Diritto pubblico dell'Economia - Riassunto esame, prof. Quadri

Riserva di legge

La riserva di legge, inserita nella Costituzione, prevede che la disciplina di una determinata materia sia regolata soltanto dalla legge primaria e non da fonti di tipo secondario.

La riserva di legge ha una funzione di garanzia in quanto vuole assicurare che in materie particolarmente delicate, come nel caso dei diritti fondamentali del cittadino, le decisioni vengano prese dall'organo più rappresentativo del potere sovrano, ovvero dal Parlamento, come previsto dall'articolo 70.

Si distinguono, comunque, vari tipi di riserva di legge:

• Riserva di legge ordinaria: la materia può essere disciplinata dalla legge e da atti aventi forza di legge.
• Assoluta: la materia deve essere regolata integralmente dalla legge. Ad esempio l'art. 13.2 ammette restrizioni della libertà personale nei soli casi e modi previsti dalla legge.
• Relativa: i regolamenti amministrativi possono contribuire a regolare la materia, ma i principi devono essere stabiliti dalla legge (art. 97.1).
• Rinforzata: la materia è disciplinata dalla legge secondo un contenuto o procedimento ben preciso. (art. 16)
• Riserva di legge formale: nella materia può intervenire la legge del Parlamento mentre non possono farlo atti aventi forza di legge, come decreti-legge o decreti legislativi, del Governo (art. 80, art. 81). Di fatto, poi, le materie disciplinate da riserva di legge formale sono quelle coperte da riserva di assemblea (art. 72 comma IV).

Esistono anche riserve non a favore della legge ordinaria:

• Riserva di legge costituzionale (artt. 116, 132.1, 137, 138 Cost.), anch'essa tipica dello Stato costituzionale di diritto.
• Riserva a favore dei regolamenti parlamentari (art. 64).
• Riserva di giurisdizione: il già citato art. 13.2 non ammette alcuna "restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell'autorità giudiziaria (...)"; similmente l'art. 15 ammette limitazioni alla libertà e alla segretezza della corrispondenza "soltanto per atto motivato dell'autorità giudiziaria".
• Riserva di regolamento amministrativo: non esiste in Italia, come invece accade in altri paesi.

La riserva di legge nel diritto penale

Il principio di riserva di legge penale è un tipo di riserva di legge assoluta ed esprime il divieto di punire una determinata condotta in assenza di una legge preesistente che la configuri come reato (art. 25 comma II).

La funzione della riserva di legge è essenzialmente garantistica, in quanto si vuole garantire che in materia penale le norme vengano emanate dall'organo maggiormente rappresentativo (Parlamento).

La riserva di legge deve essere intesa come riserva di legge assoluta anche se in alcuni casi l'apporto da parte di una fonte normativa secondaria è ammessa.

È ammessa quando si limita a specificare dal punto di vista tecnico elementi già contemplati dalla legge; quando viene richiamata dalla legge (il rinvio però deve essere fisso o recettizio; non è ammesso il rinvio mobile); non è invece ammesso che la legge consenta alla fonte secondaria di scegliere i comportamenti punibili tra quelli disciplinati dalla legge stessa.

Rientrano nel concetto di legge la legge formale ordinaria, cioè quell'atto normativo emanato dal Parlamento ai sensi degli artt. 70-74 Cost. e la legge costituzionale emanata in base al procedimento previsto dall'art. 138 Cost.

Per ciò che riguarda i decreti legislativi e i decreti-legge, che vengono normalmente utilizzati, parte della dottrina sostiene che le caratteristiche di entrambi questi atti non sono compatibili con la ratio di garanzia della riserva di legge. La dottrina dominante invece annovera senza difficoltà sia il decreto legislativo sia il decreto-legge tra le fonti del diritto penale in quanto è lo stesso ordinamento costituzionale che riconosce a questi atti normativi efficacia pari a quella della legge formale ordinaria.

Non è fonte del diritto penale la legge regionale; se lo fosse verrebbe violato:

• L'art. 3 Cost. che prevede il principio di uguaglianza.
• L'art. 5 Cost. che prevede il principio dell'unità politica dello Stato.
• L'art. 120 Cost. che vieta alle regioni di adottare provvedimenti che possono ostacolare il libero esercizio dei diritti fondamentali dei cittadini.
• L'art. 117, comma 2 lettera l Cost. che attribuisce la materia penale allo Stato.

La sentenza 487 del 1989 della Corte Costituzionale, inoltre, ha stabilito che solo un organo nazionale è in grado di avere una visione generale dei beni e delle esigenze dell'intera società.

Le Regioni possono intervenire solo quando lo possono fare le fonti subordinate e quando si tratta di cause di giustificazione che, non essendo istituti di diritto penale ma principi desunti dal sistema, non sottostanno ai principi del diritto penale.

Per ciò che riguarda le consuetudini, non possono operare né quelle incriminatrici perché violerebbero il principio di legalità, né quelle abrogatrici perché violerebbero la gerarchia delle fonti. Quanto alla consuetudine integratrice, non è ammessa a meno che vi sia una legge a richiamarla. È, invece, ammesso il ricorso alla consuetudine scriminante. Infatti, le norme che configurano le scriminanti non hanno carattere penale quindi non sono necessariamente subordinate al principio della riserva di legge.

Per ciò che riguarda la legislazione comunitaria, questa non potrebbe essere considerata legittima fonte di produzione del diritto penale a causa dello sbarramento opposto dal principio della riserva di legge "statale" previsto dall'art. 25, comma 2 della Costituzione. Tuttavia il principio del primato del diritto comunitario fa sì che la norma comunitaria prevalga su quella interna.

Un'importante decisione della Corte di Giustizia della CEE ha sancito l'obbligo per il giudice di applicare la normativa comunitaria nel caso in cui contrasti con la normativa interna.

Occorre però fare una precisazione: non rispetto a tutte le fonti del diritto comunitario vige il principio del primato del diritto comunitario.

I regolamenti comunitari, in quanto obbligatori e direttamente applicabili, impongono al giudice di applicarli e non applicare la normativa interna.

Non sono invece direttamente applicabili le direttive, ad eccezione di quelle self-executing che, se non vengono recepite, producono gli stessi effetti dei regolamenti. Per ciò che riguarda i Trattati, sono direttamente applicabili ed efficaci quelle norme che hanno pieno contenuto dispositivo.

La riserva di legge investe, oltre che il fatto, anche la sanzione. Si violerebbe il principio di legalità se la legge si limitasse a prevedere il fatto lasciando al giudice la possibilità di scegliere il tipo e/o la durata della sanzione.

Il principio nulla poena sine lege trova il suo fondamento nell'art. 1 c.p. che stabilisce che nessuno può essere punito con pene che non siano stabilite dalla legge.

A livello costituzionale non vi è nessuna norma che prevede espressamente il principio nulla poena sine lege; tuttavia l'art. 25 stabilisce che nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge; è indubbiamente lecito far rientrare in questa previsione anche la pena in senso stretto.

Predeterminazione legale della sanzione non significa, tuttavia, esclusione di ogni potere discrezionale del giudice. La legge, infatti, fissando un minimo e un massimo, dà al giudice la possibilità di esercitare un potere discrezionale nella scelta della quantità di pena da infliggere al reo.

Perché il principio di legalità sia rispettato occorre però che lo spazio edittale oscilli tra un minimo e un massimo ragionevoli.

Anche rispetto alla sanzione, la riserva di legge opera in modo assoluto e coinvolge non solo le pene principali e accessorie ma anche gli effetti penali della condanna.

Capitolo 1 – Il diritto pubblico dell’economia

Mappa concettuale

• Cos’è il diritto pubblico dell’economia. pag. 2
• Lo stato sociale di diritto. pag. 4
• Sistemi economici. pag. 5

Cos’è il diritto pubblico dell’economia

Il diritto pubblico dell’economia è la disciplina giuridica che studia i mezzi e gli strumenti messi a disposizione dal diritto per l’intervento pubblico nell’economia.

L’oggetto del diritto pubblico dell’economia consiste, quindi, nella ricostruzione sistematica dei principi, le norme e gli istituti giuridici che regolano:

• Le funzioni, cioè i diversi atti e le diverse competenze attraverso i quali si realizzano gli interventi pubblici nell’economia.
• I soggetti.
• Le sfere d’intervento, cioè i settori economici nei quali si sviluppa concretamente l’azione di direzione e controllo dei pubblici poteri.

In Francia questa disciplina è una commistione fra diritto ed economia, è chiamata Droit public économique, diritto pubblico economico, con l’errore di non fare né diritto né economia e di esercitare politologia e sociologia.

Il diritto pubblico dell’economia (cui la denominazione deriva dal tedesco Wirtschaftsrecht ed è in Germania che ha trovato la sua sistemazione scientifica), invece, è una disciplina genuinamente ed esclusivamente giuridica, per la quale l’economia costituisce solo l’oggetto di studio, né si pretende di dare carattere giuridico all’economia, semmai se ne forniscono i mezzi (giuridici) (principi, norme e istituti giuridici); si dice che il diritto pubblico dell’economia sia strumentale alla politica economica.

La finalità degli istituti giuridici è quella di essere funzionali, pratici, utili, idonei e non razionali. Se sono anche razionali, ben venga, ma si tratta di una caratteristica secondaria. Il metodo del diritto pubblico dell’economia è, quindi, interdisciplinare (e, ricordiamolo, non “miscelato” di discipline).

La sistemazione scientifica del diritto pubblico dell’economia può, però, dirsi generale perché la letteratura o è ancora frammentaria, o quella proveniente da altri settori è stata influenzata nel dare alla disciplina l’ordine logico di questi ultimi.

In Italia è caduta nel vuoto l’esortazione di sistemazione generale del Chiarelli del 1966.

La costruzione della sistemazione scientifica del diritto pubblico dell’economia (così come quella delle altre discipline giuridiche) nei paesi di common law è antidogmatica: l’attenzione è concentrata sugli istituti e i problemi fondamentali, trattati nel diritto costituzionale e nel diritto amministrativo (ad esempio, la nazionalizzazione, la legislazione bancaria, i gruppi di interesse e i gruppi di pressione, ecc.).

Il diritto pubblico dell’economia va distinto dal diritto penale dell’economia, che è una branca del diritto internazionale dell’economia e del diritto comunitario dell’economia e che di differente dal diritto pubblico dell’economia ha solo l’oggetto di studio.

Il diritto pubblico dell’economia è strettamente collegato al diritto costituzionale e al diritto amministrativo, in quanto studia, in merito alla finalità d’intervento pubblico nell’economia, le organizzazioni, gli atti e le funzioni costituzionali e, in particolare, amministrative¹, cioè, della pubblica amministrazione (P.A.).

¹ Cioè, della pubblica amministrazione (P.A.).

Riguardo al diritto internazionale dell’economia, è evidente l’estrema difficoltà di emanazione di autonome norme giuridiche relative agli interventi economici, in quanto presuppone da parte di tutti i singoli stati la rinuncia del potere di definizione della propria politica economica, di fondamentale valenza e, pertanto, tenuto gelosamente, e se ciò non avviene è perché un indirizzo politico-economico ha prevalso sugli altri.

• Quando più paesi si impegnano ad eliminarsi i dazi si crea un’area di libero scambio.
• Se i paesi oltre ad eliminarsi i dazi si impegnano ad attuare una politica tariffaria comune, cioè ad applicare gli stessi dazi nei confronti dei paesi terzi si ha un’unione doganale.
• Se i paesi oltre agli impegni dell’unione doganale prevedono anche la libertà di movimento dei fattori produttivi capitali e uomini si ha un mercato comune.
• Se i paesi oltre agli impegni del mercato comune prevedono anche l’attuazione di politiche economiche comuni o quanto meno coordinate si ha un’unione economica.

La distinzione (in base all’oggetto di studio, per cui il diritto privato studia la proprietà, il contratto, l’impresa, la S.p.A., ecc.) tra diritto pubblico dell’economia e diritto privato dell’economia è solo a fini didattici ed espositivi e, comunque, in ciascuna disciplina sono trattati anche istituti propri dell’altra.

Infatti l’intervento pubblico nell’economia non può essere circoscritto a quello dei pubblici poteri, ma deve anche considerare quello delle attività dei privati, che dai pubblici poteri è indirizzato.

L’origine del diritto pubblico dell’economia risale alla parte V della costituzione di Weimar dell’11 agosto 1919, dedicata, per la prima volta nella storia delle costituzioni, alla vita economica.

² Ossia della repubblica di Weimar, della Germania.

Non possono essere considerati origini del diritto pubblico dell’economia gli accostamenti tra legislazione ed economia, frequenti anche precedentemente alla costituzione di Weimar, e l’interpretazione economica della costituzione, prospettata da Beard nel 1913 per la costituzione statunitense³ (giudicata redatta per diretti interessi economici dei costituenti), in quanto solo la costituzione di Weimar intuì la necessità dell’intervento economico pubblico, necessità che restò al di là del regime politico dei vari stati.

³ Del 1787.

La costituzione di Weimar e quelle che ad essa si ispirano, del secolo appena concluso, almeno quelle dei paesi giuridicamente più evoluti, sono dette costituzioni economiche, senza, però, voler annullare il significato politico della costituzione, mentre le costituzioni ottocentesche, ispirate a quella statunitense e a quella della Francia rivoluzionaria, sono costituzioni politiche pure, rivolte solamente all’organizzazione politico-costituzionale dello stato e alla definizione delle libertà civili dei cittadini. Bisogna tuttavia puntualizzare che ciò non significa che lo stato ottocentesco e quello assoluto non fossero sensibili alle esigenze economiche, bensì che le relegavano tra le ultime problematiche di governo.

Lo stato sociale di diritto

La configurazione di Stato pronto all’intervento economico è detto Stato sociale.

Uno Stato non sarebbe Stato sociale se non fosse anche Stato di diritto. La dottrina, ha, quindi, creato la figura dello Stato sociale di diritto.

Esistono anche correnti di pensiero contrarie a questo connubio, la principale delle quali, il cui maggiore esponente è il tedesco Ernst Forsthoff, critica la non programmaticità (economico-sociale)⁴ della costituzione (in particolare, di quella di Bonn).

Queste critiche si dimostrano però inesatte, perché dettate unicamente dalle inefficienze della moderna amministrazione e dei partiti politici.

⁴ Cioè, quella tedesca.

Sistemi economici

Alla tradizionale distinzione dei sistemi economici (liberistici o capitalistici, collettivistici e misti) si aggiunge quella tra sistemi economici collettivistici e sistemi economici misti (o misti di iniziativa capitalistica), in questi ultimi dei quali il controllo pubblico è considerato irrinunciabile.

Bisogna ricordare, però, che l’intervento pubblico deve sempre rispettare le leggi di mercato.

Capitolo 2 – Le fonti e gli atti

Mappa concettuale

• Introduzione. pag. 2
• La Costituzione e i principi fondamentali in essa sanciti. pag. 3
• La legge ordinaria. pag. 6
• Il decreto-legge. pag. 7
• Il regolamento. pag. 8
• L’indirizzo politico economico del Governo. pag. 9
• Il piano. pag. 10
• La direttiva. pag. 11

Introduzione

Le fonti del diritto pubblico dell’economia arricchiscono le caratteristiche delle fonti del diritto tradizionale.

Le fonti del diritto pubblico dell’economia sono caratterizzate dalla mobilità, in base alla congiuntura, e dalla permissività.

Ad essere imperativo e cogente non è l’intera norma, quanto il fine per il quale è emanata: la mancata osservanza dell’inderogabile norma tradizionale comporta l’inderogabile sanzione, mentre la mancata osservanza della direttiva non comporta necessariamente l’applicazione della sanzione, che sarebbe meglio definirla reazione.

Limite invalicabile e al tempo stesso cardine interpretativo e ricostruttivo del diritto pubblico dell’economia è la proclamazione dei diritti fondamentali dell’uomo, come si può notare, innanzitutto, nella sistematica costituzionale (italiana). Infatti, la parte I della Costituzione, “Diritti e doveri dei cittadini”, tratta in primo luogo le libertà fondamentali dei cittadini [denominate, in modo poco chiaro, “Rapporti civili” (artt. 13-28)], quindi i “Rapporti etico-sociali” (artt. 29-34), su famiglia, salute e istruzione scolastica e i “Rapporti economici” (artt. 35-47), su lavoro e altri rapporti economici.

Ancora, l’art. 2, rientrante tra i “Principi fondamentali”, nella sua prima proposizione afferma l’inviolabilità dei diritti fondamentali dell’uomo, mentre solo nella seconda