Diritto internazionale dell'ambiente

Diritto internazionale dell’ambiente

Il diritto internazionale dell’ambiente

Per lungo tempo, la tutela dell’ambiente è stata considerata materia riservata alla domestic jurisdiction da parte degli Stati. È soltanto a partire dagli anni Sessanta che la Comunità internazionale ha iniziato a cooperare per la salvaguardia del territorio e delle risorse naturali, perché consapevole che solo un’azione sinergica può essere in grado di minimizzare i costi e massimizzare i risultati.

Due sono le ragioni fondamentali che hanno consentito alla salvaguardia dell’ambiente di assumere una dimensione internazionale:

• La consapevolezza che le attività lesive dell’ambiente poste in essere sul territorio di uno Stato tendono a ripercuotersi su quello di altri Stati limitrofi e non, o anche in aree non sottoposte ad alcuna sovranità;
• La presa di coscienza che esistono alcuni problemi ambientali, tra cui la perdita di biodiversità, i mutamenti climatici, il riscaldamento terrestre, che per loro natura non possono essere gestiti né risolti dagli Stati con iniziative unilaterali.

Quadro storico in materia ambientale

La materia ambientale ha attraversato diverse fasi storiche. La prima fase, che va sino alla Seconda Guerra Mondiale, è caratterizzata dalla presenza di poche norme in materia ambientale, la maggior parte delle quali consisteva in accordi bilaterali. Più precisamente, non si trattava di veri e propri accordi di tutela dell’ambiente, bensì di accordi economici con singole clausole di rilievo ambientale.

Il mutamento di situazione si è avuto a partire dagli anni ’60, con l’emergere di un’esigenza di tutela dovuta principalmente a due ordini di ragioni:

• I disastri ambientali verificatisi tra gli anni ’50 e ’60 hanno contribuito a sensibilizzare la società sulla questione ambientale, anche grazie al forte rilievo mediatico che tali disastri hanno avuto;
• La seconda spinta è stata data da studi scientifici, i quali hanno contribuito a denunciare i rischi ambientali. Per mezzo di tali studi, ad esempio, si è evidenziato che le risorse ambientali non sono infinite e che vi è un concreto rischio di esaurirle.

In tale seconda fase storica, la giurisprudenza internazionale in tema di tutela ambientale è pressoché assente. In effetti, sino alla fine degli anni ’50, si ricordano solamente tre sentenze. La prima sentenza risale al 1893 e la vertenza era tra USA e Canada relativamente alla caccia alle foche del Mare di Bering. Il tribunale arbitrale USA – Canada affermò il principio del limite allo sfruttamento delle specie animali. In realtà, non si trattava di una sentenza prettamente a tutela dell’ambiente e, nel caso di specie, delle specie animali. Infatti, tale sentenza rifletteva un’esigenza economica, con rilievo ambientale, poiché occorreva tutelare la specie animale esclusivamente per poter continuare a beneficiarne economicamente.

La seconda sentenza è del 1941 e anche in tal caso la vertenza era tra USA e Canada, relativamente all’inquinamento che la fonderia di Trail riversava sulle coltivazioni statunitensi. Il tribunale arbitrale ha stabilito il principio, oggi consuetudinario, del divieto di inquinamento transfrontaliero. La terza e ultima sentenza, del 1957, è stata pronunciata dal tribunale arbitrale Francia – Spagna riguardo il caso del lago Lanoux. La Francia riteneva responsabile la Spagna dell’inquinamento delle acque del lago; la Spagna respingeva le accuse invocando il diritto di esercitare la propria domestic jurisdiction sulla sua parte di lago. Il tribunale arbitrale ha affermato il principio di cooperazione e solidarietà nell’utilizzo delle risorse comuni, ribaltando così la logica spagnola.

Sempre nella seconda fase storica dell’evoluzione del diritto internazionale dell’ambiente, l’ONU non aveva un ruolo attivo in merito, poiché la Carta delle Nazioni Unite firmata a San Francisco nel 1945 non conteneva alcun riferimento al tema ambientale. Ciò nonostante, è proprio l’ONU a imprimere la svolta decisiva, convocando diverse conferenze, tra cui occorre certamente ricordare:

• La Conferenza di Stoccolma sull’ambiente umano del 1972;
• La Conferenza di Rio de Janeiro su ambiente e sviluppo del 1992;
• La Conferenza di Johannesburg sulla sostenibilità ambientale del 2002;
• La Conferenza di Rio de Janeiro sullo sviluppo sostenibile del 2012 (c.d. Rio+20).

Conferenza ONU di Stoccolma del 5-16 giugno 1972 sull’ambiente

Tra i diversi tentativi avviati a livello internazionale per pianificare uno sviluppo futuro rispettoso dell’ambiente, occorre far menzione del vertice delle Nazioni Unite sui problemi ambientali tenutosi a Stoccolma nel 1972 (UNCHE, United Nations Conference on Human Environment) cui hanno partecipato 113 capi di Stato e di governo per discutere quali soluzioni adottare su scala planetaria per la tutela dell’ecosistema.

La Conferenza si è conclusa con la redazione di un Piano d’azione contenente 109 raccomandazioni e una Dichiarazione di principi sull’ambiente umano, in cui si affermava la necessità di intraprendere uno sviluppo compatibile con la salvaguardia delle risorse naturali e si fissavano alcuni fondamentali principi sulla relazione tra benessere sociale e tutela del patrimonio ambientale, secondo un criterio di equa distribuzione delle risorse, anche di fronte alle generazioni future. Presupposto della Dichiarazione di principi sull’ambiente umano era la presa di coscienza dei problemi dell’ambiente e del progressivo deteriorarsi delle sue condizioni.

Allo scopo di salvaguardare e migliorare l’ambiente per le generazioni presenti e future, la Dichiarazione di Stoccolma ha affermato 26 principi su diritti e responsabilità dell’uomo in relazione all’ambiente, che ancora oggi rappresentano valide linee guida dell’agire umano e delle politiche di sviluppo. Tra essi figurano:

• Il diritto fondamentale dell’uomo alla libertà, all’uguaglianza e a godere di adeguate condizioni di vita, in un ambiente che gli consenta di vivere nella dignità e nel benessere;
• La responsabilità dell’uomo in ordine alla protezione e al miglioramento dell’ambiente davanti alle generazioni future;
• La protezione delle risorse naturali della terra, attraverso una loro appropriata pianificazione e gestione, a beneficio delle generazioni presenti e future;
• Il mantenimento e, ove possibile, il miglioramento della capacità della terra di produrre risorse rinnovabili vitali;
• L’utilizzazione delle risorse non rinnovabili in modo da evitarne l’esaurimento futuro e da assicurare che i benefici del loro sfruttamento siano condivisi da tutta l’umanità;
• L’adozione da parte degli Stati di un approccio integrato e coordinato allo sviluppo in modo da assicurarne la compatibilità con l’ambiente e di una pianificazione razionale in grado di conciliare i diversi bisogni dello sviluppo sociale e dell’ambiente naturale;
• La necessità di indirizzare le politiche ecologiche degli Stati a elevare il potenziale attuale e futuro di progresso dei Paesi in via di sviluppo e di giungere a un accordo tra gli Stati e le organizzazioni internazionali al fine di far fronte alle eventuali conseguenze economiche e internazionali delle misure ecologiche;
• La messa a disposizione di risorse atte a conservare e migliorare l’ambiente, tenendo particolarmente conto dei bisogni specifici dei Paesi in via di sviluppo, dei costi che essi incontreranno introducendo la tutela dell’ambiente nel proprio programma di sviluppo e della necessità di fornire loro, se ne fanno richiesta, aiuti internazionali di ordine tecnico e finanziario a tale scopo;
• La destinazione di appropriate istituzioni nazionali alla pianificazione, all’amministrazione e al controllo delle risorse ambientali dei rispettivi Paesi;
• La cooperazione per mezzo di accordi internazionali o in altra forma allo scopo di impedire, eliminare o ridurre e controllare efficacemente gli effetti nocivi arrecati all’ambiente da attività svolte in ogni campo.

A seguito del vertice di Stoccolma, è stato istituito nel 1973 l’UNEP (United Nations Environment Programme): un organismo dell’ONU avente un rilevante ruolo propositivo e di guida nella battaglia per la salvaguardia dell’ecosistema terrestre. Inoltre, coerentemente con quanto stabilito nel quadro dell’UNCHE, ove era prevista l’adozione di una serie di azioni volte al monitoraggio delle condizioni dell’ambiente, nel 1977 è stato redatto il c.d. Rapporto Leontief inteso a valutare i possibili scenari di fine secolo rispetto al binomio sviluppo – ambiente; mentre nel 1987, la Commissione mondiale sull’Ambiente e lo Sviluppo ha prodotto il c.d. Rapporto Brundland, in cui si è riconosciuto il connubio tra esigenze di sviluppo e protezione dell’ambiente, pervenendo alla definizione di sviluppo sostenibile, ossia «sviluppo che soddisfa i bisogni della presente generazione, senza compromettere la capacità delle generazioni future di soddisfare i propri».

Conferenza su ambiente e sviluppo di Rio de Janeiro del 1992

La Conferenza su Ambiente e Sviluppo (UNCED, United Nations Conference on Environment and Development), tenutasi a Rio de Janeiro nel 1992, rappresenta una tappa fondamentale nel cammino verso la promozione di modelli di sviluppo sostenibile a livello mondiale. L’obiettivo prioritario dei 183 Paesi che vi hanno partecipato, era quello di instaurare una nuova e equa partnership globale, attraverso la creazione di nuovi livelli di cooperazione tra gli Stati, i settori chiave della società e i popoli, procedendo attraverso la conclusione di intese internazionali dirette a rispettare gli interessi di tutti gli abitanti della terra e a tutelare l’integrità del sistema globale dell’ambiente e dello sviluppo.

In quest’ottica a Rio sono stati raggiunti importanti accordi sul futuro del pianeta. In primo luogo, la Dichiarazione di Rio su Ambiente e Sviluppo ha posto l’accento sul legame tra protezione ambientale e sviluppo, sulla necessità di sradicare la povertà e di tenere conto delle esigenze dei Paesi in via di sviluppo, sull’urgenza di trovare alternative ai modelli di produzione e consumo non sostenibili. In tale ottica, la Dichiarazione enunciava 27 principi cui doveva attenersi la futura strategia di sviluppo sostenibile: come il principio secondo cui, avendo tutti gli individui uguale diritto alle risorse naturali, ogni generazione ha il dovere di lasciare alle generazioni future una natura intatta; il principio precauzionale; il principio “chi inquina, paga”.

In secondo luogo, l’Agenda 21, consistente in un piano d’azione per specifiche iniziative economiche, sociali e ambientali e mirante alla definizione di una vera e propria strategia d’integrazione tra ambiente e sviluppo, da attuarsi con un impegno coordinato dell’intera comunità internazionale.

Inoltre, la Convenzione Quadro sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate Change), contenente le linee guida e le azioni da intraprendere per non compromettere ulteriormente l’atmosfera. Infine, la Convenzione sulla diversità biologica, con cui si è inteso promuovere un accesso equilibrato alle risorse biologiche degli ecosistemi (in primis le foreste tropicali), incentivando l’assistenza ai Paesi in via di sviluppo e il trasferimento delle biotecnologie.

Avendo sancito la necessità di promuovere la democratizzazione dei processi di formazione delle politiche internazionali, evidenziando l’importante ruolo delle ONG a livello internazionale e dei gruppi portatori di interesse e sottolineando la necessità di facilitare l’accesso alle informazioni, la Conferenza di Rio ha avviato una nuova fase della politica internazionale in materia di tutela dell’ambiente, incentrandola sulla costituzione di nuove forme di collaborazione in vista di una nuova società globale e sull’integrazione tra le questioni economiche e le questioni ambientali, in una visione intersettoriale e internazionale, e in un connubio tra azione globale e azione locale.

L’Agenda 21

L’Agenda 21, elaborata in occasione della Conferenza su Ambiente e Sviluppo di Rio 1992, consiste in un vero e proprio piano d’azione da adottare a partire dagli anni ’90, strutturato in 40 capitoli dedicati a tutti i campi nei quali si riteneva necessario adottare un modello di sviluppo sostenibile e per i quali si definivano le strategie e le misure atte a ridurre l’impatto ambientale delle attività umane e a fermare il degrado in atto.

Tra le linee direttrici per uno sviluppo sostenibile, l’Agenda 21 ribadiva i principi basilari del progresso, ossia la partecipazione democratica, l’eliminazione della povertà, la cooperazione internazionale, la conoscenza. Inoltre, prevedeva, tra le necessità più impellenti: l’integrazione delle problematiche ambientali a ogni livello istituzionale e di governo per assicurare una maggior coerenza tra le politiche settoriali; la previsione di un sistema di pianificazione, controllo e gestione per sostenere tale integrazione; l’incoraggiamento della partecipazione pubblica e dei soggetti coinvolti, con piena possibilità di accesso alle informazioni; il trasferimento di risorse finanziarie dal Nord al Sud del mondo.

Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile di Johannesburg del 2002

Come emerso dal summit mondiale sullo sviluppo sostenibile (World Summit on Sustainable Development – WSSD), tenutosi a Johannesburg nel 2002, con lo scopo di verificare lo stato di attuazione degli impegni assunti a Rio dieci anni prima e degli obiettivi fissati dalle Nazioni Unite nella Millennium Declaration del 2000, i progressi raggiunti negli ultimi anni in termini di miglioramento dell’ambiente e di sviluppo sostenibile sono stati minimi.

A dieci anni di distanza dal primo summit di Rio, si è dovuto constatare che, pur avendo quest’ultimo provocato una presa di coscienza globale sulle priorità ambientali e innescato una quantità di processi istituzionali di successo, aprendo la strada verso uno sviluppo compatibile con l’ambiente, comunque esso non abbia prodotto tangibili risultati globali.

Di fronte a questa realtà, è parso chiaro che gli sforzi fino ad allora profusi per evitare e prevenire i rischi e le violazioni in materia ambientale non abbiano purtroppo raggiunto l’obiettivo in modo soddisfacente. Con tale consapevolezza, i capi di Stato e di governo dei 191 Paesi partecipanti al vertice di Johannesburg, hanno ribadito formalmente il loro impegno a conseguire uno sviluppo sostenibile.