1 lezione Normativa generale 2

Normativa scolastica italiana

Dalla legge Casati alla riforma Gentile

Il primo testo normativo italiano in materia di istruzione porta il nome del Ministro della pubblica istruzione Gabrio Casati.

Atto di nascita della scuola nazionale, in particolare della scuola elementare, con questo provvedimento legislativo si affrontava per la prima volta in maniera organica il problema dell’educazione.

Legge Casati

Il suo ambito di applicazione fu esteso ai diversi territori conquistati nel 1859, processo di unificazione italiana, ma rimase comunque una scuola inefficiente, sia per la scarsa attrezzatura che per la mancanza di strutture e personale docente.

È certo, comunque, che alcune affermazioni della Legge Casati, come la gratuità e l’obbligatorietà della scuola primaria, il superamento della distinzione educativa tra maschi e femmine e l’esigenza di una più adeguata preparazione professionale dei docenti restarono alla base delle future riforme dell’istruzione pubblica.

Esso si colloca nel contesto sociale della seconda metà dell’Ottocento, caratterizzato da un diffuso analfabetismo, e fu considerato un vero e proprio codice dell’istruzione che regolava tutta la materia: dall’amministrazione all’organizzazione della scuola per ordini e gradi, struttura, materie d’insegnamento, personale.

La Legge Casati rimase in vigore fino al 1923, quando venne varata la riforma Gentile.

Con tale legge fu sancito il riconoscimento del diritto-dovere dello Stato di intervenire in materia scolastica, sostituendo e affiancando la Chiesa, da secoli detentrice del monopolio dell’istruzione.

L’obiettivo principale della legge Casati consisteva nel garantire un minimo di istruzione alla popolazione analfabeta: ci si accorse subito però che la legge non sarebbe stata in grado di risolvere il problema del diffuso analfabetismo in Italia. Il metodo d’insegnamento adottato era di tipo trasmissivo-mnemonico: l’insegnante, in quanto soggetto depositario di conoscenze e valori indiscutibili, aveva il compito di trasmetterli ai propri allievi.

Riguardo all’Istruzione superiore, l’art. 47 della legge Casati specifica che essa ha il fine di indirizzare i giovani «nelle carriere sia pubbliche che private in cui si richiede la preparazione di accurati studi speciali, e di mantenere ed accrescere nelle diverse parti dello Stato la cultura scientifica e letteraria». Riguardo alle scuole medie inferiori e superiori, la legge sancisce la divisione tra istruzione secondaria classica e istruzione tecnica, cui si attribuiscono finalità specifiche.

L’istruzione tecnica e professionale, agraria, commerciale, nautica, artistica, ritenute tipiche della classe subalterna erano precluse a qualsiasi sbocco universitario.

Il sistema così configurato risultò comunque classista, dato il fenomeno dell’autoesclusione culturale in virtù del quale l’istruzione tecnica sembrava destinata a formare la classe operaia specializzata, mentre l’istruzione classica di stampo umanistico, che consentiva l’accesso a tutte le facoltà universitarie, era riservata ai figli delle famiglie più agiate, destinati a incarnare la futura classe dirigente.

Legge Coppino 1877

La successiva Legge Coppino (1877) non sortì risultati migliori per quel che riguarda il proposito dell’alfabetizzazione, nonostante l’impostazione dell’obbligo ai genitori di far frequentare ai propri figli la scuola fino all’età di 9 anni, pena l’applicazione di sanzioni.

Il vero nodo cruciale della legge era tuttavia costituito dall’impostazione laica dell’insegnamento, con l’ambigua posizione assunta dalla legge nei confronti dell’insegnamento della religione: essa, sebbene non esplicitamente abolita, non compare più tra le materie; al suo posto è inserito l’insegnamento delle “prime nozioni dei doveri dell’uomo e del cittadino”, il che metterà in allarme larghe frange dell’opinione pubblica cattolica.

Legge Orlando 1904

La Legge Orlando dell’8 luglio 1904, n. 407, prolunga l’obbligo scolastico fino al 12° anno di età, 4 anni di scuola elementare propriamente detta ed il passaggio alla scuola media, dopo un esame di maturità, per i più fortunati, oppure la frequenza dei due anni del corso popolare per chi è destinato alle attività lavorative manuali; istituisce le scuole serali per gli analfabeti, la refezione e l’assistenza scolastica a carico dei Comuni per i più poveri e la creazione della Direzione generale dell’istruzione elementare.

Anche stavolta, però, gli effetti non furono quelli sperati, in quanto i contributi statali si rivelarono ben presto inadeguati. L’analfabetismo non decrebbe, mentre acquistò sempre più forza il convincimento che all’istruzione e alla formazione dei cittadini non dovessero provvedere i Comuni, bensì lo Stato.

Dopo il primo conflitto mondiale lo Stato si impegnò a fornire un assetto organico al sistema scolastico, riesaminando le norme in vigore e rimuovendo quanto di improduttivo e imperfetto sussisteva nell’organizzazione della scuola.

Riforma Gentile 1923

Giovanni Gentile in tutto l’arco della sua produzione culturale, dell’attività di docente e di ministro, sostenne sempre i principi su cui impostò la sua riforma. Un programma variamente documentato ed argomentato, che ruota attorno alla differenziazione della scuola popolare, dei lavoratori e dei tecnici, da quella delle élites sensibili alle problematiche culturali e filosofiche.

Gentile crede che la scuola serva alla classe dirigente, che per definizione deve dare sempre il meglio di sé per guidare le masse e tutto il Paese e quindi è quel ceto che deve poter frequentare al meglio la scuola migliore.

È, infatti, ancora e più di prima il liceo l’elemento caratterizzante di tutto il nuovo impianto istituzionale: il ginnasio opera la selezione, ergendosi a barriera tra coloro che sono destinati ad alti ruoli sociali, e quindi all’accesso all’Università, e quanti che sono destinati nell’immediato futuro ai lavori manuali o all’attività professionale.

La riforma Gentile non aveva niente a che fare con le proposte che il fascismo aveva avanzato fino a qualche tempo prima sulla scuola. Essa era una riforma che traeva le sue origini dalla legge Casati. La differenza tra le due normative sta nel fatto che la riforma Gentile cerca di dare una base teoretica e filosofica a un sistema scolastico che la legge Casati aveva costruito spinta soprattutto da preoccupazioni politiche.

Gli altri punti-chiave della riforma furono:

• Estensione dell’obbligo scolastico fino al 14° anno di età, con un corso elementare della durata di cinque anni e un corso di avviamento professionale della durata di 3 anni;
• Istituzione di scuole speciali per gli handicappati sensoriali;
• Riformulazione di tutti i programmi scolastici;
• Istituzione del liceo scientifico, dell’istituto magistrale e dell’esame di maturità;
• Insegnamento obbligatorio della religione cattolica;
• Istituzione di rigidi controlli sull’inadempienza dell’obbligo scolastico.

La riforma inserisce, nel sistema scolastico, la Scuola materna, 3 anni; essa non è statale ed è facoltativa.

La Scuola elementare divisa in 2 cicli, 2+3. Programmi della scuola elementare saranno elaborati sempre nel 1923 dal pedagogista Lombardo-Radice. Essi mirano a valorizzare la spontaneità, la creatività e l’espressività del bambino attraverso l’educazione religiosa, linguistica ed artistica. Il maestro non è vincolato a comportamenti educanti prescritti ma è lasciato libero di agire in base alle esigenze della realtà concreta in cui opera.

La «Carta della scuola» (1939) del Ministro Bottai stabilisce che la scuola materna deve accogliere bambini in età da 4 a 6 anni e prepararli alla scuola elementare.

Costituzione e dopoguerra

“Ogni individuo ha pieno e uguale diritto all’educazione e all’istruzione, un diritto indispensabile al graduale sviluppo della personalità. Se questo diritto non fosse concesso al fanciullo, sarebbe compromessa quella formazione dell’uomo che sta alla base di una Costituzione democratica”.

Aldo Moro

Costituzione 1948

Gli anni immediatamente successivi al secondo conflitto mondiale possono essere considerati come un vero e proprio spartiacque epocale; eppure, nonostante gli avvenimenti seguiti alla caduta del fascismo ed alla creazione di un nuovo ordine mondiale abbiano apportato numerosi cambiamenti politici ed istituzionali nel nostro Paese, il sistema dell’istruzione ha sofferto in quel periodo una fase di stallo.

La nostra Costituzione repubblicana, entrata in vigore il 1° gennaio 1948, dedica alcuni articoli all’istruzione, considerata come uno dei fini di cui ogni Stato deve farsi carico per procurare maggiore benessere alla collettività e per migliorare ed elevare le condizioni di vita dei cittadini.

In particolare la scuola è considerata ponte di passaggio tra la famiglia, primigenio nucleo sociale e formativo della persona, e la società, luogo naturale di integrazione con gli altri individui e di esplicazione della propria personalità.

Gli articoli principali, pur nei limiti della loro formulazione, sono stati un costante punto di riferimento ed anche uno strumento di difesa e di proposta per quelle forze politiche, sindacali e degli insegnanti, delle famiglie, degli allievi, che durante gli anni difficili della storia della Repubblica non hanno mai smesso di puntare su un rinnovamento democratico e civile della nostra scuola.

Relativamente al mondo dell’istruzione e della scuola, gli articoli più importanti sono:

Art. 3, comma 2: “È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.” Questo secondo comma porta una reale innovazione nel modo di impostare i rapporti tra la formazione della persona e la situazione economica, sociale, politica.

Art. 9. “La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione.”

Tale articolo consacra lo Stato italiano come Stato di cultura, col preciso compito di farsi carico della promozione culturale dei suoi cittadini, ovvero di fornire le condizioni e i presupposti per il libero sviluppo della cultura e dell’istruzione, considerate fra i più rilevanti parametri di crescita dell’individuo sotto il profilo personale e civile.

Gli artt. 33 e 34 disciplinano l’istruzione scolastica secondo i seguenti principi:

• Libertà di insegnamento;
• Disponibilità di scuole statali per tutti i tipi, ordini e gradi di istruzione;
• Libero accesso all’istruzione scolastica, senza alcuna discriminazione;
• Obbligatorietà e gratuità dell’istruzione dell’obbligo;
• Riconoscimento del diritto allo studio anche a coloro che sono privi di mezzi, purché capaci e meritevoli, mediante borse di studio, assegni e altre provvidenze da attribuirsi per concorso;
• Ammissione, per esami, ai vari gradi dell’istruzione scolastica e dell’abilitazione professionale;
• Libera istituzione di scuole da parte di enti o privati;
• Parificazione delle scuole private a quelle statali, quanto agli effetti legali e al riconoscimento professionale del titolo di studio.

1 Art. 3: “Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.”

2 Art. 33: “L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento. La Repubblica detta le norme generali sull’istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi. Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato. La legge, nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono la parità, deve assicurare ad esse piena libertà e ai loro alunni un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni di scuole statali. È prescritto un esame di Stato per l’ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di essi e per l’abilitazione all’esercizio professionale. Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.”

3 Art. 34: “La scuola è aperta a tutti. L’istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita. I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso.”

Oltre che dallo Stato in prima persona, i compiti sopra indicati sono e devono essere espletati anche da altri soggetti: Regioni, Città metropolitane, Province, Comuni, Comunità montane, Aziende/ASL ecc.

Libertà d’insegnamento

Il comma 1 dell’art. 33 Cost. stabilisce che “L’arte e la scienza sono libere e libera ne è l’insegnamento”. I termini arte e scienza devono essere intesi nell’accezione più ampia possibile, in modo da abbracciare qualunque manifestazione dello spirito compatibile con l’insegnamento.

Secondo la comune accezione, la libertà d’insegnamento dei docenti si specifica ulteriormente nella:

• Libertà di manifestare il proprio pensiero con ogni mezzo possibile di diffusione;
• Libertà di professare qualunque tesi o teoria si ritenga degna di accettazione;
• Libertà di svolgere il proprio insegnamento secondo il metodo che appaia opportuno adottare.

È dunque riconosciuta al docente la libertà di esercitare le proprie funzioni didattiche e di ricerca scientifica senza vincoli di ordine pubblico, religioso o comunque ideologico.

La scuola democratica

Anni ’60

Il primo importante provvedimento strutturale in materia scolastica, in un’Italia che da paese agricolo si trasformava in paese industriale, è la Legge n. 1859/1962 che istituì per la prima volta la scuola media unica e obbligatoria e senza lo studio del latino, che permetteva l’accesso a tutte le scuole superiori, dando attuazione al principio costituzionale dell’obbligatorietà e gratuità dell’istruzione impartita per almeno otto anni, da 6 a 14 anni.

Le convergenze politiche e le motivazioni democratiche si sommano al venir meno delle resistenze da parte del ceto imprenditoriale, il quale comprende, ormai, che la professionalità anticipata e per di più scarsamente specializzata si traduce in un danno per l’organizzazione del lavoro; la scuola media assume caratteri orientativi e formativi, tende a creare una certa omogeneità della cultura di base contemporanea e cerca di saldare la cultura umanistica con quella scientifica e tecnologica.

L’inserimento della metodologia della ricerca, dei laboratori intende cambiare le modalità dell’insegnamento e dell’apprendimento, anche per garantire una maggiore apertura al mondo esterno ed alle problematiche quotidiane, compresa la vita reale della società, delle famiglie ed in particolare dei ragazzi: si tratta in sostanza di svecchiare il sistema scolastico.

La contestazione studentesca, anche se non priva di contraddizioni, ebbe il merito di porre al centro delle questioni politiche i problemi presenti e connessi con la scuola: nel 1969, Legge n. 910, fu approvata la legge sul riordinamento degli esami di Stato di maturità e si aprirono tutte le facoltà a tutti i diplomati.

Anni ’70 - ’80

Gli anni ’70 sono caratterizzati da iniziative legislative orientate a soddisfare istanze di natura “sociale” emerse sia prepotentemente attraverso le lotte studentesche del ’68 sia più pacatamente attraverso la riflessione delle diverse componenti della società.

Dall’insieme del dibattito emergono due esigenze complementari: da una parte che la Scuola si apra alla Società, dall’altra che la Società si impegni a sostenere ed integrare l’azione formativa della Scuola.

Decreti delegati

Nel 1974 furono emanati molti Decreti delegati, confluiti poi nel Testo unico delle leggi sulla scuola del 1994, che mirano a promuovere la “gestione sociale” della scuola e a metterla nelle condizioni di rispondere più adeguatamente ai bisogni della società introducendo forme di flessibilità, curricoli, orari, programmi, metodologie, attraverso la “sperimentazione”.

Corsi sperimentali

Con i corsi sperimentali si è cercato di venire incontro al diritto allo studio dei lavoratori, di rendere effettiva la norma costituzionale, di ovviare ai fenomeni dell’emarginazione e dell’abbandono scolastico.