Diritto internazionale dell'Economia e dell'ambiente

Lezione 2: Introduzione

Oggi vediamo il processo attraverso cui si è arrivati alla creazione del FMI e della BIRS (sono stati istituiti entrambi nel 1944). Il quadro giuridico all’interno del quale ci muoviamo è il quadro del Diritto Internazionale dell’Economia (DIE), ossia tutte quelle norme internazionali che regolano il comportamento degli Stati in materia economica, quindi i rapporti economici tra gli Stati. Sono rapporti che si realizzano essenzialmente in tre ambiti:

Rapporti economici tra gli stati

• Rapporti commerciali (= lo scambio di beni e servizi)
• Rapporti monetari (= lo scambio di valuta tra gli Stati)
• Rapporti finanziari (= trasferimenti di capitale a scopo di investimenti)

Il diritto internazionale dell’economia è l’espressione che si utilizza per ricondurre a un unico sistema (anche se molto variegato al suo interno) le norme internazionali che regolano le relazioni economiche tra gli Stati. Possiamo ricondurre al diritto internazionale dell’economia:

• Alcune norme consuetudinarie (che sono in numero nettamente limitato e interessano in particolar modo la protezione dell’investimento estero)
• Le norme pattizie (accordi conclusi su scala bilaterale, regionale o universale)
• Le fonti di terzo grado/atti delle OI (es. regolamenti e direttive UE). [L’UE nasce nel ’57 – all’epoca CEE - proponendo un progetto di carattere economico, poi diventa anche un progetto di carattere politico]

Chi partecipa all’adozione e alla formulazione di queste norme? I soggetti degli ordinamenti internazionali (Stati e OI). Contribuiscono all’evoluzione del DIE anche i fori di consultazione tra gli Stati, v. G7/G8/G20 perché nel quadro del G8/G20 gli Stati assumono una posizione comune su come affrontare un determinato problema dal quale poi scaturisce l’adozione di norme internazionali.

Negli ultimi 20 anni si è verificato uno sviluppo ulteriore, per cui le norme del DIE non sono elaborate solo dagli Stati e dalle OI, ma anche dai cosiddetti Standard Setting Bodies. Es. il Comitato di Basilea, che dal 1974 riunisce a Basilea i governatori delle principali Banche Centrali. Nel Comitato vengono elaborati alcuni standard di relazioni del settore bancario allo scopo di preservare la stabilità del settore. Questi standard non sono immediatamente vincolanti per gli Stati, ma sono delle linee guida/standard che mettono in moto un processo normativo attraverso cui essi vengono recepiti e diventano poi norme che regolano il settore bancario all’interno dello Stato.

Dopo le riunioni del Comitato di Basilea può succedere per esempio che in UE si adotti un regolamento che trasferisca gli standard di Basilea nell’UE. Nella maggior parte dei casi si riuniscono autorità nazionali (che esprimono una competenza fortemente tecnica, nel settore bancario), e sulla base della loro esperienza elaborano di comune accordo una regolazione pubblica per quel settore. Lo standard di per sé non è vincolante, viene normalmente etichettato come soft law. Gli standard sono quindi una sorta di raccomandazione concordata tra le autorità amministrative competenti, che agiscono sulla base di una competenza tecnica (non sono guidati da considerazioni di tipo politico). Gli Stati sono caldamente invitati a recepire questi standard nei loro ordinamenti interni tramite atti di regolazione. In sintesi, l’elemento che si è aggiunto negli ultimi due decenni è l’azione svolta da questi Standard Setting Bodies, che non esprimono istanze di ordine politico bensì di ordine tecnico. Questi standard stanno diventando sempre più rilevanti.

Evoluzione del sistema del DIE

Questo sistema del DIE ha subito un’evoluzione nel corso del tempo: i contenuti delle norme internazionali che regolano i rapporti economici tra gli Stati non sono sempre stati gli stessi ma sono cambiati, influenzati dall’assetto dei rapporti politici ed economici tra gli Stati. Possiamo distinguere tre fasi:

Fino alla Prima Guerra Mondiale (1870/1914)

Le politiche economiche degli Stati erano basate sul principio del liberismo economico. Gli Stati esistenti all’epoca erano numericamente molto limitati (numero elevato di territori coloniali), e le politiche economiche erano scarsamente interventiste: lo Stato non è un attore economico in quel periodo, non è coinvolto in attività di produzione di beni e servizi se non in misura limitata, perché le teorie economiche prevalenti sono quelle liberiste. Vi è la fiducia nel mercato; il mercato, se lasciato funzionare, produce equilibrio (tra domanda e offerta) e condizioni di benessere (teoria della mano invisibile di Adam Smith: lo Stato non deve intervenire sul mercato perché l’iniziativa economica privata porterà a una situazione di equilibrio e benessere).

La prevalenza di queste teorie economiche porta gli Stati ad adottare politiche economiche scarsamente interventiste, perché in quel periodo c’è una fede quasi assoluta nelle capacità di funzionamento del mercato, e la libertà di negoziazione tra privati viene promossa dagli Stati sia entro i confini nazionali che sul piano transnazionale. Ciò si traduce, a seconda degli ambiti, nelle seguenti politiche:

• Ambito commerciale: gli Stati adottano politiche liberiste.

Premessa

Gli strumenti che gli Stati hanno a disposizione per proteggere il mercato nazionale sono i seguenti:

• I dazi all’importazione: tassa che viene pagata nel momento in cui un bene di origine straniera deve entrare nel territorio nazionale. NB: paga chi importa. Un dazio superiore al 15% è considerato molto elevato.
• Le restrizioni quantitative: provvedimenti con i quali lo Stato stabilisce la quantità di un certo prodotto che può entrare sul mercato nazionale. Tale quantità può essere pari a zero (= embargo) o essere fissata fino a un certo limite (in termini quantitativo o in termini monetari, es. valore massimo di 3 milioni di euro), quindi oltre quel quantitativo l’importazione sarà vietata oppure si applicheranno dazi più elevati.

Il provvedimento più restrittivo tra i due è la restrizione quantitativa (il dazio, per quanto elevato, in principio consente l’ingresso sul mercato nazionale). In quel periodo i dazi doganali sono estremamente bassi (più bassi sui prodotti industriali che sui prodotti agricoli, questa è una costante, presente ancora oggi) e le restrizioni quantitative vengono applicate sporadicamente. L’attività economica privata viene favorita sia sul piano interno che su quello internazionale. In sintesi gli scambi commerciali in tale periodo sono favoriti.

Ambito delle relazioni monetarie

Premessa

La transazione commerciale è sempre accompagnata da una transazione monetaria. Sulla transazione monetaria incidono due elementi:

1. Il tasso di cambio (come si calcola)
2. Se lo Stato abbia o meno introdotto delle limitazioni ai trasferimenti di valuta

Abbiamo due operazioni:

1. Commerciale - che è regolata dai dazi, dalle restrizioni quantitative, le sovvenzioni ecc.
2. Monetaria: ad un’operazione commerciale segue sempre un trasferimento di soldi tra banche; volendo gli Stati possono ostacolare il trasferimento di valuta (per es. perché vogliono mantenere le riserve di dollari entro le casse della Banca centrale per garantire la stabilità monetaria del paese e quindi limitano la quantità di valuta estera che può essere acquistata).

Come si fissano i tassi di cambio? A quel tempo era previsto il sistema dei tassi di cambio fisso (cds. Sistema gold standard), introdotto da GB già agli inizi dell’800. In base a tale sistema, le autorità nazionali fissano il valore della valuta nazionale in termini di oro (1 sterlina = 1 oncia di oro) e si impegnano a mantenere fisso quel valore sul mercato. Quindi il tasso di cambio è fisso per decisione dell’autorità monetaria.

Nel momento in cui il gold standard viene adottato, la conseguenza sui tassi di cambio delle valute è che il valore delle valute nazionali è certo. Questo significa che l’operatore economico, quando deve compiere la sua operazione di carattere finanziario/commerciale, conosce sempre il valore della sua operazione commerciale. Es. se acquisto il grano dall’Argentina e il tasso di cambio dell’euro è fisso, e altrettanto dicasi per quello del peso argentino, il valore della transazione commerciale non cambia nel tempo, perché il tasso di cambio dell’euro e del peso è determinato. L’operazione commerciale può così contare sulla stabilità dei tassi di cambio.

[Usa nel ’71: la quantità di dollari in circolazione era talmente elevata che la Federal Reserve Bank non era più in grado di soddisfare le domande di conversione di dollari in oro. Si mantiene il tasso di cambio fisso se si hanno riserve sufficienti].

A quell’epoca il parametro di determinazione del valore delle valute nazionali era l’oro, questo significa che le Banche centrali dei vari Stati avevano riserve di oro sufficienti, perché non solo veniva fissato il tasso di cambio ad un certo valore, ma le banche si impegnavano in base alla legislazione nazionale a convertire la valuta nazionale in oro e viceversa di fronte a qualsiasi esigenza. Questo implica la necessità che vi siano riserve sufficienti, altrimenti è necessario rivedere il valore della valuta nazionale.

Come si traduce tutto questo sul piano del diritto? Partiamo dalle norme generali. Esse riguardano, nella materia del DIE, essenzialmente le norme sul trattamento dello straniero (straniero in quanto operatore economico che svolge un’attività in uno Stato diverso da quello di origine). Le norme di diritto internazionale generale prevedono un obbligo di protezione dell’investitore straniero e dell’investimento, obbligo che si articola in obblighi di protezione e prevenzione. Lo Stato deve prendere tutte le misure necessarie affinché non venga arrecata offesa, e, nel caso venga invece arrecata, l’individuo deve poter adire gli organi di prevenzione e protezione.

Sul piano del diritto pattizio, le relazioni commerciali sono regolate sostanzialmente da accordi bilaterali, denominati “di commercio, amicizia e navigazione”. Si tratta di accordi molto ampi, che coinvolgono più questioni, ma fondamentale è il capitolo sul commercio, perché in ambito commerciale sorge in capo agli Stati contraenti un obbligo di non discriminazione.

La discriminazione è vietata sotto due profili:

• Profilo esterno: non discriminazione esterna si realizza tramite il c.d. trattamento della nazione più favorita (gli Stati sono obbligati a trattare la controparte commerciale nel modo in cui è trattato uno Stato terzo più favorito)
• Profilo interno: non discriminazione interna; i prodotti importati devono essere sottoposti allo stesso trattamento di quelli nazionali (Es: l’IVA deve essere uguale per tutte le merci).

Periodo tra le due guerre mondiali – Crisi del 1929

Nel 1929 scoppia la crisi => nasce negli USA, si diffonde poi in Europa => scoppia con il crollo della Borsa di NY nel 1929. Gli Stati affrontano la crisi economica attraverso l’attuazione di politiche economiche fortemente interventiste a sostegno della produzione nazionale (soprattutto gli USA adottano queste politiche, ma anche in Europa poi vengono applicate):

• Vengono date sovvenzioni e aiuti alle imprese nazionali per garantirne la sopravvivenza e rafforzarne la concorrenza con le produzioni provenienti dall’estero.
• Vengono realizzate grandi opere infrastrutturali per sostenere l’occupazione, a sostegno dell’industria nazionale.
• Sul piano delle politiche commerciali, passaggio dal liberismo al protezionismo => l’obiettivo di queste nuove politiche commerciali è limitare la concorrenza entro i confini nazionali (possibilità/garanzia per i produttori nazionali di rivolgersi ai consumatori che si trovano sul mercato interno) => quindi:
• Si alzano i dazi doganali.
• Si alzano le restrizioni quantitative.

Sul piano delle relazioni monetarie, gli stati adottano tre tipi di provvedimenti:

• Introducono controlli sui cambi.
• Adottano svalutazioni della valuta nazionale per cercare di favorire una ripresa delle esportazioni.
• Introducono tassi di cambio multipli => tasso di cambio non è unico, ma ci sono più tassi di cambio a seconda del prodotto che viene commercializzato.

Sul piano internazionale troviamo alcuni (pochi) accordi di tipo bilaterale, che però sono accordi fortemente discriminatori e il cui obiettivo non è di favorire gli scambi commerciali, ma di regolare fortemente lo scambio commerciale => tramite tali accordi si stabiliscono dei limiti di tipo quantitativo alle importazioni, ossia gli Stati concordano delle restrizioni quantitative di tipo bilaterale.

Dopo la Seconda Guerra Mondiale

Già durante la II GM, gli statisti del tempo sono sostanzialmente d’accordo sul fatto che la II GM è scoppiata non solo per motivi di tipo politico, ma anche per motivazioni di ordine economico (=> la crisi economica, e l’adozione di politiche autarchiche da parte degli Stati ha esasperato le relazioni commerciali tra Stati e questo ha contribuito a esasperare le relazioni anche in ambito politico) => l’idea che viene portata avanti già durante la II GM da Churchill e Roosevelt è quella di creare al termine della guerra non solo un’OI (come poi sarà l’ONU) dotata di poteri più efficaci della SdN che le consentissero di intervenire nel caso in cui si fosse nuovamente verificata una crisi come quella che ha attraversato USA e Europa prima del 1939.

Il disegno istituzionale/normativo che si vuole perseguire, dunque, consiste nel creare delle istituzioni/organizzazioni internazionali che, tramite la loro normativa, favoriscano la crescita degli scambi commerciali. Queste OI vengono istituite a conclusione di due Conferenze internazionali:

• La prima Conferenza si tiene nel 1944 (la II GM non era ancora finita, ma si avviava cmq alla conclusione) convocata da USA e GB a Bretton Woods (New Hampshire – USA) in cui vengono adottati due accordi internazionali che sanciscono la nascita di due istituzioni finanziarie:
• Il Fondo Monetario Internazionale (FMI).
• La Banca Mondiale (BM) [all’epoca Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo, IBRD]

L’idea è che l’FMI si occupi delle relazioni monetarie (rapporti tra valute), mentre l’IBRD si occupi delle relazioni finanziarie (ossia dei trasferimenti di capitali tra stati).

Lezione 3: Il FMI – Obiettivi, membri, organi

Come tutte le conferenze diplomatiche, Bretton Woods è stata convocata da Usa e Gran Bretagna quando la guerra era ancora in corso. Si vuole creare un sistema di organizzazioni internazionali a carattere universale cioè con la partecipazione di tutti gli stati. Un’organizzazione con una competenza di carattere generale sul piano materiale avrebbe guidato i rapporti politici tra gli stati, compito dell’ONU, mentre come suoi istituti specializzati sarebbero state create organizzazioni internazionali che in campo economico sarebbero state tre ciascuna competente nei tre ambiti fondamentali in cui si svolgono le relazioni economiche tra gli stati:

• Ambito monetario: si crea il fondo monetario internazionale
• Ambito finanziario: si crea banca internazionale per la ricostruzione e sviluppo
• Ambito commerciale: si crea il International Trade Organization

Gli accordi istitutivi delle prime due organizzazioni furono sviluppati al termine della conferenza di Bretton Woods nel 1944 ed entrano in vigore nell’anno successivo, mentre l’accordo istitutivo della International trade organization viene istituito con la Conferenza del L’Avana nel 1948 convocata dalle Nazioni Unite. Quest’accordo non entrerà mai in vigore sostanzialmente perché gli USA dichiarano che il governo americano non avrebbe mai sottoposto la ratifica di quest’accordo al Congresso del senato.

Durante la conferenza di Bretton Woods vengono negoziati due accordi ai quali partecipano le potenze alleate associate che sono gli stati che nel conflitto mondiale ancora in corso, stanno combattendo contro le potenze dell’asse, quindi la Germania e il Giappone. Il testo dell’accordo è sostanzialmente il risultato di un compromesso tra le posizioni di USA e GB, prevale in ogni caso l’approccio americano. Al negoziato partecipa anche l’URSS ma poi deciderà di non ratificare fino agli anni ’90 con la dissoluzione dell’Unione Sovietica e la nascita di altri stati ormai indipendenti da questa.

Lo statuto dell’IMF concluso nel 1944 e modificato da quell’anno quattro volte attraverso quattro emendamenti. L’articolo 1 IMF riguarda le finalità dell’organizzazione che sono rimaste le medesime dal 1944.

1.1) Promuovere della cooperazione monetaria internazionale attraverso l’istituzione permanente dell’organizzazione internazionale che costituisca un meccanismo per la consultazione e la collaborazione sulle questioni monetarie.

Si fissa quindi l’ambito materiale di competenza delle relazioni monetarie all’interno di un’organizzazione internazionale nella quale gli stati si possono consultare, si pone quest’obiettivo, seppur generale, perché gli hanno reagito alla crisi del 1929 adottando una serie di strumenti di politica commerciale e monetari e finanziaria, tra cui tassi di cambio multipli e hanno ridotto il valore della valuta nazionale al fine di promuovere le esportazioni, queste misure si sono rivelate positive per l’economia dello stato ma effetti negativi sugli altri stati in quanto hanno subito una svalutazione competitiva dei mercati. Queste misure sono state adottate autonomamente dagli stati, il primo obiettivo del fondo è quindi in caso di crisi economica ci sarà l’organizzazione internazionale nella quale gli stati si potranno consultare in merito alle misure da utilizzare. Si crea un’istituzione... (continua)