Riassunto esame Diritto Pubblico dell'Economia, Prof. Capunzo Raffaele, libro consigliato Argomenti di diritto pubblico dell'economia , Raffaele Capunzo

Argomenti di diritto pubblico dell’economia

Capitolo I - Il diritto pubblico dell’economia: nozioni generali

1.1. Nozione

Nel linguaggio comune il diritto pubblico dell’economia indica quella disciplina giuridica che studia i mezzi e gli strumenti messi a disposizione dal diritto per l’intervento pubblico nell’economia. La funzione dello studioso di tale materia consiste nella ricostruzione sistematica dei principi, delle norme e degli istituti giuridici che regolano:

• Le funzioni: queste riguardano i diversi atti e le diverse competenze, attraverso i quali si elaborano e si attuano gli interventi pubblici nell’economia;
• I soggetti: l’organizzazione pubblica preposta all’intervento dello Stato nell’economia;
• Le sfere di intervento: i settori economici in cui si sviluppa concretamente l’azione di indirizzo, direzione e controllo dei pubblici poteri.

Questa materia è una disciplina oggettuale: ha un carattere pratico e non teorico, ha una validità conoscitiva e non didattica, non è una disciplina oggettiva finalizzata all’elaborazione dei concetti giuridici, tanto è vero che Giannini, autorevole dottrina, afferma che non esiste un settore della normativa positiva a cui sia ascrivibile tale materia.

1.2. L’intervento pubblico nell’economia

Gli interventi dello Stato nell’economia possono essere di due fondamentali tipologie:

• Interventi diretti: questi sono posti in essere dallo Stato che agisce come imprenditore o come erogatore di beni e servizi. Questa tipologia di interventi fa capo all’intervento dell’impresa quale organo dello Stato, dotato di personalità e di autonoma capacità giuridica di diritto pubblico e di diritto privato.
• Interventi indiretti: sono posti in essere dallo Stato che indirizza e controlla l’economia privata. Questi si realizzano mediante indirizzi, direttive, piani e provvedimenti che determinano le condizioni di soggezione con lo scopo di finalizzare l’attività privata ad un interesse pubblico.

Lo Stato approva anche disposizioni condizionali che mirano ad incoraggiare o scoraggiare il privato al compimento di determinate attività.

Si distingue poi ancora:

• Intervento pubblico esterno: questo intervento comporta che lo Stato incida, attraverso una disciplina vincolistica, direttamente o indirettamente sull’iniziativa privata. In tali casi, l’azione dei pubblici poteri si dirige direttamente agli operatori economici privati ed influenza, con effetto mediato, i relativi settori economici. Un esempio in materia è l’emanazione delle leggi sul blocco degli affitti delle case.
• Intervento pubblico interno: questo intervento riguarda le scelte e le direttive dello Stato che operano come forze interne al mercato, mediante imprese pubbliche, comunque soggette alle direttive statali.

Nota: i rapporti tra Stato ed economia

Nota: i rapporti tra Stato ed economia costituiscono una tematica fondamentale in dottrina. L’analisi condotta al riguardo dal Giannini relativamente ai rapporti tra pubblici poteri e fatti economici:

• Ha aperto il diritto pubblico ed amministrativo verso nuovi ordini di problemi, prima trascurati;
• Ha consentito la rilettura e l’innovazione di categorie concettuali proprie della teoria generale del diritto amministrativo;
• Ha contribuito a consolidare alcune coordinate di fondo di quel diritto.

La dottrina ha anche evidenziato che l’azione dei pubblici poteri nel campo economico ha contribuito a colmare due lacune: l’insufficienza di problematica e la frammentarietà, proprie della scienza amministrativa, rispetto alla regolazione pubblica dell’economia. Giannini afferma che il diritto pubblico dell’economia è qualcosa in più rispetto al diritto amministrativo economico in quanto sviluppa anche profili costituzionalistici e commercialistici e indaga sulla regolazione dei fatti economici posta in essere da pubblici poteri.

Il concetto di servizio

Oltre ad esercitare pubbliche funzioni come quelle di tipo legislativo, esecutivo e giudiziario, tutti gli Stati erogano in misura maggiore o minore particolari prestazioni a carattere patrimoniale, il cd. “servizio”.

• Questo concetto è stato inizialmente inteso come residuale e negativo, perché si intendeva con il termine “servizio pubblico”, ogni attività dello Stato che non fosse “pubblica funzione”;
• Le riflessioni sull’attività creditizia, considerata “funzione di interesse pubblico” condussero ad approfondire il concetto di servizio pubblico. L’attività creditizia veniva qualificata servizio pubblico al di là del fatto che fosse svolta da un privato o da un ente: questo perché è lo Stato che delibera sulle vie che l’attività creditizia deve seguire.

Vi è dunque una riferibilità mediata dell’attività ai pubblici poteri ed affiora così un’immagine del servizio pubblico inteso in senso oggettivo: il soggetto che gestisce può essere pubblico o privato, ma il servizio è pubblico se esistono certi tratti oggettivi della disciplina che lo possano ricondurre alla sfera dei pubblici poteri.

• In un secondo momento si è abbandonata l’idea della riferibilità mediata e si è sviluppata una teoria soggettiva, in base alla quale il servizio pubblico è tale solo se consiste in un’attività di cui è titolare lo Stato o un altro pubblico potere, che può svolgere direttamente o tramite concessionario. L’attività creditizia, dunque, non lo sarebbe poiché manca una norma che la qualifichi come attività dello Stato.
• Infine, nasce e prevale una teoria oggettiva del servizio pubblico, in virtù della lettura dell’art. 43 Cost.: questa norma indica che nell’ordinamento esistono non soltanto attività che sono servizi pubblici se assunti da un pubblico potere, ma anche attività oggettivamente qualificabili come pubblici servizi e, quindi, collettivizzabili, anche se attribuite a privati. L’attività dev’essere contrassegnata da una finalità sociale che comporti per l’imprenditore una sottrazione della libera disponibilità dei fini operativi e l’imposizione di obiettivi che vadano oltre l’ambito degli interessi individuali.

Il servizio pubblico preesiste alla pubblicizzazione dell’impresa che lo produce in quanto la riserva o il trasferimento dello stesso sono disposti dal legislatore solo se il mercato non lo produce o non è in grado di produrlo.

Le funzioni dello Stato

Lo Stato, oltre che artefice della disciplina legislativa, assume altri ruoli fondamentali.

1. È responsabile della gestione dell’intero sistema economico nazionale.

In linea generale, gli economisti distinguono tre tipologie di sistemi economici:

1. Sistemi liberalistici o capitalistici: questi sistemi hanno come dogma fondamentale quello della non ingerenza dei pubblici poteri nella dinamica del mercato.
2. I sistemi collettivistici: questi sistemi sottopongono, al contrario, completamente l’economia alle decisioni pubbliche. Si basano su un principio di massima: la proprietà dei mezzi di produzione e lo svolgimento di attività economica non rientrano nel patrimonio privato, ma sono riservate alla sfera pubblica. Esiste un unico imprenditore: lo Stato, autore delle pianificazioni delle produzioni, dei costi e dei ricavi.
3. I sistemi misti: in questi sistemi lo Stato, seppure intervenga, lascia comunque sussistere l’iniziativa economica privata e le leggi dello Stato.

Giannini ha sempre criticato l’idea di “intervento” dello Stato nell’economia e, di conseguenza, ha sempre criticato la locuzione “stato interventista”, riferita allo Stato del XX secolo, in contrapposizione allo Stato liberista dell’Ottocento. Infatti, secondo Giannini, lo Stato disciplina da sempre fatti economici e l’intervento altro non è che tale disciplina. A riprova di ciò, si può ricordare come le legislazioni medievali già conoscessero strumenti di vigilanza pubblica, ad esempio, in materia di pubblico igiene.

• Tra il XVII e XVIII secolo nascono istituti che non sono diversi da quelli con i quali oggi si esplica l’intervento dello Stato, autorizzazioni, licenze, permessi.
• Secondo Giannini uno Stato liberista inteso come stato astensionista non è mai esistito in quanto sotto vari aspetti c’è sempre stato un intervento pubblico: lo Stato del XX secolo “interventista” non fa che proseguire il cammino dello Stato liberista, rafforzando sempre più la presenza pubblica nell’economia e nella società.
• Non c’è discontinuità col passato, ciò che cambia è il tipo di Stato: si passa dallo Stato borghese allo Stato pluriclasse aperto, grazie al suffragio universale, alle istanze di tutte le classi sociali. Entrambi gli Stati intervengono: il primo a favore della classe censitaria; il secondo su sollecitazione di tutti i gruppi sociali.

2. È responsabile della monetazione.

Questo compito è direttamente collegato al concetto di sovranità dello Stato ed è stato assunto con il venir meno del concetto di valore intrinseco della moneta e con l’affermarsi di quello estrinseco, moneta come mezzo di pagamento.

3. Regola il godimento e la circolazione dei beni.
4. Limita e controlla l’esercizio di attività economiche.
5. L’intervento dello Stato nell’economia assume particolare importanza con riguardo alle agevolazioni finanziarie che possono assumere la forma di sovvenzioni stabilite dall’amministrazione con atto pubblico, erogazione di contributi a fondo perduto, o di finanziamenti agevolati, con interessi a tassi inferiori rispetto a quelli del mercato, stabiliti attraverso negoziati tra l’impresa e l’istituto di credito su basi oggettive.

1. Analoghe non per struttura, ma per fini, sono le agevolazioni fiscali, le quali devono essere stabili e concesse su basi oggettive per evitare discriminazioni ingiuste, in quanto comportano comunque accrescimenti patrimoniali e non possono essere stabilite liberamente.

6. Lo Stato è offerente di beni e servizi economici.

Nel nostro ordinamento, in tale settore, si fa ricorso alla concessione di servizio pubblico: la concessione viene disposta con atto amministrativo e ad essa accede un contratto inteso a definire la potestà di direzione, vigilanza e controllo dell’amministrazione concedente, i diritti ed obblighi dell’impresa concessionaria, i reciproci rapporti patrimoniali.

1.3. L’oggetto del diritto pubblico dell’economia

Il diritto pubblico dell’economia ha una sua precisa identità, un suo metodo ed un suo oggetto. Quanto all’oggetto, esso è costituito da quegli istituti che si usano qualificare di diritto pubblico, volti direttamente alla disciplina di eventi specificamente economici.

• Non sono qualificabili come istituti di diritto pubblico dell’economia tutti quelli che non sono specificamente attinenti all’economia, pur incidendo indirettamente nella sfera delle attività economiche.

Tuttavia, si può osservare come alcune fattispecie, anche se tecnicamente estranee alla sfera del diritto pubblico dell’economia, per le finalità concrete che svolgono, presentano un notevole interesse ed acquistano uno spazio nella materia in esame: stiamo parlando degli enti del terzo settore e degli enti no profit, che incidono profondamente nella realtà economico-produttiva.

1.4. L’intervento dello Stato nell’economia: le linee costituzionali

La Costituzione italiana dedica ai rapporti economici il titolo III della parte I, artt. 35 – 47, che, integrato da altre disposizioni in materia di interventi pubblici, darebbe corpo alla cd. “Costituzione economica”. Secondo una prima accezione, tale formula indica l’insieme delle norme costituzionali in materia economica; secondo un’altra accezione, indica un complesso normativo autonomo rispetto alla Costituzione.

Questa seconda ricostruzione è stata ampiamente criticata, in quanto postulare l’autonomia di alcune disposizioni all’interno dei testi costituzionali è problematico proprio perché questi ultimi ambiscono a dettare le regole fondamentali di un sistema sociale nella sua interezza. È possibile riferirsi ad una disciplina costituzionale dell’economia solo se non si postula l’autonomia di questo settore nei confronti delle altre norme costituzionali.

• Il Trattato istitutivo della CEE, nel precisare i compiti della comunità, evidenzia che sono realizzabili soltanto mediante l’instaurazione del mercato comune e mediante l’eliminazione da parte degli Stati membri degli ostacoli alla libera circolazione delle merci, persone e servizi. Ciascuno Stato è libero di perseguire una propria politica economica, ma essa deve essere comunque condotta in conformità con il principio di concorrenza.

L’art. 41 Cost. afferma al primo comma che “l’iniziativa economica privata è libera”, per cui attribuisce al privato la libertà di intraprendere e gestire in proprio le attività economiche che rientrano nella sfera di esercizio della capacità negoziale di diritto privato e non presuppongono limitazioni speciali. A tale principio fa seguito, però, l’attribuzione di taluni compiti al legislatore ordinario:

• Stabilire in quali modi l’iniziativa economica non può espletarsi, perché una sua libera estrinsecazione potrebbe essere lesiva della libertà, dignità e sicurezza umana, ovvero contrastante con l’utilità sociale, art. 41 co. 2 Cost.;
• Sottrarre determinate imprese, o categorie di imprese, alla sfera dell’iniziativa economica dei privati e collettivizzarle, mediante la riserva originaria ai pubblici poteri, art. 43 Cost., od il trasferimento successivo agli stessi tramite espropriazione e salvo indennizzo, art. 42 Cost.

La collettivizzazione di cui all’art. 43 può essere disposta solo con riferimento ad imprese che si riferiscano a servizi pubblici essenziali, economici e non anche sociali, in quanto questi ultimi sono previsti da norme costituzionali che, accanto al dovere delle istituzioni di assicurarne la prestazione, prevedono il diritto del privato di renderli, dunque non sono suscettibili di nazionalizzazione: vi è una compresenza di privato e pubblico, o a fonti di energia o a situazioni di monopolio e che rivestano, in concreto, carattere di preminente interesse generale.

Questo compito non contrasta con il principio di concorrenza di cui si fa portavoce il diritto europeo, in quanto la norma costituzionale va letta nel senso che il legislatore riserverà o trasferirà queste imprese, sottraendone l’esercizio ai privati, ai pubblici poteri solo se il mercato non è in grado di rendere il servizio o se non lo rende in modo adeguato.

• Istituire “controlli e programmi opportuni, affinché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”, art. 41 co. 3 Cost.

Si evidenzia come la Costituzione presupponga un governo pubblico dell’economia, perché il mercato da solo non è in grado di assicurare la piena affermazione dei valori costituzionali. I programmi sono volti al perseguimento ed al raggiungimento dei fini sociali.

Infine, c’è da precisare che la regolamentazione pubblica deve avere ad oggetto qualunque attività economica pubblica e privata, senza che venga limitata ad alcuni settori economici.

1.5. Il ruolo delle amministrazioni pubbliche: la disciplina costituzionale

Le Pubbliche Amministrazioni si dividono in:

• Statali: costituite da apparati pertinenti alla persona giuridica dello Stato, ad es., ministeri;
• Non statali: costituite da apparati pertinenti ad altri enti pubblici substatali, come comuni, province e Regioni, assessorati, o sovrastatali, come l’Unione europea, Commissione.

La varietà delle amministrazioni è tale da impedire di giungere ad una definizione unitaria di “Pubblica amministrazione”. Sicuramente, la definizione più accreditata è quella che la definisce come cura concreta di interessi pubblici: una definizione del genere ne mette in luce la sua finalizzazione al perseguimento di un fine pubblico individuato dalla legge. Tale definizione, tuttavia, esclude tutti quegli apparati importanti che preparano gli atti normativi o che svolgono attività di pianificazione, questi ultimi realizzano dunque la “cura astratta dell’interesse pubblico”.

La P.A. dunque è un ente dotato di soggettività giuridica ed è formata da organi che ne costituiscono “le braccia”, cioè realizzano gli atti mediante i quali l’ente esplica la sua capacità di agire: tali atti verranno imputati all’ente in virtù di un rapporto di immedesimazione organica che collega l’organo allo stesso.

Oltre agli organi, vi sono gli Enti e gli uffici.

• Ente: un soggetto che è centro di imputazione di diritti e di doveri;
• Uffici: sono organizzati secondo le norme di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione, art. 97 Cost.

L’art. 95 Cost. dispone che i ministri sono responsabili individualmente degli atti dei loro dicasteri: questa disposizione consacra la duplice posizione dei ministri, sia come componenti del governo, sia come vertici dei rispettivi dicasteri ministeriali.

• Secondo la Corte costituzionale, il Governo è responsabile nei confronti del Parlamento, rapporto di fiducia, mentre l’amministrazione è posta sotto la guida del Governo: anche con questo duplice rapporto viene assicurato il cd. circuito democratico, grazie al quale le P.A. eseguono gli indirizzi stabiliti dal Parlamento.
• La funzione servente della P.A. nei confronti del Governo incontra, però