanti in seno al Parlamento europeo, ma poi lo stesso parlamento era dotato di funzioni consultive e quindi non aveva veri e propri poteri di incidere sulla politica dell'Unione europea o di quella che era all'epoca la comunità economica europea e quindi di determinare la politica di questa organizzazione.

Nel corso del tempo le cose cambiano da vari punti di vista perché non solo si introduce il suffragio universale diretto e quindi un legame di rappresentanza diretta tra gli elettori e gli eletti, i popoli dei vari paesi e i rappresentati in seno al Parlamento europeo, ma anche l'istituzione acquisisce un peso primario nella determinazione delle politiche dell'UE e nell'adozione degli atti; e per questo si parla di un principio di forte democraticità anche se con dei limiti perché al giorno d'oggi è comunque criticato questo principio nell'ambito dell'UE perché da parte di alcuni stati si evidenzia come il numero dei parlamentari, dei rappresentanti non sia idoneo a garantire sufficientemente tutte le varie sfumature e i vari orientamenti politici a livello nazionale, e quindi la scelta è tra dare vita ad una istituzione enorme con più di mille deputati e quindi difficile anche da gestire ma però in quel modo riuscire a garantire in modo sufficiente la rappresentanza ai popoli dei vari paesi oppure ridurre il numero dei rappresentanti e avere un'insufficiente espressione della rappresentatività popolare; in particolare questa critica è stata mossa dalla Germania che ha una popolazione significativa a livello di UE, che loro dicono che i rappresentanti nel Parlamento europeo non sono più in grado di rappresentare realmente il popolo tedesco e dei suoi orientamenti politici per il fatto di non poter andare oltre determinati numeri.

Principio dell'efficacia degli atti

2. Principio dell'efficacia degli atti, ossia gli atti adottati dall'UE. Gli atti dell'UE si distinguono da quelli di una organizzazione internazionale? Perché hanno una forza diversa? Gli atti sono regolamenti, direttive... perché vanno applicati come se fossero una legge, soprattutto i regolamenti dell'UE che è l'atto con cui l'UE esprime la propria volontà a livello legislativo ma è anche l'atto che non deve essere recepito nell'ambito dei vari ordinamenti, ma deve essere preso e applicato così com'è al pari di una legge.

Questo elemento caratterizza l'Unione europea davvero come un unicum sulla scena internazionale, perché nessuna organizzazione internazionale è in grado di adottare degli atti che si impongono automaticamente all’interno di tutti i paesi partecipanti, es: per esempio con l'ONU: se l'ONU tramite i propri organi adotta un determinato atto contenente per esempio una sanzione a carico di uno stato, ad esempio la sanzione del divieto di commerciare con quel determinato paese, cioè “embargo”, questo atto si impone sugli stati, ma non sugli individui e quindi non entra automaticamente nei vari paesi e non vincola i singoli cittadini creando dei diritti o imponendo degli obblighi; quindi l’ONU adotta un atto che prevede l’embargo a carico di uno specifico stato significa che gli altri paesi non potranno commerciare con diverse merci con quel paese e questo obbligo è posto a carico degli altri stati, ma non è un obbligo che si impone automaticamente su una certa industria o società che produce quella merce all'interno di un altro stato, ma sarà poi il proprio paese di appartenenza che tramite la propria normativa deve adeguarsi a quella scelta delle nazioni unite e decidere di imporre alle proprie industrie di non commerciare quella merce con quel paese, e se per caso un'industria lo fa comunque il responsabile è il paese di appartenenza e non l'industria.

Mentre nell’UE questo è diverso perché quando l'UE adotta un atto, quell'atto entra nel nostro ordinamento automaticamente se è un regolamento, e noi lo dobbiamo prendere e applicarlo così com'è perché lo stato non deve e non può adottare una legge per trasporre quel determinato regolamento. Quindi solo gli atti dell’UE sono dotati, non tutti, dell’efficacia diretta e che quindi possono attribuire diritti e imporre obblighi direttamente in capo ai singoli cittadini.

Elemento della tutela giurisdizionale

3. Elemento della tutela giurisdizionale che si realizza attraverso un organo giurisdizionale. In realtà si potrebbe pensare che l'UE non sia l'unica organizzazione internazionale ad avere un proprio tribunale e quindi un giudice, infatti un organo giurisdizionale a livello internazionale sovranazionale in realtà sono molti perché accade a volte che i trattati istitutivi di una determinata organizzazione istituiscono anche un organo giurisdizionale chiamato a garantire il rispetto dei principi di quella determinata organizzazione. La stessa ONU ha un proprio tribunale, un proprio organo giurisdizionale, che è la Corte internazionale di giustizia che ha sede nei Paesi Bassi.

Ma la caratteristica propria dell'organo giurisdizionale dell'UE in realtà ha una doppia peculiarità questo tribunale o giudice, perché da un lato esercita una funzione specifica e unica che è la funzione pregiudiziale e dall’altro è possibile che quest'organo sia adito direttamente da parte degli individui, dei singoli cittadini degli stati membri, cioè della possibilità di ricorso diretto da parte dei cittadini, e quindi un cittadino si può rivolgere direttamente a questo organo giurisdizionale che è posto al di fuori dei confini del proprio paese, e queste due cose insieme rappresentano un unicum che recentemente e in parte, solo un'altra organizzazione internazionale sta arrivando a essere uguale, cioè il Consiglio d'Europa con la Corte di Strasburgo. Mentre invece in tutti gli altri casi non è così, non ci sono queste due caratteristiche insieme. Es: Corte internazionale di giustizia, che è il tribunale dell'ONU, non può essere adito dai privati cittadini, ma solo dagli stati e quindi significa che davanti a questa corte ci potrà essere una causa Italia contro Germania ma non possiamo avere Tizio contro Caio.

Inoltre non esiste la funzione pregiudiziale, è una funzione propria della Corte di Giustizia dell'UE attraverso la quale si instaura un dialogo tra i giudizi nazionali e il giudice dell'Unione che è la Corte di Giustizia, e si chiama così perché si tratta di un intervento che si inserisce nell'ambito di un giudizio che si sta svolgendo a livello nazionale e che diventa poi preliminare rispetto alla conclusione di quel giudizio e quindi alla pronuncia da parte di quel giudice interno.

Es: io avvio una causa, controversia di fronte al tribunale di Genova ed è una questione che coinvolge delle norme di diritto dell'Unione europea, il giudice ha un dubbio su come interpretare quel determinato regolamento o direttiva e quindi su come interpretare il diritto dell'UE e quindi il tribunale di Genova può fermarsi, sospende la trattazione della controversia ed effettua il rinvio pregiudiziale e quindi passa la palla all'organo giurisdizionale dell'UE che è la Corte di Giustizia che si trova in Lussemburgo, e la Corte di Giustizia in tempi rapidi scioglie il dubbio interpretativo e quindi si pronuncia e però non risolve il caso concreto e quindi non stabilisce chi ha ragione o ha torto, ma dice che il diritto dell'UE, questo articolo di questo regolamento, deve essere interpretato in questo modo e solo a quel punto la palla torna al giudice nazionale che riprende il giudizio, applica quel principio che è stato fornito dalla Corte di Giustizia e conclude quella propria decisione.

Questo meccanismo pregiudiziale è importantissimo nel diritto dell'UE ed è stato fondamentale per lo sviluppo del diritto dell'UE; perché un regolamento è un testo normativo che riguarda 27 paesi contemporaneamente ed è quindi una legge che deve essere contemporaneamente calata all’interno di 27 ordinamenti diversi ciascuno con le proprie tradizioni, con le proprie caratteristiche, con delle norme giuridiche diverse, per esempio con il diritto di famiglia ci sono paesi che hanno un diritto di famiglia improntato a relazioni considerate come contrattuali, come degli accordi come i paesi del nord in cui la volontà delle parti trova molta libertà ed espressione, mentre il diritto di famiglia nell'area mediterranea è lontana da questa impostazione anche se sta andando verso quella direzione. E quindi quando il regolamento viene calato all'interno di 27 paesi che sono diversissime tra di loro ci possono essere dei dubbi e quindi quel termine di quel regolamento come lo devo interpretare? Come lo devo applicare?

Esempio è il diritto al ricongiungimento familiare. Nella direttiva sul ricongiungimento famigliare c'è scritto che il cittadino dell'UE che si sposta da un paese all'altro può portare con sé il proprio coniuge; ma ci possono essere dei dubbi sul fatto di che cosa si intenda per coniuge quando caliamo queste norme all'interno di paesi differenti, perché se lo caliamo in Spagna "coniuge" può significare coniuge con sesso uguale o diverso ma se lo caliamo in Romania significa solo soggetto legato da un matrimonio tradizionale; e quindi cosa succede quando mi voglio spostare da un paese all'altro e voglio portare un coniuge che non risponde a quella definizione di coniuge che si trova nel paese di destinazione?

Questo è un tipico caso di rinvio pregiudiziale. E quindi i giudici rumeni fanno rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'UE e gli chiederanno che cosa si intende con "coniuge"? Significa quello che significa per me o per gli altri? Quello che significa dal paese da cui i soggetti provengono o quello che significa all'interno dei miei confini dove vogliono andare a risiedere? Perché a seconda della risposta c'è una soluzione diversa, e quindi in un caso la coppia entra e nell'altro caso la coppia non entra, e quindi può entrare il cittadino ma non si può ricongiungere con il proprio coniuge.

E inoltre dall'altra parte la Corte di Giustizia dell'UE può anche essere adita da parte dei singoli individui a determinate condizioni, singoli individui che possono ad esempio lamentare la non conformità ai trattati di un atto dell'UE che li riguarda direttamente. Es: le istituzioni dell'UE hanno adottato una determinata decisione che lede la mia posizione specifica come privato cittadino e io ritengo che quel determinato atto sia illegittimo perché non è conforme a determinati principi che si trovano all'interno di quei trattati dell'UE e quindi mi rivolgo alla Corte di Giustizia con un ricorso diretto, e la Corte di Giustizia andrà a valutare la legittimità di quell'atto simile a quella che potrebbe fare nel nostro ordinamento la Corte costituzionale. Quindi la Corte di Giustizia dialoga con i giudici nazionali ma anche con i privati cittadini.

L'Unione europea come stato

Possiamo dire che l'Unione europea sia oggi un vero e proprio stato; pur essendo federale? E quindi siamo di fronte ad un grande stato all'interno del quale troviamo stati federati? Come la Germania dove si ha una entità statale federale tedesca e poi abbiamo tutti i vari leader che compongono questa unità.

Il discorso è complesso perché l'art 47 del trattato sull'UE ci dice che l'Unione europea ha una personalità giuridica autonoma e quindi è un ente autonomo e quindi non è solo la somma degli stati che la compongono ma le deve essere riconosciuta una autonomia rispetto agli stati che partecipano, però qui entra in gioco un discorso relativo al diritto internazionale perché a livello del diritto internazionale gli stati si connotano come tali nel momento in cui presentano due caratteristiche che sono la sovranità esterna in cui qui si intende l'indipendenza giuridica rispetto agli altri attori sulla scena internazionale, e l'Unione europea è dotata di sovranità esterna, si muove a livello internazionale, si può muovere come un ente autonomo e indipendente, mentre a livello della sovranità interna il discorso cambia perché per essere riconosciuta ad uno stato la sovranità interna occorre che sia presente la triade costituita da un popolo, un governo e un territorio; e quindi lo stato è tale nel momento in cui ha un proprio territorio di riferimento, con una popolazione stanziata su quel territorio e un governo che è in grado di imporsi sulla popolazione stanziata su quel territorio, e qui il discorso è diverso perché l'Unione europea non ha una vera e propria sovranità interna e quindi un vero e proprio potere di governo su popoli e territori dei paesi che la costituiscono per il fatto che non ha il potere di definire autonomamente le proprie competenze e anzi, invece necessario ogni volta ricorrere all'unanimità dei consensi dei paesi partecipanti per modificare i trattati e per prendere eventuali nuove deleghe di competenza all’UE da parte degli stati.

Quindi così come non si può parlare di un'organizzazione internazionale, non si può parlare neanche di uno stato, seppur uno stato federale per questo fatto che l'UE continua ad essere legata alle deleghe da parte degli stati che poi come sono state conferite, poi possono essere anche ritirate come è successo con il Regno Unito. Quindi non possiamo dire che l'UE sia qualcosa di simile alla Germania o agli Stati Uniti d'America che è un esempio ancora più esemplificativo delle differenze perché i singoli stati che compongono gli Stati Uniti non hanno una loro soggettività a livello internazionale in quanto tali e quindi hanno una