Diritto penale dell'ambiente - Riassunto

lOMoARcPSD|1451005 Parte generale

Nozione di ambiente e beni giuridici ambiente

Sulla base di una concezione più o meno ampia di ambiente si definisce il confine della relativa tutela penale:

• Definizione ristretta di ambiente: componenti della biosfera (acqua, aria, suolo) + flora + fauna; altresì
• Definizione ampia di ambiente: comprendente assetto urbanistico, paesaggio e beni culturali

Il confine della definizione di “ambiente” ha rilevanza su tre diversi piani:

• La riconduzione di una disciplina alla materia dell'ambiente comporta la potestà legislativa in capo allo Stato e alle Regioni (come disciplinato dall'art. 117 Cost.);
• La riconduzione di una procedura al settore ambientale comporta l'attribuzione di poteri amministrativi a determinati organi;
• La nozione di ambiente rileva in tema di competenza per il giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative, nel senso che la competenza è del Tribunale quando, tra l'altro, si tratta di violazione di disposizioni in materia di tutela dell'ambiente dall'inquinamento.

La nozione di ambiente può rilevare, agli occhi dello studioso, sotto due profili:

• Secondo un profilo sistematico, per raggruppare le varie discipline destinate all'unico bene giuridico protetto “ambiente”;
• Secondo un secondo profilo, qui privilegiato, per interpretare le singole fattispecie penali tout court.

Le fattispecie contravvenzionali non tutelano l'ambiente bensì, di volta in volta, un certo stato delle acque, dell'aria e del suolo, un certo assetto del territorio e del paesaggio.

La disciplina che ci interessa è contenuta:

• Nel d. lgs. n. 152/2006, detto Testo unico ambientale, in tema di rifiuti, inquinamento idrico e atmosferico;
• Nel titolo VI-bis del codice penale, dedicato ai delitti contro l'ambiente;
• In alcune fattispecie codicistiche previste in altri titoli dal legislatore (es. incendio boschivo) o usate dalla giurisprudenza (es. danneggiamento).

L'ambiente è quindi l'oggetto della tutela penale, ma questo non comporta necessariamente che esso sia anche il bene giuridico tutelato. Di volta in volta, può emergere una delle seguenti concezioni:

• ❶ Concezione ecocentrica, in cui l'ambiente è effettivamente il bene giuridico;
• ❷ Concezione antropocentrica, in cui la fattispecie penale protegge la salute dell'uomo, che nell'ambiente vive, o altri interessi umani;
• ❸ Secondo una terza alternativa, emerge la tutela di talune funzioni della PA (di pianificazione e controllo di attività impattanti sull'ambiente) e solo indirettamente la tutela dell'ambiente o della salute. Esempi tipici sono: condotte di mancata collaborazione con le autorità di controllo; mancata tenuta dei registri; apertura di scarichi non autorizzati.

Secondo alcuni questo modello di incriminazione costituirebbe un improprio impiego del diritto penale, in quanto non si tutelano beni preesistenti all'intervento legislativo bensì un quid artificiale, di creazione normativa (una funzione amministrativa). Al contrario, altri affermano che la lesione del bene è integrata dalla condotta stessa, che è ontologicamente idonea a pregiudicare il bene giuridico protetto. Al di là della presa di posizione, occorre sottolineare come questo sia un esempio di anticipazione della tutela penale rispetto a condotte che di per sé non danneggiano il bene finale, limitandosi ad ostacolare la conoscenza di attività potenzialmente pericolose per l'ambiente.

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Ciò che importa è non perdere di vista il bene finale protetto dalla norma, cui mira l'attività amministrativa di controllo, al fine di garantire sempre il rispetto del principio di offensività.

Alcuni esempi di compresenza di diversi beni tutelati:

• Art. 2 TUA: la disciplina ha come obiettivo primario la promozione dei livelli di qualità della vita umana (interesse finale), da realizzare attraverso la salvaguardia e il miglioramento delle condizioni dell'ambiente (interesse strumentale) e l'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali;
• Art. 5 TUA: nel definire l'inquinamento indica il possibile nocumento alla salute umana o alla qualità dell'ambiente o (terzo interesse) agli usi legittimi dell'ambiente.

Il legislatore non ha scelto una volta per tutte una strategia di tutela dell'ambiente in sé ovvero della salute umana. Il bene giuridico va individuato volta per volta.

Le scelte legislative sono necessariamente contingenti: un esempio riguarda lo sversamento di formaldeide nelle acque. In particolare: ad una certa data, lo sversamento integrava illecito penale/amministrativo a seconda che la sostanza fosse o meno compresa tra le “sostanze di cui è provato il potere cancerogeno” (riferimento ad una particolare tabella). Ma cancerogena per l'uomo o per le cavie di laboratorio? Alla stessa data, infatti, la formaldeide era classificata come probabilmente cancerogena per l'uomo, e provatamente cancerogena per le cavie da laboratorio.

→ Se prevale una concezione ecocentrica, allora il bene tutelato dalla fattispecie di inquinamento idrico è l'ambiente.

→ Se prevale una concezione antropocentrica (come poi avvenuto in Cassazione), ciò che conta ai fini dell'integrazione della fattispecie è la cancerogenicità per l'uomo.

In seguito è stata modificata la tabella, che ora fa riferimento a “sostanze classificate contemporaneamente cancerogene e pericolose per l'ambiente acquatico”: si richiede così congiuntamente un pregiudizio per la salute umana e per l'ambiente.

In linea tendenziale, nell'ottica antropocentrica attualmente e prevalentemente oggi assunta dal legislatore italiano, l'ambiente finisce per porsi in un rapporto di anticipazione di tutela alla salute dell'uomo. Rimane aperta, anche nel quadro europeo, la domanda di fondo: i danni rilevanti per la qualità dell'ambiente sono parametrati ad un valore “assoluto” dell'ambiente in sé o sono parametrati agli interessi umani? Vale a dire: l'ambiente è considerato nella sua dimensione di “spazio per l'uomo”?

Tecniche di tutela e struttura dei reati ambientali

Le discipline penali ambientali sono di regola costruite come appendice sanzionatoria di complessi di norme e procedure amministrative (c.d. funzione sanzionatoria del diritto penale rispetto al diritto amministrativo), tanto che alcuni parlano di accessorietà del diritto penale al diritto amministrativo, almeno in questo settore, in quanto il diritto penale dell'ambiente ben potrebbe circoscrivere la sua operatività a stadi diversi di offesa (extrema ratio, proporzione).

La sovrapposizione tra diritto penale e sottese discipline amministrative può essere più o meno marcata. Vi sono cioè casi in cui il diritto penale opera una selezione di propri elementi tipici (es. valori soglia diversi da quelli sanzionati in via amministrativa) capaci di riflettere diverse esigenze di tutela.

La gran parte dei reati ambientali è suddivisibile in tre tipologie, sulla base della condotta incriminata:

• Attività in violazione della sottesa disciplina amministrativa: in assenza del provvedimento amministrativo; o in difformità dalle prescrizioni ivi contenute;
• A) Superamento di valori soglia predeterminati dalla legge o dall'autorità amministrativa;
• C) Mancata collaborazione con le autorità di controllo.

La classificazione non è univoca, in quanto vi sono alcuni delitti ambientali costruiti con una vera e propria disciplina penalistica, non immediatamente ascrivibile a una procedura amministrativa (es. disastro ambientale). 2

Altre fattispecie, inoltre, implicano una valutazione diretta del giudice, prescindendo da valori soglia prefissati dalla legge o dall'autorità amministrativa.

Un esempio è costituito dalla fattispecie codicistica di omessa bonifica (art. 452-terdecies), che punisce chiunque – essendovi obbligato – non provvede alla bonifica, al ripristino, al recupero dello stato dei luoghi. Tale fattispecie non è riconducibile al superamento di valori soglia, nel senso che il superamento delle concentrazioni soglia di rischio non è prefissato ma è l'esito di una procedura ex post legata alle concrete caratteristiche del sito inquinato. Non si tratta di mancata collaborazione con l'autorità, nel senso che viene punita non l'omissione della collaborazione ai fini dell'individuazione di attività pericolose ma l'omessa eliminazione delle conseguenze dannose connesse all'inquinamento (quindi la condotta non è potenzialmente pericolosa per l'ambiente: lo è già, concretamente!).

Sulla base della struttura, i reati ambientali possono essere:

• ① Reati di pericolo concreto o di danno
• ② Reati di pericolo astratto o presunto → es. l'immissione oltre i valori soglia di per sé non è idonea a compromettere il bene giuridico, ma solo a metterlo in pericolo in un orizzonte temporale più lontano, unitamente ad una serie indeterminata di condotte analoghe poste in essere anche da altri soggetti.

Non è agevole calcolare l'apporto della singola emissione/immissione sullo stato della biosfera, poiché esso dipende da moltissimi fattori la cui interazione con la singola condotta non è misurabile.

Si tratta di ipotesi di presunzione di offensività (che si addice al concetto di “pericolo astratto”), ossia di plausibile attitudine della condotta a deteriorare in modo significativo il bene tutelato in prospettiva futura.

= Anticipazione della tutela attraverso i reati di pericolo astratto → Come si concilia con il principio di offensività?

Abbiamo due alternative:

• → O consideriamo i reati di pericolo astratto illegittimi, scegliendo di attendere la consumazione del reato ossia l'effettiva compromissione del bene tutelato;
• → O li consideriamo legittimi, nei limiti della ragionevolezza.

I reati ambientali consistono quasi sempre (con l'eccezione dei nuovi delitti ambientali) in contravvenzioni, punite dunque con la pena dell'ammenda e/o dell'arresto. Pertanto sono di regola oblabili. In particolare:

Art. 162 c.p, Oblazione nelle contravvenzioni: (…) il contravventore è ammesso a pagare, prima dell'apertura del dibattimento o prima del decreto di condanna, una somma pari alla terza parte del massimo edittale. Il pagamento estingue il reato.

Art. 162-bis, Oblazione nelle contravvenzioni punite con pene alternative (cioè arresto o ammenda) → La somma in questo caso è pari alla metà del massimo edittale.

La forma contravvenzionale dipende da vari fattori: storicamente i reati ambientali sono inseriti nella legislazione complementare, vale a dire nella parte sanzionatoria che chiude una disciplina amministrativa. Quindi i reati ambientali nascono come disobbedienza di precetti amministrativi e non come aggressione diretta di beni preesistenti all'attività normativa. Benché si tratti della forma di reato più adatta alla collocazione e alla struttura della maggior parte dei reati ambientali, comporta alcuni problemi di ineffettività di tutela:

• In sede di indagini, preclude alcuni mezzi di prova (es. intercettazioni telefoniche e ambientali);
• È suscettibile di oblazione, e quindi conduce all'”uscita” dal processo penale con il pagamento di una somma di denaro: si tratta di una monetizzazione non sempre soddisfacente per le istanze di tutela sottese a serie forme di inquinamento;
• La prescrizione si consuma in quattro anni (aumentabili a cinque in caso di atti interruttivi);
• Non operano i termini più lunghi previsti per la recidiva (che riguarda i soli delitti);
• Non è punibile il tentativo (circoscritto ai soli delitti, art. 56 c.p).

Costituzione e ordinamento europeo

La Costituzione non menzionava l'ambiente, ma la giurisprudenza ha progressivamente emancipato il concetto di ambiente da quelli, essi sì originariamente presenti nella Carta, di tutela del paesaggio (art. 9 Cost.) e di diritto alla salute (art. 32 Cost.), fino ad elaborare un vero e proprio diritto all'ambiente salubre. La novella costituzionale del 2001 ha introdotto per la prima volta l'ambiente (art. 117 Cost.) tra le materie oggetto di espressa potestà legislativa, attribuendo l'ambiente in via esclusiva allo Stato e la valorizzazione dei beni ambientali in via concorrente a Stato e Regioni.

Lo Stato può legiferare fissando standard uniformi su tutto il territorio nazionale; le Regioni possono adottare, al più, standard più rigorosi. La giurisprudenza costituzionale è ormai consolidata nel ritenere l'ambiente non tanto una materia, quanto un valore costituzionale primario. Quando ha ritenuto incostituzionali alcune normative regionali non l'ha fatto perché esse violavano la potestà legislativa in materia penale posta in capo allo Stato, bensì perché interferivano con la disciplina amministrativa dell'ambiente a monte.

L'ordinamento europeo dedica ampio spazio all'ambiente, influenti sia sulla produzione normativa sia sull'interpretazione delle norme: non di rado ci si imbatte in pronunce del giudice penale che teorizzano una interpretazione programmaticamente estensiva di alcuni elementi della fattispecie, per non pregiudicare l'efficacia del diritto comunitario. In linea generale si rileva che l'interpretazione comunitariamente conforme assume il significato di interpretazione estensiva ovvero meno favorevole all'imputato (es. negazione della rilevanza esimente di guasti o eventi atmosferici). = In dubio pro natura.

Funzione ripristinatoria del diritto penale ambientale

Si tratta dell'impiego di strumenti di diritto penale sostanziale (es. oblazione discrezionale ex art. 162-bis) e processuale (es. accordi di “patteggiamento”) subordinati a rimessioni in pristino e bonifiche: il comune denominatore consiste nell'essere configurati come conseguenze dell'accertamento da parte del giudice penale di un fatto di reato.

Es. obblighi di ripristino in relazione al reato di discarica abusiva.

Es. obbligo di demolizione delle opere edilizie abusive.

Alla funzione ripristinatoria del diritto penale ambientale contribuiscono altresì incentivi premiali (circostanze attenuanti, cause di non punibilità, sospensioni condizionali della pena subordinate alla rimessione in pristino).

La funzione ripristinatoria trova il suo apice nella configurazione dei reati di omessa bonifica (contravvenzionale, art. 257 TUA; delittuosa, art. 452-terdecies c.p), che minacciano un'autonoma sanzione penale per l'inadempimento degli obblighi di rimessione in pristino.

Gli obblighi di rimessione in pristino rispondono ad una esigenza di effettività della tutela ambientale, in apparente contraddizione con la natura di pericolo astratto dei reati ambientali. In realtà non vi è contraddizione in quanto non è esclusa la produzione in concreto di un danno.

Le disposizioni che impongono al giudice, con la sentenza, di disporre obblighi di ripristino costituiscono sanzioni accessorie di natura amministrativa, come tali non sospendibili, a differenza della pena cui è condannato l'autore del reato.

La confisca

Numerose disposizioni impongono al giudice di ordinare la confisca dei luoghi in cui si è realizzato l'illecito e delle opere ivi edificate. L'art. 452-undecies c.p prevede, con riferimento a molti dei nuovi delitti ambientali, la confisca obbligatoria delle cose costituenti il prodotto/profitto del reato o che servirono a commettere il reato. Prevede altresì la confisca per equivalente, nel caso non sia possibile la confisca diretta dei beni.

Delimitazione territoriale e temporale

4 L'ambiente è la somma di tante aree differenti, e quindi è normale che il legislatore differenzi talvolta la tutela in ragione dei luoghi o dei tempi (es. la laguna di Venezia è oggetto di una disciplina idrica più severa).

Di recente il legislatore ha sperimentato un nuovo modello normativo con riferimento allo stato di emergenza dichiarata con decreto dal Presidente del Consiglio dei Ministri: tale modello normativo è destinato a valere in determinati territori e per determinati periodi. Un esempio è costituito dalla disciplina emergenziale sui rifiuti originariamente dichiarata nella regione Campania, e successivamente estesa alla Calabria e alla provincia di Palermo: dapprima il legislatore ha introdotto nuove fattispecie (es. introduzione abusiva nelle aree di discarica costituenti interesse strategico nazionale) rendendo più efficiente lo speciale regime di smaltimento dei rifiuti per superare l'emergenza; in un secondo momento, ha introdotto – nei soli territori in cui vigeva l'emergenza rifiuti – il reato di abbandono di rifiuti ingombranti da parte di privati, inasprendo notevolmente le pene per numerosi altri reati.

Si tratta di normative inserite stabilmente nell'ordinamento: ciò che cambia è il luogo e il tempo dell'emergenza ambientale.

La Corte Costituzionale ha respinto le questioni di legittimità per contrasto con l'art. 3, ritenendo che le peculiarità delle singole situazioni ambientali giustifichino la diversità di trattamento. Perplessità rimangono con riferimento alla ragionevolezza e proporzione delle pene comminate (aumentate fino a