Amministrazione pubblica

L’amministrazione pubblica è un’azienda pubblica (impresa>azienda privata). Svolge come attività principale

un’attività economica di consumo (il nucleo produttivo per il consumo). Non c’è una definizione giuridica di AP, il

legislatore le elenca soltanto. Il metodo utilizzato dalle AP per rilevare le operazioni finanziarie si chiama Contabilità

Finanziaria (analisi del solo aspetto finanziario come avveniva negli anni '90). L'AP ha come obbiettivo primario

soddisfare i bisogni della collettività di riferimento.

Il legislatore non definisce il concetto di AP, quindi l’ordinamento giuridico italiano non fornisce una definizione. Il

legislatore elenca gli enti che qualifica come AP.

Il D.lgs. 165/2001 espone la nozione giuridica di AP:

"Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e le scuole

di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende e le amministrazioni dello Stato a ordinamento

autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità consorzi..."

Ad ogni tipologia di AP possiamo associare una funzione pubblica. Il fine principale delle AP è quello di soddisfare i

bisogni della collettività di riferimento.

Caratteristiche principali delle AP sono:

• elevata eterogeneità e varietà delle funzioni

• difesa, sviluppo economico e ambientale

unico elemento in comune: svolgimento di funzioni di interesse generale (salute, istruzione, assistenza, ecc.)

attraverso la produzione di servizi non disponibili allo scambio di mercato (non c'è un mercato delle AP)

II SEC2010 è un sistema europeo dei conti nazionali, un sistema contabile che da un'identificazione alle AP. Permette di

identificare il settore delle AP. Con la sigla S13 si identificano le AP.

• S1311 amministrazioni centrali (ci fornisce la definizione di AP)

• S1312 amministrazioni degli stati federati

• S1313 amministrazioni locali

• S1314 enti di previdenza ed assistenza sociale

Il settore comprende tutte le "unità istituzionali che agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla

vendita, la cui produzione è destinata a consumi collettivi ed individuali, ed è finanziata in prevalenza da

versamenti obbligatori effettuati da unità appartenenti ad altri settori e/o tutte le unità istituzionali la cui funzione

principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del paese"

S1311: Tutti gli organi amministrativi dello Stato e gli altri enti centrali la cui competenza si estende su tutto il

territorio nazionale (Presidenza del Consiglio, Ministri e Ministeri, gli organi costituzionali, le agenzie fiscali, altri enti

come per es. ANAS)

S1312: Settore non utilizzato in Italia

S1313: Comprende enti pubblici territoriali la cui competenza si estende ad una parte del territorio nazionale

(Regioni, Province, Comuni, enti produttori di servizi sanitari, altri enti dell'amministrazione locale, Università, Comunità

montane, Camera di Commercio, enti per il turismo, enti di sviluppo)

S1314: Comprende unità istituzionali, centrali e locali che erogano prestazioni sociali obbligatorie e alle quali solo

determinate categorie di soggetti sono tenuti a versare contributi (Inps, Inail, enti di previdenza di determinate categorie

professionali)

Il settore pubblico allargato è composto da 3 tipologie di organismi:

• AP: organismi pubblici nazionali e locali che producono beni e servizi di pubblica utilità non destinati alla

vendita

• IPN: organismi pubblici nazionali che producono beni e servizi di pubblica utilità destinati alla vendita (es. Poste

Italiane, Eni, Ferrovie dello Stato, Italia lavoro)

• IPL: organismi pubblici locali che producono beni e servizi di pubblica utilità destinati alla vendita (es. Consorzi

e forme associative di enti locali, aziende e istituzioni locali, società partecipate)

(settore aggregato che comprende le amministrazioni pubbliche più il settore individuato dal set più l’EAP, cioè, extra

amministrazioni pubbliche. Il SPA è un aggregato costituito da AP più extra AP. Quest’ultime sono le imprese pubbliche

nazionali più imprese pubbliche locali.)

SPA=AP+EAP

EAP=IPN+IPL

Ogni AP è un'azienda, un organismo socioeconomico vivente il quale si sostanzia in una comunità di individui che si

organizzano per generare valore da destinare al soddisfacimento dei bisogni umani. Il valore deve essere

riconosciuto dall’ambiente, dunque, un ruolo centrale della persona.

Ogni azienda, organismo che deriva esistenza e continuità nell'operare dalla volontà e dall'azione umana, esercita a

servizio dell'uomo, in modo coordinato e ininterrotto tutte le funzioni economiche: produzione, consumo, risparmio,

investimento e innovazione.

L'AP, come azienda, è un organismo:

• autonomo (libero di definire obbiettivi combinando tutte le risorse)

• dinamico (in grado di adattarsi ai mutamenti)

• permanente nel tempo

• responsabile

• unico e unitario

• aperto (in grado, cioè di relazionarsi con altre aziende)

La funzionalità duratura dell'azienda è assicurata dal rispetto del principio di economicità → creazione, diffusione e

riconoscimento di valore → raggiungimento di livelli di efficienza ed efficacia nel rispondere ai bisogni pubblici

(collettivi ed individuali) devo essere sicuro che l'azienda abbia una continuità nel tempo: l'azienda può diventare anche

antieconomica; quindi, devo cercare di rispettare questo principio nel tempo. Devo fare riferimento sempre al VALORE.

VALORE = l'utilità che l'azienda è capace di raggiungere attraverso il processo di produzione. Il valore che viene

creato deve essere proposto alla collettività per soddisfare i bisogni. Il valore così generato deve essere valutato

positivamente dalla stessa collettività. La collettività in tal modo potrà dare il consenso all'azienda a trasferire:

• in modo volontario (pagamento di un prezzo, erogazione di una donazione, ecc.)

• e/o coattivo (corresponsione di tributi)

le risorse finanziarie necessarie al finanziamento ed allo sviluppo della stessa azienda. (ES. la raccolta di rifiuti, l’AP crea

valore, lo deve diffondere e deve soddisfare il bisogno della collettività, non gratuitamente, ma attraverso il consenso della

collettività, tramite imposte o tasse. Quindi, il cittadino riconosce il valore)

Il criterio per distinguere un'azienda pubblica da un'azienda privata si basa sul concetto di soggetto giuridico, ossia la

persona fisica o giuridica che, riconosciuta dalla legge come soggetto di diritto, assume diritti e obblighi derivanti

dall'attività aziendale. La natura dell'azienda dipende dal regime giuridico che le si applica. Se il soggetto giuridico è

una persona fisica o giuridica privata l'azienda è privata, se il soggetto giuridico è una persona fisica o giuridica

pubblica l'azienda è pubblica.

Se il funzionamento di un'azienda è regolato da disposizioni di diritto pubblico, l'azienda è pubblica.

Se il funzionamento di un'azienda è regolato da disposizioni di diritto privato, l'azienda è privata.

Non esiste un'assoluta biunivocità fra azienda pubblica e diritto pubblico né tra azienda privata e diritto privato.

La natura giuridica di un ente non comporta automaticamente l'applicazione esclusiva di un singolo regime giuridico.

Per qualificare un'azienda come pubblica o privata occorre riferirsi al suo soggetto economico, il quale:

• esercita in modo diretto o indiretto, il supremo potere volitivo

• è sempre costituito da persone fisiche

• risente dei risultati della gestione aziendale nell'interesse del quale viene svolta e si avvantaggia di quelli

positivi

• è unico pur potendo essere costituito da una molteplicità di persone anche portatrici di

• interessi differenti se non contrastanti

Per le AP: " Si riconosce che il soggetto economico è innanzitutto costituito da tutti i membri della popolazione

riunita in comunità territoriale per gli interessi di soddisfacimento dei bisogni pubblici; quindi, indirettamente ma

con rilievo primario, questa parte del soggetto economico si presenta con istanze personali e di istituti vari dei quali

sono membri le singole persone (famiglie, imprese, associazioni culturali, politiche). Fanno parte del soggetto

economico per le complesse attese ormai note quando sono proporzionalmente rilevanti anche a tutti coloro che

prestano lavoro in ogni specie e grado, come collaboratori diretti, nell'istituto territoriale."

Tratti caratterizzanti lo Stato, le Regioni e gli Enti locali:

• ruolo dei politici

• ruolo delle norme

• modalità di reperimento delle risorse finanziarie

• territorio e distribuzione delle funzioni fra livelli di governo

• funzioni economiche tipiche (produzione per il consumo-> funzione principale)

Le AP territoriali sono lo Stato, le Regioni e gli Enti territoriali

1) RUOLO DEI POLITICI

Il soggetto economico delle APT (i membri della popolazione riunita in comunità territoriale per gli interessi di

soddisfacimento dei bisogni pubblici) delega ai suoi rappresentanti (politici) l'esercizio del potere volitivo (es. il

soggetto economico, cioè, noi vota il sindaco, diamo al mandato al sindaco, deleghiamo i politici per soddisfare i nostri

bisogni)

I politici sono responsabili, eletti a cui è delegato l'esercizio del potere volitivo: poiché consideriamo le ATP come

azienda anche i politici con i dirigenti, finanziari e personale svolgono funzioni aziendali.

Vi sono due anime delle APT: una politica (che ne sceglie i fini superiori, definisce gli obbiettivi e si occupa di verificare i

risultati) e una tecnico-amministrativa (che ha una funzione operativa) che il legislatore ha voluto distinguere dato

l'elevato impatto politico di tali scelte.

2) IL PESO DELLE NORME

La gestione, l'organizzazione e la rilevazione nelle APT sono regolate da norme di diversa gerarchia (Costituzione,

norme comunitarie, leggi nazionali, leggi regionali, statuti, regolamenti). Lo scarso coinvolgimento di esperti delle

discipline aziendali nella loro formulazione (interpretando le norme aziendali dal punto di vista aziendale solo ex post,

sarebbe utile ex ante) comporta talvolta problemi di rapidità nelle possibili modifiche al sistema istituzionale.

Fondamentale, dunque, l'intervento dell'Osservatorio dell'ente locale che partendo dalla norma, integra la stessa per

maggiore chiarezza.

3) IL REPERIMENTO DELLE RISORSE FINANZIARIE

Vi è una contribuzione coattiva (buona parte dei mezzi finanziari afferisce alle APT sotto forma di tributi-> imposte e

tasse). Vi è l'assenza di un corrispettivo diretto rappresentante il valore riconosciuto: negli scambi di mercato il

consumatore acquista output derivanti dall'attività produttiva è ne paga un prezzo (cioè riconosce all'azienda che vende

un corrispettivo il cui importo rappresenta il valore riconosciuto); parte rilevante degli output delle APT non è venduta e

quindi per poter finanziarie la produzione non si ricorre ai meccanismi di mercato quindi se il consumatore acquista e ne

riconosce il valore pagando un prezzo, nelle APT non essendoci un prezzo le risorse vengono acquisite coattivamente.

Vi è dunque l'impossibilità di utilizzare, senza adattamenti, metodi di misurazione e interpretazione dei risultati tipici

delle aziende private.

4) IL TERRITORIO

Art 114 della Costituzione afferma che: "La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città

metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato." Il legislatore nel 2000 ha introdotto il Tuel che include le comunità

montane, le comunità isolane e le unioni di comuni. Per le APT il territorio rappresenta un elemento costitutivo

essenziale (il territorio delimita lo spazio entro il quale le APT esercitano le loro potestà è, cioè, un limite all'esercizio delle

funzioni potestative). Es. una norma del comune x non può essere applicata al comune y.

5)LE FUNZIONI ECONOMICHE TIPICHE

Le AP essendo aziende svolgono funzioni economiche strettamente correlate fra di loro:

• Produzione (attività che conduce all'aumento del valore intrinseco dei beni e delle capacità di soddisfare i

bisogni)

• Consumo

• Risparmio

• Investimento

• Innovazione

Non è possibile produrre senza consumare; non si giustificherebbe, economicamente e eticamente, un'attività

produttiva non finalizzata al consumo ovvero al soddisfacimento dei bisogni umani. Inoltre, le AP risparmiano, hanno

cioè delle risorse non consumate dunque disponibili.

Quella parte di risorse che non ho impiegato posso destinarle ad INVESTIMENTI in fattori della produzione. In genere in

fattori:

• Materiali (ovvero beni a lungo e/o breve ciclo di utilizzo)

• Immateriali (competenze, brevetti, conoscenze)

Per INNOVAZIONE si intende sviluppo ed applicazione di conoscenze scientifiche e di competenze tecniche e si

distingue tra:

• Innovazione di prodotto: produzione di beni e servizi nuovi destinati a soddisfare nuovi bisogni o vecchi bisogni in

modo nuovo

• Innovazione di processo: tecniche di fabbricazione o altri processi mediante i quali si produce

Per quanto riguarda la PRODUZIONE, occorre distinguere tra:

• Produzione per lo scambio sul mercato: processi produttivi d'impresa e processi produttivi patrimoniali che

terminano con la vendita dietro corrispettivo di un prezzo

• Produzione per il consumo: i processi produttivi per il consumo formano il nucleo di gestione caratteristica di

ogni ATP e sono caratterizzati dall'assenza di una misura monetaria oggettiva del valore creato.

(3 nuclei produttivi)

I Processi Produttivi d'Impresa consistono nell'acquisto di beni da altre aziende, nella combinazione di tali beni nei

processi di trasformazione e nella vendita dei risultati dell'attività di produzione (beni o servizi). Infine, vi è l'ottenimento

di un prezzo remunerativo.

I Processi Produttivi Patrimoniali sono operazioni di investimento (acquisto di immobili, titoli. partecipazioni, terreni) e

di conduzione degli investimenti realizzati (rendite e sostenimento dei costi relativi alla gestione di quei beni) nonché

per estensione, nella contrazione e rimborso dei debiti di finanziamento (mutui passivi e prestiti obbligazionari) e nella

concessione e riscossione di prestiti onerosi (per esempio mutui attivi).

(Riassunto:

• Il consumo: si consuma per produrre ed ogni produzione è finalizzata al consumo

• Il risparmio è generato da risorse non consumate e destinate all'investimento

• L'investimento: processo produttivo patrimoniale- conduzione di investimenti e contrazione e rimborso

• Innovazione: di prodotto e di processo)

Ogni attività di produzione deve generare valore mediante la produzione di beni e servizi per il soddisfacimento dei bisogni

nella maniera più efficiente possibile ossia:

• Minimizzando i costi

• Massimizzando il livello qualitativo e quantitativo delle produzioni

Il valore prodotto ottenuto:

• Nella produzione per lo scambio fa riferimento al volume dei ricavi e dei proventi

• Nella produzione per il consumo al grado di soddisfazione dei bisogni dei cittadini, contribuenti, utenti

(valore pubblico)

IL FINANZIAMENTO E LA PRODUZIONE DEL VALORE PUBBLICO

Nell'economia delle APT si svolgono processi di produzione da ricondurre a 3 distinti nuclei produttivi:

1. nucleo produttivo per il consumo

2. nucleo produttivo patrimoniale

3. nucleo produttivo d'impresa

Solo negli ultimi due nuclei si svolgono processi produttivi finalizzati allo scambio di mercato.

Suddividere la gestione delle APT a 3 distinti nuclei produttivi permette di ricondurvi le singole operazioni di gestione

esterna ossia di rendere chiari i percorsi di generazione del valore pubblico. La complessità del concetto di valore

pubblico risiede nel dover cogliere contemporaneamente la prospettiva della soddisfazione dei bisogni particolare (quelli

del singolo individuo) e dei bisogni generali o collettivi (quelli della comunità amministrata- il soggetto economico).

La gestione si concretizza in operazioni attraverso le quali si acquisisce, si combina e si crea valore.

Le operazioni di gestione posso essere:

• Esterne, relative all'acquisizione dei fattori produttivi (input) e alla cessione dei beni e/o servizi prodotti (output)

• Interne, relative alla trasformazione economica degli input in output

• Ordinarie, ripetitive o routinarie

• Straordinarie, non ripetitive, una tantum

• Caratteristiche, relative all'esercizio dell'attività principale o tipica dell'azienda

• Extra caratteristiche, relative a attività secondarie

1) NUCLEO PRODUTTIVO PER IL CONSUMO

La produzione per il consumo consta di 2 distinte fasi:

• La raccolta delle risorse, che possono essere attinte da fonte esterna (economia di altre aziende) o fonte interna

(propria economia)

• L'impiego di quei mezzi al fine di soddisfare i bisogni della comunità territoriale di riferimento

Le risorse provenienti da fonte esterna consistono in mezzi monetari che persone, famiglie e altre aziende

trasferiscono all'APT in modo volontario sottoforma di tributi o volontariamente (i lasciti, donazioni e altre forme di

liberalità). I tributi dovuti ad una APT possono essere utilizzati direttamente dalla medesima oppure, in parte, essere

trasferiti a altre APT in modo diretto (ad es. Dallo Stato ai Comuni) o indiretto (ad es. Dallo Stato alla Regione e dalla

Ragione ai Comuni) i cosiddetti trasferimenti. L'imposizione dei tributi è la più importante modalità di acquisizione di

mezzi monetari da destinare al finanziamento della produzione.