Diritto dell'Unione Europea - preparazione esame

Diritto dell'unione europea

Evoluzione storica e successione dei trattati

Il diritto dell'Unione Europea fa parte del più ampio diritto internazionale, poiché esso si fonda sui trattati. È possibile definire l'Unione Europea come un'organizzazione internazionale politica ed economica sovranazionale composta da Stati facenti parte dell'Europa. L'UE è il risultato di un lungo progetto d'integrazione europea:

• Dichiarazione Schumann del 9 maggio 1950 fatta dal ministro francese degli affari esteri. Egli propose di sottoporre la produzione del carbone e dell'acciaio ad un'autorità differente da quella statale, un'organizzazione europea alla quale gli altri paesi europei potevano partecipare cedendo una parte della propria sovranità. Schumann colse la necessità di preservare la pace in Europa tramite la condivisione di questi settori strategici, che in passato erano stati una delle cause della Seconda Guerra Mondiale (in particolare per i giacimenti situati presso i confini di Francia e Germania).
• Trattato di Parigi del 1951 (entrato in vigore nel 1952), con cui 6 paesi europei (c.d. Stati fondatori) iniziarono i negoziati: fu così che Belgio, Francia, Germania Ovest, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi firmarono il trattato istitutivo della CECA (Comunità Europea del Carbone e dell'Acciaio). Era la prima volta che gli Stati cedevano una parte della propria sovranità nazionale per perseguire obiettivi comuni (nel caso specifico, obiettivi economici).
• La positiva esperienza che derivò dall'istituzione della CECA portò gli Stati membri a ipotizzare un'analoga forma di cooperazione militare. Fu così che iniziarono i negoziati per istituire la CED (Comunità Europea di Difesa) che però non entrò mai in vigore per un rifiuto di ratifica da parte della Francia. Ciò fu dovuto principalmente per due motivi:
  • La preoccupazione che la Germania potesse ricostituire l'esercito;
  • La forte ostilità mostrata dalla Gran Bretagna nei confronti dell'accordo;
• Trattati di Roma del 1957 (entrati in vigore nel 1958) con cui vennero istituite la CEE (Comunità Economica Europea) ed Euratom o CEEA (Comunità Europea dell'Energia Atomica):
  • La CEE aveva come obiettivo principale quello di creare un mercato economico comune, non più limitato al carbone e all'acciaio ma alla totalità delle attività presenti sul mercato, di modo da creare un'area di libero scambio. Inoltre, altro obiettivo era quello di adottare tariffe doganali comuni con i paesi terzi, da applicare nell'importazione di merci.
  • Euratom invece prevedeva la creazione di un ente dotato di poteri di controllo e di indirizzo politico nel settore dell'energia atomica.

Il Trattato di Roma del 1957, istitutivo della CEE, non prevedeva un'immediata attuazione ma stabiliva un periodo transitorio di 12 anni durante i quali gli Stati membri avrebbero dovuto adeguarsi agli obiettivi. Tra questi obiettivi rientrava la realizzazione di un'unione doganale, comportante sia l'abolizione interna dei dazi tra gli Stati membri che l'imposizione di una politica doganale unica verso i paesi terzi. L'unione doganale venne completata nel 1968.

Il Trattato di fusione del 1965 (firmato a Bruxelles ed entrato in vigore nel 1967) venne firmato per un'esigenza di razionalizzazione degli Stati membri che decisero di unificare alcune istituzioni delle 3 diverse organizzazioni internazionali presenti in Europa (CECA, CEE ed Euratom), e cioè istituendo una Commissione unica ed un Consiglio dei ministri unico. Da questo momento inoltre, le tre entità condividono un bilancio comune. Sul piano soggettivo esistevano 3 diverse organizzazioni tutte dotate di una propria soggettività giuridica, ma di fatto erano interdipendenti, avendo istituzioni in comune.

Il progetto d'integrazione europea tuttavia non fu costantemente positivo, ma subì diversi arresti nel corso degli anni: un esempio è già stato individuato in merito alla crisi dell'istituzione della CED, mentre un altro esempio può essere individuato con la “crisi della sedia vuota”: durante il 1965, il Consiglio dei ministri della CEE si trovò ad dover approvare una proposta avanzata dalla Commissione della CEE contenente una serie di riforme. Tra queste vi era la proposta di estendere la votazione a maggioranza qualificata anche al Consiglio dei ministri della CEE, il quale fino a quel momento invece assumeva le proprie decisioni all'unanimità. Il primo ministro francese, Charles de Gaulle, si oppose a tale riforma, temendo un'eccessiva presa di potere in senso federale della Comunità Europea. Tuttavia, poiché il Consiglio non riusciva a trovare un accordo, de Gaulle decise di boicottare le riunioni dei primi ministri, bloccando di fatto i lavori dell'organo. A questa situazione si riuscì a trovare una soluzione solo l'anno successivo, nel 1966 con il Compromesso di Lussemburgo, accordo con il quale veniva riconosciuto un diritto di veto sulle decisioni del Consiglio dei ministri CEE ai capi di governo qualora ritenessero che fosse minacciato un proprio interesse vitale. Di fatto, quindi, le decisioni del Consiglio rimasero all'unanimità, rallentando il processo di costruzione di un'Europa sovranazionale. La situazione rimase tale fino al 1987, quando con l'entrata in vigore dell'Atto unico europeo venne eliminato il diritto di veto ed introdotto il voto a maggioranza qualificata in alcuni ambiti.

Atto unico europeo del 1986

L'Atto unico europeo del 1986 (entrato in vigore nel 1987) rappresenta la prima revisione importante dei trattati istitutivi. L'obiettivo principale di questo trattato era quello di realizzare, entro il 31 dicembre 1992, un mercato unico interno, e cioè uno spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali.

Trattato di Maastricht del 1992

Il Trattato di Maastricht del 1992 (entrato in vigore nel 1993), noto anche come trattato sull'Unione Europea o TUE, rappresenta il passaggio dalla Comunità economica europea (CEE) alla Comunità europea (CE) con il quale gli Stati membri andavano oltre alla semplice cooperazione economica. Il trattato viene ricordato soprattutto per aver introdotto la struttura dei tre pilastri dell'UE:

• Comunità Europee (CE): Al suo interno venivano riunite le competenze sovranazionali individuate nelle tre comunità europee esistenti, e cioè la CECA, la CE ed Euratom. Tra queste sono individuabili l'unione doganale e monetaria e l'istituzione di un mercato unico europeo, nonché tutta una serie di competenze aggiunte nel tempo. È in questo pilastro che si realizza il maggior grado di sovranazionalismo, poiché i singoli Stati cedono parte della propria sovranità all'organizzazione sovranazionale.
• Politica estera e sicurezza comune (PESC): Nella quale si cercava di adottare una politica unica verso l'esterno. In questo pilastro si parla di competenze intergovernative, poiché i poteri riservati al Consiglio dei ministri della CE sono molto più ampi e intensi rispetto a quelli riservati alle altre istituzioni comunitarie.
• Cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale (GAI): Nella quale si cerca di raggiungere una cooperazione tra i vari Stati membri in merito alla giustizia e all'ordine pubblico. Anche in questo caso si parla di criterio intergovernativo.

Oltre ai tre pilastri, il trattato viene ricordato anche per aver istituito la cittadinanza europea.

Trattato di Amsterdam del 1997

Il Trattato di Amsterdam del 1997 (entrato in vigore nel 1999) contiene innovazioni che vanno a rafforzare l'unione politica, principalmente riconducendo una parte delle materie appartenenti ai pilastri 2 e 3 nella direzione del sistema comunitario (compresa l'integrazione del Trattato di Schengen). Si ha poi un incremento della procedura di codecisione. Inoltre, introduce la possibilità della cooperazione rafforzata, secondo cui possono essere previsti atti più favorevoli per alcuni Stati. Infine, afferma l'esigenza del rispetto dei diritti fondamentali, prevedendo la possibilità di sanzionare gli Stati membri in caso di grave violazione dei principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo, delle libertà fondamentali e dello stato di diritto.

Trattato di Nizza del 2000

Il Trattato di Nizza del 2000 (entrato in vigore nel 2003) si pone come obiettivo quello di rendere possibile un efficace funzionamento delle istituzioni in vista dell'allargamento verso i paesi dell'est. Prevede una riorganizzazione degli organi interni e delle competenze tra Corte e Tribunale.

Trattato di Lisbona del 2007

Il Trattato di Lisbona del 2007, con il quale vennero riscritti i due trattati istitutivi a seguito del rifiuto dell'adozione di una costituzione europea.

Adesioni

• 1957 – Francia, Germania Ovest, Belgio, Lussemburgo, Paesi Bassi e Italia (c.d. paesi fondatori);
• 1973 – Irlanda, Regno Unito e Danimarca;
• 1981 – Grecia;
• 1986 – Portogallo e Spagna;
• 1990 – Estensione alla Germania Est (riunita con la Germania Ovest dopo la caduta del muro di Berlino);
• 1995 – Austria, Svezia e Finlandia;
• 2004 – Lituania, Lettonia, Estonia, Ungheria, Slovacchia, Repubblica Ceca, Polonia, Malta, Cipro e Slovenia;
• 2007 – Bulgaria e Romania;
• 2013 – Croazia;

Ad oggi i paesi che fanno parte dell'Unione Europea sono 28 Stati membri, anche se il processo di integrazione non si è ancora concluso: vi sono infatti paesi che stanno cercando di raggiungere i criteri stabiliti dall'UE per l'adesione, quali la Turchia, la Macedonia, l'Albania, il Montenegro e la Serbia. Non solo, vi sono anche paesi che invece al contrario stanno cercando di uscire dall'UE, come la Gran Bretagna. Infine, vi sono paesi che, dopo un primo interessamento, hanno ritirato la propria candidatura a seguito del rifiuto espresso tramite referendum popolare: è il caso della Svizzera, della Norvegia e dell'Islanda.

TUE e TFUE

Il Trattato sull'Unione Europea (TUE, noto anche come Trattato di Maastricht) ed il Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE, noto anche come il Trattato di Roma istitutivo della CEE) sono le fonti principali dell'ordinamento UE. Questi hanno subito molteplici modifiche nel corso del tempo con il susseguirsi dei vari trattati; l'ultimo ad apportare modifiche è stato il Trattato di Lisbona, con il quale è stata sancita la fine della Comunità Europea e l'istituzione dell'Unione Europea. Il rapporto che corre tra i due trattati è un rapporto equiparato gerarchicamente. È possibile individuare in entrambi all'art. 1 come l'Unione Europea si fonda su entrambi i trattati che assumono quindi stesso valore giuridico. Esiste però una relazione strumentale tra i due:

• TUE: individua i settori di competenza dell'UE ed i principi istituzionali, individuandone anche le modalità e i limiti da rispettare durante l'esercizio di tali competenze;
• TFUE: individua il funzionamento nello specifico dell'UE ed appare come un trattato d'integrazione e completamento rispetto al TUE.

È possibile individuare gli elementi caratterizzanti dei due trattati:

• Valori fondamentali dell'UE (che sono individuati nell'art. 2 TUE), tra i quali rientrano il rispetto della dignità umana, la libertà, la democrazia, l'uguaglianza, lo stato di diritto, i diritti della persona ed il rispetto delle minoranze;
• Soppressione della struttura dei tre pilastri in favore di un consolidamento del potere UE;
• Art. 47 TUE: L'Unione Europea ha personalità giuridica;
• Ripartizione delle competenze tra Unione e Stati membri (esclusive e concorrenti);
• Riformulazione del principio di sussidiarietà, con il quale si afferma la possibilità d'intervento dell'Unione Europea qualora gli Stati membri non siano in grado di raggiungere gli obiettivi fissati;
• Consiglio Europeo come organo interno all'UE, viene annoverato tra le istituzioni dell'Unione e viene stabilito che i capi di governo degli Stati membri eleggano un Presidente del Consiglio Europeo;
• Istituzione dell'Alto Rappresentante UE, figura che riveste la carica di vicepresidente della Commissione;
• Modifiche nell'adozione di atti, viene introdotto il sistema del voto a doppia maggioranza, con il quale per l'approvazione di un atto si determina la necessità che vi sia contemporaneamente una maggioranza dei membri del Consiglio del 55%, la quale deve essere rappresentativa di almeno 15 Stati ed il 65% della popolazione europea.

Il TUE si compone in 6 titoli e 55 articoli:

1. Disposizioni comuni;
2. Principi democratici;
3. Istituzioni;
4. Istituzioni;
5. Azione estera, politica estera e politica di sicurezza comune;
6. Disposizioni ordinarie;

Il TFUE si compone in 7 parti e 358 articoli (delle quali buona parte delle norme era già esistente):

1. Principi: il TFUE si occupa di organizzare il funzionamento dell'UE, individuando i settori e le modalità di esercizio delle competenze attribuite;
2. Principio di non discriminazione e cittadinanza UE;
3. Politiche dell'UE e azioni interne, riguarda tutta una serie di materie come la realizzazione del mercato unico europeo, la libera circolazione, l'agricoltura e la pesca, libertà, sicurezza e giustizia, la concorrenza e l'energia;
4. Rapporti con le associazioni dei paesi e dei territori oltremare, la Cooperazione allo Sviluppo e gli aiuti umanitari;
5. Azione esterna dell'UE;
6. Istituzioni, con particolare riferimento alla composizione, ai poteri e alle funzioni;
7. Disposizioni generali;

Il caso Brexit

Il Regno Unito è stato il primo Stato ad avvalersi della clausola di recesso introdotta con il Trattato di Lisbona. Fin dal suo ingresso nel 1973, il Regno Unito ha sempre manifestato una grande difficoltà nell'integrazione europea, dovuto soprattutto al fatto di basarsi su un sistema giuridico di Common Law. Inoltre, si è sviluppato negli anni un forte sentimento euroscettico che ha portato al referendum del 23 giugno 2016, con il quale il popolo ha decretato la propria volontà di uscita dall'UE. Così il governo ha intrapreso la procedura di uscita dall'UE dettata dall'art. 50 TUE. Sono così iniziate le trattative tra l'UE ed il Regno Unito per determinare le condizioni di uscita, negoziati che si sono conclusi solo nel 2018. Tuttavia, il Regno Unito ha manifestato una certa contrarietà alle condizioni, tantoché il termine di ratifica dell'accordo è stato prorogato al 31 ottobre 2019. L'UE ha più volte ribadito la sua contrarietà a rinegoziare l'accordo, minacciando il Regno Unito di una Brexit dura qualora i negoziati non fossero stati recepiti. Ciò comporterebbe un'immediata cessazione del diritto UE nel paese, costringendolo così a rispondere a tutta una serie di problematiche che sorgerebbero in quel caso.

Meccanismo di esercizio delle competenze UE

Il processo d'integrazione è caratterizzato da una sempre maggiore cessione di porzioni di sovranità da parte degli Stati membri, limitata a specifiche materie. Le competenze dell'UE si sono affermate progressivamente tramite la previsione di alcuni principi che ne individuano i limiti d'azione. Questi principi sono stati ribaditi e riassunti nel Trattato di Lisbona in una serie di norme:

• Art. 3 paragrafo 6 TUE: “L'Unione persegue i suoi obiettivi con mezzi appropriati in ragione delle competenze attribuite nei trattati”;
• Art. 4 paragrafo 1 TUE: “Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione nei trattati appartiene agli Stati membri”;
• Art. 5 paragrafo 1 TUE: “La delimitazione delle competenze dell'Unione si fonda sul principio di attribuzione. L'esercizio delle competenze dell'Unione si fonda sul principio di sussidiarietà e sul principio di proporzionalità”;

Il principio di attribuzione è un principio che individua la necessità che le competenze dell'Unione vengano attribuite ad essa da parte degli Stati membri. Rappresenta un principio centrale per il funzionamento delle organizzazioni internazionali, questo perché, a differenza degli Stati che godono di competenze generali e originali, le organizzazioni internazionali sono dotate di competenze derivate, che vengono attribuite ad esse in base alla volontà degli Stati che ne sottoscrivono i trattati. In assenza degli Stati, infatti, le organizzazioni internazionali sarebbero totalmente sprovviste di competenze. Per questo motivo, l'UE può occuparsi delle sole materie attribuite ad essa dai trattati. È necessaria quindi una base giuridica che attribuisca specifiche competenze all'Unione affinché essa possa esercitare i poteri ad esse connessi. Deve esserci un fondamento normativo per le azioni compiute dall'UE.

Nonostante ciò, la Corte di Giustizia ha affermato che l'azione dell'Unione può non inserirsi nell'ambito di una specifica competenza esplicitamente prevista dal trattato, ma può derivare implicitamente dal contesto di alcune disposizioni. Infatti, non sempre le competenze attribuite all'UE sono definite in modo specifico, ma alcune volte riguardano solo una determinata materia. L'art. 352 TFUE prevede una clausola di flessibilità che fa riferimento a pot...