Riassunto esame Diritto dell'Unione Europea, prof. Di Stasi, libro consigliato Il sistema europeo, Di Stasi (Parte II)

Capitolo III: la tutela dei diritti fondamentali nell’U.E.

1. L’inesistente “statuto” dei diritti umani nella CEE

“Statuto” dei diritti fondamentali nell’U.E. Lo è frutto di una lenta evoluzione della loro posizione nell’ordinamento dell’U.E., sia di carattere giurisprudenziale che normativo.

Per Statuto si intende il complesso delle regole di fonte giurisdizionale-normativa attinenti alla tutela dei diritti fondamentali nell’U.E.

Nonostante i Trattati istitutivi delle Comunità economiche europee non contenessero norme in materia di diritti fondamentali, non si può dire che li ignorassero. In essi vi si ritrova la protezione del singolo, anche se con riferimento alle finalità pattizie di carattere prevalentemente economico, ad es. disposizioni sulla libera circolazione delle persone, parità di retribuzione uomo-donna.

La circostanza che la Comunità si proponesse di porre le fondamenta di un’unione sempre più stretta tra i popoli europei arricchiva, però, un obiettivo economico di una connotazione sociale, sulla base della convinzione, erronea, che il progresso sociale avrebbe automaticamente accompagnato la crescita economica.

Il profilo giurisprudenziale

Sotto il profilo giurisprudenziale, invece, tale incompetenza della Comunità in materia di diritti umani si era riflessa nell’orientamento della CGCE di rifiuto di qualsiasi pronuncia sulla conformità delle norme comunitarie ai diritti fondamentali.

Sul finire degli anni 60 la Corte rivide tale orientamento, procedendo all’incorporazione dei diritti fondamentali, quali principi generali, nel sistema delle fonti del diritto comunitario, da utilizzare in senso integrativo in caso di disposizioni lacunose.

La stessa Corte, con un’attività interpretativo-creativa, cominciò a sviluppare una competenza in materia di diritti umani, individuando oltre a “principi endogeni” espressamente riconosciuti in norme dei Trattati, anche “principi esogeni” desumibili da:

• Tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri.

L’espressione di “Tradizioni costituzionali” in luogo di quella più ristretta di “costituzioni”, avrebbe consentito al giudice comunitario di avvalersi anche di principi desumibili da costituzioni non scritte.

• CEDU, che avrebbe costituito per la CGCE un costante riferimento.

Le prime decisioni della Corte riguardarono la validità delle disposizioni comunitarie, ma nella giurisprudenza successiva cominciò ad affermare l’obbligo del rispetto dei diritti fondamentali per gli Stati membri allorché essi danno esecuzione alle discipline comunitarie.

Il profilo normativo

Sotto il profilo normativo, le norme per la protezione del singolo contenute nel Trattato di Roma sarebbero state rinforzate da un vago riferimento nel Preambolo unico dell’Atto europeo del 1985 ai diritti fondamentali sanciti dalle Costituzioni degli Stati membri, dalla CEDU e dalla Carta sociale europea.

2. Da uno “statuto” giurisprudenziale ad uno “statuto” sostanziale-procedurale dei diritti fondamentali (Trattati di Maastricht ed Amsterdam)

Lo “statuto” dei diritti fondamentali nell’U.E. si connota per una chiara derivazione giurisprudenziale.

Nel Trattato di Maastricht-1992 tale statuto giurisprudenziale era codificato all’ART. F:

• ART. F n.1: L’U.E. veniva fondata su principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo, dello Stato di diritto, principi comuni agli Stati membri.
• ART. F n.2: L’Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla CEDU e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario.

Tale articolo si riferiva ad un obbligo dell’U.E. e non della Comunità ma, secondo l’ART. A dello stesso Trattato, l’Unione è fondata sulla Comunità.

Tale ART. F n.2 fu riprodotto nell’ART. 6 del Trattato di Amsterdam, che prima facie parve non innovare la materia.

Tuttavia in tale Trattato il rispetto dei diritti dell’uomo diventa a pieno titolo una condizione di legalità degli atti comunitari.

Il successivo ART. 7 predispone un meccanismo sanzionatorio rispetto ad eventuali violazioni “gravi e persistenti” dell’ART. 6 n.1.

L’ART. 6 n.1 eleva il rispetto dei diritti dell’uomo, dello Stato di diritto etc, al fondamento dell’Unione.

Nell’accertamento della sussistenza della violazione si attribuisce un ruolo centrale al Consiglio che, deliberando all’unanimità, subordina l’efficacia della disposizione all’effettiva volontà di tutti gli Stati membri.

Soggetti proponenti possono essere:

• La Commissione.
• 1/3 Stati membri.

Allo Stato membro che ha violato la norma è concesso il diritto di presentare osservazioni.

Il carattere politico della procedura di accertamento della violazione è dato dalla previsione del parere conforme del Parlamento europeo e dall’esclusione dell’intervento della Corte di Giustizia.

Il vero e proprio sistema sanzionatorio è delineato al n.2 dell’ART. 7. Infatti, in caso di esito positivo dell’attività di accertamento, segue la II fase finalizzata alla commisurazione delle misure sanzionatorie, rimessa al Consiglio dei ministri, che vota a maggioranza qualificata.

L’irrogazione della sanzione può consistere anche nell’eventuale sospensione di alcuni dei diritti derivanti allo Stato dall’applicazione del Trattato fino all’esclusione del suo rappresentante dell’esercizio del voto in seno al Consiglio.

Deve rilevarsi, però, la mancata specificazione dei diritti sospendibili.

Tale procedura, dal rilevante significato politico, non ha mai ricevuto applicazione. Sarebbe stata perfezionata nel successivo Trattato di Nizza che avrebbe aggiunto un meccanismo di preallarme.

Il Trattato di Amsterdam, però, seppur rafforzò il sistema di tutela dei diritti fondamentali, non risolse la questione dell’adesione della Comunità alla CEDU, né rispose all’esigenza, avvertita in dottrina, di dotare la Comunità di un autonomo catalogo dei diritti fondamentali.

3. Gli ART. 6 e 7 del Trattato di Nizza e la Carta dei diritti fondamentali dell’U.E.

Il Trattato di Nizza ha riprodotto integralmente nell’ART. 6 l’analoga disposizione del Trattato di Amsterdam, ma ha apportato alcune modifiche all’ART. 7, aggiungendo un nuovo primo comma.

Tale modifica fu suggerita dal “Comitato dei tre saggi”, nominati su iniziativa della Presidenza portoghese, per trovare una soluzione nel caso Haider, nel quale non si era verificata una violazione dell’ART. 6 par. 1 ma solo un’ipotesi di violazione legata alla partecipazione di un partito.

Tale nuovo comma disciplina, infatti, il ricorso ad una procedura preliminare rispetto a quella definita nel Trattato di Amsterdam e legata alla constatazione di una violazione “grave e persistente” di uno dei principi cui all’ART. 6 par.1, ma al più modesto “evidente rischio di una violazione grave”.

È una procedura preventiva assistita da adeguate garanzie per lo Stato membro interessato:

• Proposta motivata di 1/3 degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione.
• Delibera del Consiglio a maggioranza dei 4/5.
• Parere conforme del Parlamento europeo.

Si conclude con la previsione non di una sanzione ma con il ricorso ad “appropriate raccomandazioni”.

Lo stesso Trattato ha disciplinato, altresì, la competenza della Corte di giustizia, su richiesta dello Stato interessato, in merito alle controversie di carattere procedurale relative all’applicazione dell’ART. 7.

Nello stesso periodo, le istituzioni comunitarie, nel corso del Consiglio europeo di Nizza (2000), proclamarono solennemente la Carta dei diritti fondamentali dell’U.E.

La proclamazione conclude la prima fase di un complesso processo cominciato durante i lavori del Consiglio europeo di Colonia (1999), durante il quale emerse la necessità di redigere un inedito catalogo europeo dei diritti fondamentali, considerato la finalità prioritaria dell’U.E.

Tale obiettivo richiedeva l’istituzione di un organo costituente: la Convention, Conferenza intergovernativa, Convenzione Herzog, dal nome del suo presidente.

Essa era composta da 62 membri distribuiti in tal modo:

• 15 rappresentanti dei Capi di Stato e di Governo.
• 16 membri del Parlamento europeo.
• 30 membri dei Parlamenti nazionali.
• Rappresentante del presidente della Commissione + osservatori, 2 per la CGCE e 2 per il Consiglio d’Europa di cui 1 per la Corte europea dei diritti umani.

Dopo circa un anno di lavoro la Convention giunse alla predisposizione di un progetto di Carta, adottato per consensus, e portato all’approvazione delle istituzioni comunitarie, Parlamento, Commissione e Consiglio. Dopo la firma fu sottoposto al Consiglio europeo di Nizza.

Struttura della Carta

7 Capi, 54 articoli – Preambolo ampio.

• Capo I: Dignità.
• Capo II: Libertà.
• Capo III: Eguaglianza.
• Capo IV: Solidarietà.
• Capo V: Cittadinanza.
• Capo VI: Giustizia.
• Capo VII: Disposizioni generali e disposizioni orizzontali.

Le disposizioni generali di cui al VII Capo precisano l’articolazione della Carta con la CEDU.

Scompare la bipartizione del progetto di articolato in diritti civili e politici e diritti economici e sociali.

Questa sorta di Bill of rights rafforza il principio di certezza del diritto nell’U.E.

Nel Preambolo si afferma che il catalogo dei diritti fondamentali contenuto nella Carta riafferma diritti derivanti da 5 fonti normative e 2 fonti giurisprudenziali.

Fonti normative

• Tradizioni costituzionali comuni: rilevate nell’ambito degli ordinamenti costituzionali degli Stati membri. NB: non “Costituzioni” ma “Tradizioni costituzionali”, così da ricomprendere diritti derivanti da costituzioni scritte e non scritte.
• Obblighi internazionali comuni agli Stati membri: prevalentemente assunti su base convenzionale quali ad es. i 2 Patti internazionali delle N.U. del 1966 sui diritti civili e politici ed economici, sociali e culturali. Inoltre atti non vincolanti dal rilevante significato giuridico-politico: es. Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, Atto finale di Helsinki.
• TUE e Trattati comunitari integrativi e modificativi.
• CEDU: Complesso di diritti garantiti dalla stessa e dai suoi protocolli addizionali.
• Carte sociali comunitarie ed europee: ricognitive di diritti in ambito sociale. Ad es. Carta sociale europea di Torino del 1961, Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori del 1998.

Fonti giurisprudenziali

• Corte di giustizia: Diritti riconosciuti dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.
• Corte europea dei diritti umani: Diritti riconosciuti dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani.

È quindi evidente che la Carta non costituisce una fonte autonoma di produzione di diritti, ma di diritti consacrati in altre fonti, e quindi opera come fonte rinforzata.

La Carta, però, presenta un carattere non meramente riaffermativo ma riproduttivo di altri cataloghi dei diritti.

Sicuramente l’attività ricognitiva del catalogo dei diritti, preesistenti, costituisce un novum. Deve rilevarsi, però, che l’influenza delle Corti europee e nazionali ha comportato l’inclusione di alcuni diritti nuovi, es. in materia di tutela dei dati personali.

Un’ulteriore conferma in tal senso è rinvenibile nel Preambolo della Carta, dove si rinviene una caratterizzazione della stessa in conformità alla cd. storicità dei diritti, ovvero