Economia delle aziende pubbliche

Riassunto completo economia delle aziende pubbliche

Realizzato da Francesca Baetta.

Capitolo 1: le aziende pubbliche

L’azienda pubblica

Essa è una istituzione pubblica definita dallo Stato, la quale persegue finalità pubbliche attraverso processi economici, avvalendosi di risorse tecniche ed economiche, coordinate e dirette da un soggetto economico, il quale è pubblico.

Il soggetto economico ha piena responsabilità dell’azienda, delle finalità e risultati conseguiti.

Le AP (aziende pubbliche) sono caratterizzate da diverse tipologie di processi:

• Consumo, ovvero la produzione di servizi per la comunità per soddisfare determinati bisogni.
• Processi economici come la produzione economica e lo scambio economico con soggetti pubblici e privati.
• Finalità definite al di fuori delle aziende stesse, da istituzioni come stato o regioni.

Classificazione delle AP per tipologie di processi

• Aziende di consumo/erogazione: erogazione di beni/servizi verso i beneficiari, senza uno scambio economico diretto. I proventi non sono direttamente espressione delle attività svolte, perciò le stesse possono farsi finanziare attraverso fonti come i tributi, trasferimenti di fondi da parte di altri enti pubblici, cessioni di beni patrimoniali. Sono aziende di erogazione o consumo lo stato, le regioni, i comuni, le associazioni.
• Aziende di produzione: i processi economici tipici sono di produzione economica, i quali si manifestano attraverso lo scambio economico. Avviene attraverso la cessione di beni (materiali o immateriali) a fronte di un prezzo che può permettere di remunerare i fattori della produzione (obiettivo: ottenere un profitto). AP anche definite profit oriented.
• Aziende composte pubbliche: convivono processi di consumo e produzione. In questo caso le entrate sono di diversa natura (processi di scambio economico e proventi derivanti dal sistema tributario, trasferimenti). Un esempio tipico sono le Università, le quali fanno ricerca e didattica o le piscine comunali.

Funzione delle AP

Le aziende pubbliche perseguono finalità istituzionali, ovvero determinate al di fuori dell’azienda stessa.

In particolare le AP sono costituite da un insieme di norme, orientamento politico e Parlamenti del proprio paese di riferimento, i quali definiscono un sistema di aziende pubbliche.

Le AP hanno una limitata scelta circa i campi di intervento, anche denominati funzioni (sicurezza, istruzione, cultura, sanità…).

Modalità di risposta dei bisogni

• Servizi reali (produzione tecnica di beni): acquisto di fattori produttivi o input dall’esterno, i quali vengono trasformati internamente e ceduti sul mercato attraverso uno scambio economico diretto mediante la definizione di un prezzo o tariffa predeterminata ex ante. Beni divisibili (servizi diretti): si può individuare il beneficiario del bene o servizio (servizi di trasporto, servizi ospedalieri). Bene indivisibile (servizi indiretti): non è possibile individuare il beneficiario (servizio di illuminazione pubblica).
• Trasferimenti finanziari: trasferimento diretto di risorse per finanziare particolari soggetti, i quali posseggono determinati requisiti. Es: assegno unico, buono pasto, reddito di cittadinanza, reddito di emergenza.
• Regolamentazione: all’AP è riconosciuta la qualifica di autorità sovraordinata, la quale ha la facoltà di dettare una serie di regole che i soggetti devono seguire (comportamento che devono assumere).
• Programmazione degli interventi: l’AP funge da motore e coordinatore, in quanto coordina, coinvolge ed indirizza diversi soggetti, per raggiungere un determinato fine (famiglie, imprese, aziende non profit).

Un esempio può essere la promozione di una politica di sviluppo socio-economico di zone territoriali con popolazione in forte riduzione e con riduzione del reddito pro capite, attraverso il coinvolgimento di imprese, il sostegno delle famiglie (in campo sociale), il contributo alle aziende non profit che operano in quelle zone e che perseguono obiettivi di sostegno, ed infine il coinvolgimento di aziende pubbliche locali con trasferimenti finanziari per sostenere dei progetti.

L’autonomia dell’azienda pubblica

L’azienda deve essere dotata di autonomia, ovvero di un proprio spazio d’azione in grado di condizionare i risultati.

L’autonomia genera differenziazione sotto diversi aspetti:

• Organizzativi connessi alle modalità di svolgimento del lavoro delle persone, criteri di coordinamento del lavoro, sviluppo di competenze interne, modalità di premiazione del personale.
• Gestionali collegati alle modalità di coordinamento dei processi tecnici ed economici e dell’erogazione dei beni e servizi, trasferimenti finanziari, regolamentazione e programmazione.
• Misurazione dei fenomeni economici e non, ovvero valutazione delle performance aziendali.

L’autonomia delle AP è limitata al fine di perseguire finalità generali o garantire omogeneità.

È comunque presente un certo livello di autonomia, in quanto indispensabile per valutare l’ente pubblico come azienda. L’assenza di autonomia fa perdere il connotato stesso di azienda.

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L’autonomia porta alla responsabilità economica, ovvero la capacità dell’impresa di determinare le modalità di utilizzo delle proprie risorse, per il perseguimento delle proprie finalità.

Livelli di responsabilità

• Piena, autonomia aziendale ampia ed i rapporti con l’ambiente esterno sono direttamente definiti nell’ambito dell’azienda stessa. Vi è una costante spinta al cambiamento.
• Limitata, l’AP deve sottostare a determinate politiche pubbliche (limiti, strategie e modalità d’azione specifiche), definite al di fuori di esse. In questo caso vi è una deresponsabilizzazione del management e scarsa tensione al cambiamento interno.
• Nulla, l’AP deve sottostare a specifiche norme per raggiungere le sue finalità. Vi è una forte deresponsabilizzazione del management e scarsa tensione al cambiamento interno.

Il settore pubblico

L’insieme delle AP costituisce il settore pubblico, il quale è costituito da regole, le quali hanno l’obiettivo di individuare modalità di gestione e organizzazione omogenee.

Inoltre il settore pubblico sviluppa politiche comuni in molteplici campi (sviluppo economico e sociale), così che ogni AP possa essere parte di politiche nazionali e regionali.

Vincoli all’operato delle AP

• Garanzia e tutela della comunità: l’azione pubblica deve tutelare i diritti soggettivi, e non lederli, inoltre per tutelare questi ultimi deve essere orientata alla trasparenza amministrativa. Questo significa che per svolgere le proprie funzioni o attività, le AP devono redigere atti pubblici seguendo un iter specifico, in particolare devono essere raccolte al loro interno le decisioni/info relative agli enti, da tutti verificabili. Tutte le decisioni prese dalle AP sono formalizzate in atti scritti, in cui vi è indicata la decisione, sono definite le motivazioni che l’hanno determinata, è indicato l’iter seguito (organi decisionali, pareri richiesti) ed è indicata la responsabilità amministrativa, risorse economiche utilizzate.
• Finalità istituzionali: ogni AP deve perseguire finalità (competenza) generali o particolari, attraverso la definizione di obiettivi istituzionali e risorse economiche da impiegare.

Le finalità istituzionali servono per:

1. Scegliere quali bisogni possono essere soddisfatti.
2. Progettare le modalità del funzionamento interno.
3. Definire i criteri di valutazione e controllo dei servizi erogati da parte della comunità che ha impiegato le risorse (cosa controllare come rendere operanti i controlli stessi).

Le funzioni sono: servizi generali delle pubbliche amministrazioni, difesa, ordine pubblico e sicurezza, affari economici, protezione dell’ambiente, abitazioni e Stato territoriale, sanità, culturali di culto, istruzione, protezione sociale.

• Struttura del sistema pubblico: deriva da scelte complesse, decisioni politiche, storia e tradizioni del paese. In Italia si ha Stato, regioni, enti locali come livelli di governo.

Vi sono AP che hanno competenza su tutto il territorio nazionale (INPS), altri solo su uno spazio circoscritto (aziende erogatrici di servizi di trasporto pubblici). Allo stesso tempo vi sono AP che definiscono le finalità da perseguire, altre che si impegnano a rispettare tali finalità, attraverso obiettivi.

Ci sono diversi vincoli che legano le AP appartenenti a settori pubblico:

1. Finanziamenti.
2. Definizione di strategie.
3. Organizzazione del lavoro.
4. Regole di utilizzo delle risorse.
5. Sistema di controllo.

Finanziamenti

2 Finanziamenti: sono risorse utilizzate per perseguire le proprie finalità ed effettuare investimenti.

Vi sono diverse tipologie di risorse finanziarie:

• Tributi, ovvero un prelievo coatto di ricchezza.
• Trasferimenti di risorse tra enti pubblici.
• Tariffe per cessione di beni.
• Entrate derivanti da concessioni o altri contratti.
• Indebitamento a breve e lungo periodo derivante da varie forme di accesso ai mercati di intermediari finanziari.

Maggiore è l’autonomia, maggiore è la libertà dell’azienda di definire le entrate.

Nel nostro paese la limitazione del finanziamento alle AP è spesso utilizzata tra le politiche pubbliche nazionali per ridurre la spesa degli enti pubblici, al fine del controllo dei conti pubblici nazionali.

Definizione strategie

Definizione strategie: le AP devono perseguire le finalità che gli organi sovraordinati le impongono, mentre esse possono definire obiettivi e strategie per il perseguimento delle finalità.

La definizione delle strategie è intesa come la possibilità di individuare il contenuto dei processi e le caratteristiche qualitative dell’attività da svolgere per realizzare le finalità.

Nella definizione delle strategie si realizzano numerosi contenuti gestionali propri di un’azienda come:

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• Scelte sulla popolazione target a cui rivolgere il servizio.
• Specifici obiettivi e tempi di implementazione delle strategie.
• Specifico contenuto del servizio o attività da sviluppare.
• Immagine dell’azienda pubblica che vuole essere trasmessa.
• Qualità del servizio reso all’utenza o attività svolte per la comunità.
• Individuazione delle risorse necessarie.
• Criteri di valutazione dei risultati.

Organizzazione del lavoro

Organizzazione del lavoro: all’interno della AP vengono definiti ruoli, attraverso la suddivisione della struttura in dipartimenti o settori. Gli schemi organizzativi sono le modalità attraverso cui si struttura il lavoro nelle AP.

I vincoli all’organizzazione del lavoro sono:

• Garanzia a determinati adempimenti: standardizzazione attività e indicazione delle modalità operative.
• Spinta all’innovazione all’interno di tutta la struttura.

Le regole nell’utilizzo delle risorse

Le regole nell’utilizzo delle risorse: vi sono specifiche regole e norme da seguire per poter utilizzare i fattori produttivi, per l’impiego di risorse e per quanto riguarda l’inquadramento del personale.

Regole:

• Inquadramento del personale: devono essere identificate figure professionali a cui è correlato un definito livello di inquadramento e a ciascun profilo è collegato un trattamento economico.
• Modalità di assunzione del personale nelle AP: tipicamente è il concorso pubblico, cioè una procedura pubblica attraverso cui le aziende selezionano il personale da inserire negli specifici profili professionali.
• Modalità per lo sviluppo di carriera: la carriera è possibile se ad un livello superiore esiste una posizione libera disponibile, in un profilo professionale in cui il dipendente possa accedere per requisiti di partecipazione. Il criterio di valutazione è il concorso pubblico. La carriera all’interno dell’ente viene caratterizzata attraverso prove concorsuali da una commissione che non può tenere conto direttamente dell’attitudine e capacità che il candidato ha dimostrato nello svolgimento del lavoro.
• Sistemi retributivi: determinato nei contratti di lavoro e pochi spazi sono lasciati alle singole AP.
• Sistemi di valutazione: consente di identificare i risultati conseguiti e ottenere un riconoscimento economico nel caso di prestazioni coerenti con gli obiettivi definiti (retribuzione di risultato), la valutazione complessiva dei risultati raggiunti è utile ai fini di valutazione periodica delle performance del dirigente, la valutazione dei risultati raggiunti dell’unità organizzativa è utile ai fini dei sistemi di controllo di gestione quindi utile per la motivazione del personale.

I sistemi di controllo

I sistemi di controllo: sono svolti da soggetti terzi, esterni all’AP, i quali hanno uno specifico mandato di verificare che la struttura interna persegua le proprie finalità coerentemente, rapportando risorse e risultati raggiunti.

Sono un modo per evitare che decisioni non conformi siano implementate.

I sistemi di controllo sono tipicamente sugli atti, cioè sulle decisioni che hanno rilevanza all’esterno, e che vengono prese dall’AP.

Economicità

L’economicità esprime l’equilibrio dinamico nel tempo tra quantità delle risorse impiegate nei processi aziendali e i risultati raggiunti che permettono di soddisfare le funzioni di propria competenza.

Essa è una valutazione multidimensionale.

I fattori rilevanti per valutare l’economicità sono:

• Equilibrio duraturo nel tempo: valutazione periodica dei costi e ricavi, attività, passività e patrimonio devono essere considerate anche prospetticamente. È fondamentale perseguire l’economicità nel tempo.
• Quantità e qualità delle risorse impiegate nei processi propri dell’AP.
• Risultati raggiunti: difficile da misurare.
• Rispondere a domanda e ai bisogni rappresentano il fine dell’attività delle AP. La funzione guida l’economicità.

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La valutazione dell’economicità può essere analizzata dal punto di vista dei portatori di interessi, in base al loro grado di soddisfacimento. Essi hanno attese diverse, perciò non sempre vengono soddisfatte tutte le aspettative.

Gli stakeholder sono:

• Utenti dei servizi (beneficiari dell’attività svolta dall’azienda pubblica).
• Collettività locale, regionale, nazionale e internazionale che attraverso varie forme fornisce mezzi finanziari l’azienda pubblica che ne riceve direttamente o indirettamente benefici.
• Prestatore di lavoro dell’azienda pubblica ad ogni titolo.
• Altri soggetti con interessi rilevanti (fornitori, intermediari finanziari).

A cosa serve valutare l’economicità?

Attraverso tale valutazione che si può esprimere un giudizio sul rapporto tra risorse impiegate e risultati raggiunti, migliorando il perseguimento dell’economicità futura, permette di intervenire nei casi di gravi disequilibrio, misurare l’economicità di un’azienda comporta riuscire ad ottenere un equilibrio in tutto il sistema, infine consente ai vari livelli di governo di individuare interventi, e incentivare il raggiungimento dell’economicità.

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Misure di output e outcome

Output: attività svolte da un definito processo, ovvero ciò che l’azienda pubblica produce (n. Laureati).

Outcome: esprime l’effetto sulla domanda o sul bisogno, ovvero il risultato che l’output produce sui consumatori.

Entrambi devono essere valutati di volta in volta in base alla mission di ciascun ente pubblico.

Misure o criteri per valutare output e outcome (e quindi anche l’economicità):

Produttività: capacità di usare un fattore della produzione per ottenere un risultato.

Rapporto tra uno specifico fattore produttivo e un output derivante da processi di produzione tecnica o economica.

La produttività è valutata con riferimento al tempo (ore di lavoro, quantità di un bene).

Efficienza: esprime le quantità di risorse utilizzare per raggiungere un obiettivo.

È il rapporto tra costi di produzione e un output derivante da un processo di produzione e di consumo.

L’efficienza individua il costo per unità di output, l’output è valutato in termini fisico tecnici.

Efficienza gestionale: rapporto tra output programmati e output realizzati e che esprime la capacità dell’azienda pubblica di perseguire i propri obiettivi.

Efficacia con riferimento alle finalità: capacità dell’organizzazione di rispondere ai bisogni, perciò di perseguire correttamente alla propria finalità.

Criteri per valutare l’economicità

1. Equilibrio economico: remunerare in modo soddisfacente i fattori produttivi impiegati. Si tratta di tutti i fattori materiali e immateriali che permettono all’AP di perdurare economicamente nel tempo. L’equilibrio economico è l’equilibrio tra costi e proventi in un determinato periodo. Ciò permette di valutare se le risorse disponibili sono impiegate in fattori produttivi e determinano un risultato positivo (risorse che possono essere disponibili per gli anni successivi), un risultato negativo (dovrò trovare una copertura economica nell’anno successivo) o risultato in pareggio (equilibrio tra risorse disponibili fattori produttivi impiegati). I dati di costo e ricavo permettono di comprendere alcune dinamiche economiche attraverso indicatori di vario genere come quelli di redditività, struttura dei costi e ricavi.
2. Equilibrio monetario: connesso a ricorso non patologico dell’indebitamento. Per le aziende di produzione pubblica (profit oriented)