Appunti completi e chiarissimi di Diritto dell'Unione Europea, aggiornati al 2023

Capitolo I: le origini e lo sviluppo dell’integrazione europea

Progressiva integrazione tra Stati che ha condotto all’attuale configurazione dell’UE, che anche potrà assumere in futuro configurazioni diverse.

Anni ’50 e istituzione delle tre Comunità europee

• CECA = Comunità europea del carbone e dell’acciaio => 1952 Trattato di Parigi.
• CEE = Comunità economica europea, trattati istitutivi 1958.
• CEEA = Comunità economica dell’energia atomica, trattati istitutivi 1958.

Carattere settoriale.

CECA e CEEA = organizzazioni a realizzazione generale.

Mercato comune, politica CEE = di un più e di agricola comune.

6 Stati membri.

Struttura quadripartita:

• Consiglio.
• Commissione.
• Assemblea comune.
• Corte di giustizia.

Tappe dell’evoluzione del processo di integrazione europeo

5 fasi:

• Atto unico europeo (1987) = introduzione mercato e prima forma di cooperazione tra gli Stati membri in materia di politica estera.
• Trattato di Maastricht (1993) = ha istituito l’Unione europea concependola come una struttura a tre pilastri.

Trattato di Maastricht e struttura a tre pilastri

• Primo pilastro = pilastro comunitario, comprende le 3 Comunità europee già esistenti, ossia CECA, CEE e CEEA, e cambia nome in CEE Comunità europea (CE). Detta modifica vuole riflettere il fatto che da allora in poi le competenze della comunità si espandono ad ambiti non più strettamente economici.
• Secondo pilastro = PESC = relativo alla politica estera e sicurezza comune, tema della difesa.
• Terzo pilastro = GAI = relativo alla cooperazione in tema di giustizia e affari interni.

Metafora dei pilastri: viene impiegata per evidenziare che ciascun pilastro è caratterizzato da meccanismi decisionali e regole di funzionamento diverse; nello specifico:

Nel pilastro comunitario le regole di funzionamento seguono il metodo comunitario/sovranazionale => favorisce integrazione tra Stati.

I pilastri PESC e GAI invece seguono il metodo intergovernativo => principi classici, salvaguardia delle sovranità nazionali.

I tre pilastri sono inseriti in un quadro istituzionale unico.

Trattati di Amsterdam, Nizza e Lisbona

• Trattato di Amsterdam (1999) = prevede una parziale comunitarizzazione del 3° pilastro = GAI.
• Trattato di Nizza (2003) = introduce modifiche istituzionali.
• Trattato di Lisbona (2007) = cessa di esistere la CECA. Il trattato in questione recepisce gran parte dei contenuti della Costituzione europea, firmata nel 2004, mai entrata in vigore. Il Trattato di Lisbona modifica l’architettura complessiva dei trattati europei e, nello specifico prevede espressamente, all’art. 1 del TUE che: “L’Unione sostituisce e succede alla Comunità europea” (articolo 1 TUE), sia dal punto di vista formale che sostanziale. Ciò comporta che viene meno la coesistenza tra Unione europea e Comunità europea e che, di conseguenza, viene meno anche la struttura a 3 pilastri precedentemente prevista.

Trattati vigenti oggi

• 1 TUE = Trattato Unione europea, che costituisce la parte “autonoma” del Trattato di Maastricht, così come modificata dal Trattato di Lisbona.
• 2 TFUE = Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, ossia l’originario Trattato istitutivo della CEE, diventata CE in occasione del Trattato di Maastricht, e poi da ultimo modificata proprio dal Trattato di Lisbona con la denominazione “Trattato sul funzionamento dell’UE”.

Metodo intergovernativo e metodo comunitario

Fenomeno organizzazioni internazionali = nate nel 1950 con il Consiglio d’Europa.

Classica organizzazione intergovernativa, 46 membri, prima erano 47, Russia uscita.

Esiste ancora oggi.

Elementi caratterizzanti le organizzazioni internazionali di tipo classico

• 1. Si tratta di organizzazioni dove assumono prevalenza e hanno maggior potere gli organi di rappresentanza degli Stati membri => organi costituiti da rappresentanti per ciascuno Stato membro.
• 6. Prevalenza regola unanimità, ogni Stato membro dispone del potere di veto che può impedire l’adozione di qualsiasi decisione = se non c’è l’assenso di tutti gli Stati, la decisione non può essere adottata.
• 7. Queste organizzazioni dispongono di poteri limitati nei confronti degli Stati membri => atto tipico è la raccomandazione, atto non vincolante.

Differenze delle originarie Comunità europee

Le originarie Comunità europee, CECA, CEE, CEEA, profonde differenze rispetto alle organizzazioni internazionali di tipo classico:

• 1. Maggiore rilevanza all’organo rappresentativo dell’interesse generale, Commissione europea.
• 8. Non scompare regola dell’unanimità, ma trova amplissima applicazione la regola della maggioranza, soprattutto qualificata.
• 9. Unione => emana atti che vincolano Stati e individui.

Natura giuridica delle Comunità europee

2 scuole di pensiero:

• 1. Visione costituzionalistica = Unione organizzazione sovranazionale.
• 2. Visione internazionalistica = Unione organizzazione internazionale di tipo classico.

La tesi da favorire sarebbe quella per cui l’Unione europea è pur sempre una organizzazione internazionale, ma con delle caratteristiche peculiari.

Elementi fondamentali della natura internazionalistica dell’UE

3 elementi fondamentali che spiegano la natura internazionalistica dell’UE:

• 1. Unione europea, come tutte le organizzazioni internazionali, è fondata su dei trattati, fondamento pattizio. Gli Stati membri rimangono padroni dei trattati.
• 10. Gli Stati membri possono recedere dall’Unione -> articolo 50 TUE.
• 11. Principio di attribuzione = Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono state attribuite dagli Stati membri nei trattati per la realizzazione di obbiettivi comuni.

Essa, per poter emanare atti, deve necessariamente avere una base giuridica che giustifica l’adozione di quell’atto.

Il legislatore dell’UE può legiferare come conseguenza del principio di attribuzione solamente qualora i trattati presentino un fondamento giuridico, base giuridica = norma legittimante l’azione dell’UE in quella materia, per quell’attività.

Norme relative alla revisione dei trattati

Articolo 48 TUE.

Modalità attraverso cui è possibile portare modifiche ai trattati:

• 1 procedura di revisione ordinaria.
• 2 procedure di revisione semplificate.

Comune a tutte le procedure è l’accordo unanime degli Stati membri.

Procedura di revisione ordinaria

Prima fase:

• Progetto di modifica presentabile da Governo di qualsiasi Stato membro.
• Parlamento europeo.
• Commissione.

Consiglio trasmette al Consiglio europeo, che lo notifica al Parlamento e ai parlamenti nazionali degli Stati membri.

Seconda fase:

Consiglio europeo, al ricevimento del progetto di modifica, decide a maggioranza semplice di procedere all’esame, 50% + 1, sull’opportunità delle modifiche proposte.

Previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione, BCE se settore monetario.

Terza fase:

In caso di decisione favorevole => Consiglio europeo e il presidente di quest’ultimo convoca una convenzione.

Convenzione composta da:

• Rappresentanti parlamenti nazionali degli Stati membri.
• Rappresentanti dei capi di Stato e di governo degli Stati membri.
• Membri del Parlamento europeo.
• Membri della Commissione.

Il Consiglio non è obbligato a convocare convenzione, può decidere a maggioranza semplice e previa approvazione del Parlamento europeo di non convocarla ove “l’entità delle modifiche da apportare al Trattato in questione non lo giustifichi”.

Quarta fase:

La convenzione, se convocata, esamina progetto di modifica ed adotta, secondo la procedura del consenso, senza voto formale, una raccomandazione rivolta alla CIG, conferenza rappresentanti Stati membri, la quale è incaricata di stabilire le modifiche da eventualmente apportare ai trattati “di comune accordo”, ossia con la necessaria approvazione da parte dei rappresentanti di tutti gli Stati membri.

NB: la CIG non è in alcun modo vincolata né al testo del progetto di modifica né al testo elaborato dalla Convenzione, e dunque può discostarsene con piena discrezionalità.

Quinta fase:

Le modifiche ai trattati stabilite dalla CIG entrano in vigore dopo essere state ratificate da tutti gli Stati membri.

Modifiche possono accrescere/estendere o ridurre le competenze attribuite all’Unione nei trattati.

Procedure di revisione semplificate

Procedure di revisione semplificate (2) = novità introdotte dal Trattato di Lisbona.

Caratterizzate dal fatto che:

Non contemplano né la convenzione, né la convocazione di una CIG e contemporaneamente di attribuire un ruolo preminente al Consiglio europeo.

Prima procedura di revisione semplificata

Prima procedura di revisione semplificata (1):

Terza parte TFUE, può soltanto riguardare disposizioni relativa alle politiche e alle azioni interne dell’Unione.

Non può essere utilizzata per estendere le competenze attribuite all’UE dai trattati.

Prima fase, come per procedura ordinaria:

• Progetto di modifica presentabile da Governo di qualsiasi Stato membro.
• Parlamento europeo.
• Commissione.

Organo competente ad adottare le proposte di modifica: Consiglio europeo, che delibera all’unanimità previa consultazione del Parlamento europeo, Commissione, BCE, settore monetario.

Seconda fase:

Decisione del Consiglio europeo entra in vigore solo dopo la previa approvazione, manifestazione di volontà favorevole a vincolarsi alla modifica meno rigorosa e meno formale della ratifica, degli Stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali.

Seconda procedura di revisione semplificata

Seconda procedura di revisione semplificata (2):

Prevede 2 casi distinti:

• 1° caso = possibilità di sostituire requisito unanimità con maggioranza qualificata per decisioni che spettano al Consiglio, ma solo in materia di sicurezza comune e politica estera.
• 2° caso = possibilità, laddove il TFUE preveda che il Consiglio adotti atti legislativi secondo una procedura legislativa speciale, di sostituire detta procedura con una procedura legislativa ordinaria.

In entrambi i casi => modifica TUE e TFUE possono essere adottati dal Consiglio europeo su iniziativa con decisione presa all’unanimità, ma è anche necessaria la previa approvazione, non mera consultazione, del Parlamento europeo alla modifica.

Le semplificazioni introdotte da entrambe le procedure di revisione rispetto all’ordinaria consistono nel fatto che, nelle procedure speciali:

• Convenzione non venga convocata.
• Decisione del Consiglio europeo sostituisce la firma della CIG e che quindi essa, la CIG, non viene convocata.
• Permane a sussistere il requisito dell’unanimità di tutti gli Stati affinché la decisione possa essere presa.

Norme relative all’ammissione di nuovi Stati

• Modifiche relative alla sfera oggettiva dei trattati = modifiche del contenuto dei trattati.
• Modifiche della sfera soggettiva = estensione o riduzione in termini di Stati che compongono l’UE.

Modifiche della sfera oggettiva: procedure

Fase interna.

Articolo 49 TUE = ogni Stato europeo, geograficamente, può presentare domanda per diventare membro UE a condizione che rispetti i valori dell’articolo 2 TUE e si impegni a promuoverli.

Domanda di ammissione trasmessa da Stato richiedente al Consiglio, si pronuncia all’unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo che delibera a maggioranza dei suoi membri.

Commissione => esclusivamente consultata dal Consiglio previa pronuncia ufficiale.

Nel processo decisionale tutte le istituzioni coinvolte sono tenute a tenere conto nelle loro decisioni dei criteri di Copenaghen = criteri politici, economici e giuridici fissati dal Consiglio europeo di Copenaghen nel 1993 => il cui rispetto è necessario affinché sia possibile procedere con i negoziati di adesione.

• 1. Criterio politico = stabilità istituzionale dello Stato interessato all’adesione.
• 12. Criterio economico = esistenza di una economia di mercato funzionante.
• 13. Criterio giuridico = capacità di assumersi obblighi provenienti da UE.

La verifica di questi criteri è effettuata, nella prassi, dalla Commissione, nella fase preliminare di pre-adesione. Importantissimi!

Fase esterna

Pronuncia del Consiglio termina la fase interna ma non comporta di per sé l’entrata del nuovo Stato.

Articolo 49 TUE = trova applicazione, e dunque consente l’ingresso nell’Unione di un nuovo Stato, solo dopo che è stato concluso un accordo tra il nuovo Stato e gli Stati membri, volto a determinare le condizioni per l’ammissione e i necessari adattamenti ai trattati.

Fase esterna = natura internazionalistica e si svolge esternamente al contesto dell’UE, la quale non è parte dell’accordo stesso.

L’accordo entra in vigore solo se viene ratificato da tutti gli Stati membri.

Mancata ratifica = preclude l’entrata in vigore dell’accordo.

La procedura d’ammissione nel suo complesso è definibile tale poiché prevede che gli Stati membri si pronunciano in merito a una richiesta d’ingresso nell’UE da parte di uno Stato terzo.

Estensione dell’UE

Col passare del tempo si è assistito ad un progressivo ampliamento del numero degli Stati membri dell’UE, entrati a far parte tramite la procedura di ammissione prevista dai trattati. A seguito della cd. “Brexit”, l’attuale numero degli Stati membri che costituiscono l’Unione europea è 27.

Norme relative al recesso degli Stati UE e Brexit

Articolo 50 TUE = recesso dall’UE di uno Stato membro, una delle più rilevanti modificazioni del Trattato di Lisbona.

Al giorno d’oggi il diritto di recesso è esplicitato e riconosciuto espressamente a qualsiasi Stato membro in qualsiasi momento, senza necessità di addurre particolari motivazioni, senza assenso altri membri o UE in quanto tale.

La procedura di recesso è priva di particolari formalità; gli unici 2 aspetti procedurali richiesti sono:

• 1. La decisione di recedere dall’UE deve essere presa dallo Stato membro in conformità con le proprie norme costituzionali.
• 14. La volontà di esercitare il diritto di recesso deve essere notificata al Consiglio europeo da parte dello Stato recedente => a seguito della notifica prende avvio un negoziato tra l’UE e lo Stato recedente finalizzato a raggiungere un accordo di recesso sulle modalità di recesso.

Accordo di recesso, detto nello specifico, è finalizzato a determinare le future relazioni che intercorreranno tra l’UE e lo Stato recedente, che saranno regolate in modo più specifico da futuri accordi una volta che il recesso sia divenuto effettivo.

Gli orientamenti per detto negoziato sono formulati dal Consiglio, con decisioni prese a maggioranza qualificata, senza che su di essi possa incidere lo Stato recedente.

Vi è infine da precisare che l’accordo relativo alle modalità di recesso, diversamente dai trattati di adesione, viene concluso esclusivamente tra lo Stato recedente e l’UE, senza alcuna partecipazione degli altri Stati membri.

Sempre l’art. 50 TUE prevede che, nel caso in cui UE e Stato recedente non riescano a trovare un accordo di recesso, i trattati cessano di applicarsi allo Stato che intende recedere, in mancanza di un accordo di recesso, a seguito di 2 anni dalla notifica dello Stato manifestante la sua volontà di recedere.

Brexit

La procedura di recesso è stata attivata per la prima volta dal Regno Unito.

Referendum 2016.

L’accordo sul recesso del Regno Unito dall’UE è stato firmato definitivamente il 24 gennaio 2020.

Entrato in vigore il 1° febbraio 2020 => Regno Unito non è più uno Stato membro dell’UE.

Le principali questioni disciplinate nell’accordo attengono alla salvaguardia dei diritti dei cittadini di ciascuna delle due parti soggiornanti nel titolo dell’altra.

L’accordo ha previsto fino al 31 dicembre 2020 un periodo transitorio durante il quale il diritto dell’UE ha continuato ad applicarsi, salvo diverse eccezioni.

C’è possibilità per uno Stato membro di revocare la propria notifica di recesso? Articolo 50 TUE dispone solamente che se vuole entrare a farne parte deve applicarsi normale procedura di adesione ai sensi dell’articolo 49 TUE.

Possibilità per uno Stato membro di revocare la propria notifica? Solo prima che recesso sia divenuto effettivo.

Corte di giustizia => ciascuno Stato membro diritto di revocare unilateralmente la propria notifica di recesso, conformemente alle proprie norme costituzionali, finché l’accordo di recesso sia entrato in vigore, ovvero, in caso di mancanza di un accordo, scaduto il termine di due anni dalla notifica, eventualmente prorogati.

Capitolo II: caratteristiche generali dell’Unione europea e sue competenze

Base giuridica dell’UE

Natura giuridica.

Articolo 1 TUE.

UE sostituisce e succede alla Comunità europea.

Attraverso i trattati gli Stati membri si sono reciprocamente obbligati, nelle materie in cui hanno delegato all’UE relative competenze.

Unione europea non ha al