Diritto dell'Unione Europea

Le origini e lo sviluppo del processo d'integrazione europea

Le esperienze di integrazione secondo il metodo della cooperazione intergovernativa

Lo studio dell'UE dal trattato di Parigi del 12 aprile 1951, istitutivo della comunità europea del carbone dell'acciaio, al trattato firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007. L'occasione per passare dai progetti alle realizzazioni concrete si presenta solo alla fine della II guerra mondiale. Gli stati dell'Europa orientale danno infatti vita a forme alternative di aggregazione militare, l'organizzazione del patto di Varsavia, ed economica, Comecon, facenti riferimento all'Unione sovietica.

L'integrazione dell'Europa occidentale segue 2 metodi distinti: un metodo tradizionale e un metodo più innovativo. Il metodo tradizionale si fonda su quella che viene spesso definita la cooperazione intergovernativa: gli stati partecipati cooperano tra loro come soggetti sovrani, creando apposite strutture per organizzare tale cooperazione. Le caratteristiche di questo metodo sono le seguenti:

• Prevalenza di organi di stati: negli organi principali dell'organizzazione siedono persone che agiscono quali rappresentati dello stato d'appartenenza e seguono le direttive impartite dal potere politico di tale stato.
• Prevalenza del principio dell'unanimità: le deliberazioni degli organi principali dell'organizzazione vengono assunte esclusivamente all'unanimità, di modo che ciascuno stato ha il potere di opporsi.
• Assenza o rarità del potere di adottare atti vincolanti: le deliberazioni dell'organizzazione hanno natura di raccomandazioni.

In ordine cronologico, il primo settore in cui il metodo della cooperazione intergovernativa trova applicazione è quello della cooperazione militare. Finalizzate a garantire la difesa collettiva in caso di attacco armato: la UEO e la NATO. L'UEO viene fondata con il trattato di Bruxelles. L'organo principale è il consiglio, composto dai rappresentanti permanenti degli stati. Le deliberazioni sono prese all'unanimità.

La NATO fondata con il trattato di Washington. L'organo principale è costituito dal consiglio del Nord Atlantico, composto dai rappresentanti permanenti degli stati membri.

Anche nel settore dell'integrazione economica il metodo della cooperazione intergovernativa trova importanti applicazioni. Il piano Marshall è un piano di aiuti finanziari accordati dagli Stati Uniti d'America all'Europa. Esso è volto a favorire la ricostruzione economica ed il conseguente consolidamento politico degli stati europei, usciti molto indeboliti dal secondo conflitto mondiale. L'OECE, Organizzazione europea per la cooperazione economica, fu istituita con il trattato di Parigi. L'organo principale è il consiglio in cui siede un rappresentante per ogni stato membro. Fu trasformata nell'OCSE, organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico.

Infine per quanto riguarda l'integrazione europea nel settore della cooperazione politica, culturale e sociale, va ricordato il Consiglio d'Europa; attualmente gli stati membri sono 47.

L'organo principale è costituito dal comitato dei ministri, nel quale siedono i ministri degli esteri degli stati membri o i loro rappresentanti permanenti. Per le decisioni più importanti, è richiesta la presenza della maggioranza semplice dei componenti e l'unanimità dei votanti. Lo strumento d'azione principale consiste nel predisporre e favorire la conclusione di convenzioni internazionali tra gli stati membri, spesso aperte anche all'adesione di stati terzi. Si tratta di atti la cui entrata in vigore è subordinata alla ratifica da parte dei vari stati e toccano i settori più svariati.

Lo strumento più rilevante è la convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (CEDU). La convenzione comprende un catalogo dei diritti dell'uomo comune a tutti gli stati contraenti e un meccanismo di controllo internazionale del rispetto di tali diritti imperniato sulla corte europea dei diritti dell'uomo. I diritti garantiti dalla CEDU fanno parte del diritto dell'UE in quanto principi generali. Poiché la CEDU è lo strumento principale per la tutela dei diritti fondamentali in Europa, cui hanno aderito tutti gli Stati membri, l'adesione della CE alla CEDU è apparsa una soluzione logica per la necessità di collegare la CE agli obblighi concernenti i diritti fondamentali. La Commissione europea ha ripetutamente proposto, nel 1979, 1990 e 1993, l'adesione della CE alla CEDU.

Adita per un parere in materia, nel 1996 la Corte di giustizia ha stabilito, nel suo parere 2/94, che il trattato non prevedeva alcuna competenza per la CE di emanare norme in materia di diritti umani o di concludere convenzioni internazionali in questo settore, rendendo l'adesione giuridicamente impossibile. Il trattato di Lisbona ha posto rimedio a questa situazione introducendo l'articolo 6, paragrafo 2, che ha reso obbligatoria l'adesione dell'UE alla CEDU. Ciò significa che l'UE, come già avviene per i suoi Stati membri, sarà soggetta, per quanto riguarda il rispetto dei diritti fondamentali, al riesame da parte di un organo giuridico esterno, ovvero la Corte europea dei diritti dell'uomo.

Dopo l'adesione, i cittadini dell'UE, ma anche i cittadini di paesi terzi presenti sul territorio dell'UE, potranno contestare gli atti giuridici adottati dall'UE direttamente dinanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo, sulla base delle disposizioni della CEDU, nello stesso modo in cui possono contestare gli atti giuridici adottati dagli stati membri dell'UE.

Nel 2010, subito dopo l'entrata in vigore del trattato di Lisbona, l'UE ha avviato i negoziati con il Consiglio d'Europa su un progetto di accordo di adesione, che è stato ultimato nell'aprile 2013. Nel luglio 2013 la Commissione ha chiesto alla CGUE di pronunciarsi sulla compatibilità di tale accordo con i trattati. Il 18 dicembre 2014 la CGUE ha emesso un parere negativo affermando che il progetto di accordo era suscettibile di incidere negativamente sulle caratteristiche specifiche e sull'autonomia del diritto dell'UE.

Con il termine comunitarizzazione si fa riferimento all’assorbimento in ambito comunitario di politiche in settori che prima erano svolte soltanto a livello di cooperazione tra i governi nazionali, con un coinvolgimento marginale delle istituzioni comunitarie. Con il trasferimento sotto l’ombrello comunitario (v. Metodo comunitario) le procedure cambiano radicalmente: in questo caso, infatti, sono ben definite le istituzioni alle quali compete l’approvazione degli atti, in pratica quelle comunitarie, la procedura di adozione degli stessi è compiutamente disciplinata dal Trattato CE, gli atti che possono essere adottati sono previsti dallo stesso trattato e la Corte di Giustizia è competente ad esercitare il proprio controllo giurisdizionale sulle disposizioni emanate. Tutte queste garanzie non sono invece presenti laddove si applicasse il cd. metodo intergovernativo (v.), nell’ambito del quale i governi degli Stati membri sono i soli arbitri delle decisioni assunte.

Sarebbe avvenuta, in sostanza, secondo l'autore, ma non solo, una “comunitarizzazione” della CEDU, la quale si porrebbe ora quale nuovo parametro “super-costituzionale” al fianco della Carta di Nizza. Da tale nuova collocazione, in ambito Europeo, deriverebbe il necessario superamento del sistema di controllo costituzionale interno rispetto al parametro intermedio, quale delineato nelle menzionate sentenze della Corte Costituzionale. Ma non solo: il nuovo corpus dei Diritti Umani europei, Nizza più CEDU, risulterebbe di diretta applicabilità nel nostro ordinamento, permettendo al Giudice interno “la diretta eliminazione (disapplicazione) o non applicazione” delle “norme in contrasto con il diritto comunitario (senza distinzione tra “primario” e derivato”, spostando, così, “all'interno dell'ordinamento e senza necessità di ulteriori interventi interpretativi “esterni” al giudizio, Corte Costituzionale, CEDU, la stessa Corte di Giustizia quando dubbi non vi siano, la soluzione del conflitto tra regole sovranazionali e nazionali”.

Siamo, tuttavia, lontani, dal poter affermare una generale “comunitarizzazione” dei principi CEDU e la loro correlativa primauté sul diritto nazionale. Ed infatti, il secondo comma del novellato art. 6 TUE introduce, quale novità fondamentale, la volontà di adesione dell'UE alla Convenzione Europea D.U., senza tuttavia estendere la loro portata al di là di quello che è e resta l'ambito proprio dell'Unione. Il Trattato Unione Europea consente l’adesione dell’Unione alla CEDU non comportando l’equiparazione della CEDU al diritto comunitario, bensì, semplicemente, una loro utilizzabilità quali “principi generali” del diritto dell’Unione al pari delle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri.

L'integrazione secondo il metodo comunitario: le origini

Il metodo della cooperazione intergovernativa permette agli stati dell'Europa occidentale di conseguire in pochi anni dalla fine della II guerra mondiale risultati importanti in campo militare, economico e politico-culturale. La necessità di superare il principio dell'unanimità e di attribuire alle proprie organizzazioni maggiore autonomia induce taluni stati europei a sperimentare forme di cooperazione innovative, dando vita a quello che è stato definito il metodo comunitario. Le caratteristiche del metodo comunitario sono:

• Prevalenza degli organi di individui: le persone che siedono nella maggior parte delle istituzioni comunitarie, parlamento europeo, commissione, corte di giustizia, corte dei conti, in parte anche BCE, rappresentano se stesse e sono portatrici di proprie opinioni e di proprie scelte, che devono compiere in maniera del tutto indipendente. L'indipendenza dei componenti dell'istituzione viene sancita nei trattati istitutivi attraverso clausole, che vietano agli stati membri di impartire loro direttive, nonché di cercare di influenzarne il comportamento, dall'altro prevedono la decadenza delle persone che vengano meno all'obbligo di indipendenza.
• Prevalenza del principio maggioritario: dà spazio alle deliberazioni a maggioranza. Il consenso di tutti gli stati membri non è più condizione indispensabile per l'azione dell'organizzazione.
• Ampiezza del potere di adottare atti vincolanti: il potere deliberativo dell'organizzazione non si esprime solo in atti di natura raccomandatoria, bensì attraverso atti vincolanti.
• Sottoposizione degli atti delle istituzioni ad un sistema di controllo giurisdizionale di legittimità: proprio perché le istituzioni sono dotate del potere di adottare atti vincolanti, è necessario che la legittimità di tali atti possa essere sindacata da un organo giurisdizionale inserito nella stessa struttura dell'organizzazione.

La nascita del metodo comunitario si fa risalire al 9 maggio 1950, giornata dell'Europa, questo stesso giorno fu resa la dichiarazione Schuman. Come prima tappa di questo percorso di graduale avvicinamento al traguardo di una federazione europea, il governo francese propone di mettere l'insieme della produzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto una comune Alta autorità, nel quadro di un'organizzazione alla quale possono aderire gli altri paesi europei. La scelta del settore carbo-siderurgico viene giustificata in relazione alla circostanza che i siti di produzione di tali materie prime si concentrano nella fascia di confine tra i 2 paesi. La gestione in comune di tali risorse permette di impedire a Francia e Germania di effettuare segretamente un riarmo ostile.

La proposta contenuta nella dichiarazione Schuman viene accolta da 6 stati: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi. Sorge così la piccola Europa. I 6 stati danno vita alla comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA), istituita con il trattato di Parigi del 12 aprile 1951.

Si prevede l'istituzione di un mercato comune del carbone e dell'acciaio, comprendente una zona di libero scambio tra gli stati membri. Dal punto di vista istituzionale, la CECA si basa su 4 istituzioni: l'alta autorità, il consiglio speciale dei ministri, l'assemblea comune e la corte di giustizia. Il ruolo centrale è riservato all'alta autorità. L'alta autorità dispone di poteri deliberativi assai penetranti. Ai sensi dell'art.14 del trattato istitutivo può emanare, oltre ai pareri, decisioni e raccomandazioni. Il consiglio speciale dei ministri ha funzioni consultive. Il parere del consiglio è vincolante per quelle materie in cui è previsto che l'alta autorità deliberi su parere conforme del consiglio. L'assemblea comune ha funzioni consultive. La corte di giustizia esercita funzioni di controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti o dei comportamenti delle istituzioni e dell'alta autorità.

La CECA con il suo potere di vincolare con i propri atti gli stati membri ma anche soggetti degli ordinamenti interni e in particolare le imprese del settore carbo-siderurgico, spiega l'uso del termine ente sovranazionale.

I 6 stati fondatori immaginano di poter replicare il metodo in un altro settore: la difesa. Viene negoziato e firmato a Parigi il 27 maggio 1952, il trattato istitutivo della comunità europea di difesa (CED). Esso prevede un organo indipendente: il commissariato. È affiancato da un consiglio dei ministri, da un'assemblea e da una corte di giustizia. Il trattato CED non entra mai in vigore a causa del rifiuto dell'assemblea nazionale francese di ratificarlo.

Dopo il fallimento della CED l'iniziativa riprende in occasione della conferenza di Messina. Viene avanzata l'idea di un mercato comune generale; dall'altra si prospetta la necessità di prevedere un regime speciale per alcuni settore e in particolare per quello relativo all'uso pacifico dell'energia atomica. Il progetto porta alla firma a Roma, il 25 marzo 1957, di 2 diversi trattati: il trattato che istituisce la comunità economica europea (TCE) e il trattato che istituisce la comunità europea dell'energia atomica (CEEA), detta anche Euratom. Le comunità europee diventano 3. In seguito al trattato sull'UE firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 (TUE), la denominazione della maggiore delle 3 comunità è mutata in comunità europea (CE).

Il trattato CECA viene definito come un trattato legge, in quanto stabilisce in dettaglio la disciplina del mercato carbo-siderurgico. Il potere dell'alta autorità è un potere amministrativo. Viceversa il TCE è detto trattato quadro. Diversamente dall'alta autorità, le istituzioni della CE sono chiamate ad esercitare un vero e proprio potere di tipo legislativo. Nella CE, come anche nella CEEA, l'organo centrale non è la commissione, equivalente all'alta autorità, ma è invece il consiglio.

Lo sviluppo dell'integrazione comunitaria europea: l'unificazione del quadro istituzionale e l'allargamento a nuovi stati membri

All'indomani dei trattati firmati a Roma, il quadro dell'integrazione comunitaria europea consta di 3 comunità distinte, CECA, CE, CEEA, ciascuna dotata di proprie istituzioni e di proprie regole di funzionamento. L'obiettivo è di pervenire alla fusione delle 3 comunità. La prima tappa di questo processo avviene all'atto stesso della firma dei trattati di Roma. La seconda tappa è costituita dal trattato che istituisce un consiglio e una commissione unici delle comunità europee, firmato a Bruxelles l'8 aprile 1965. La terza tappa si è realizzata con la scadenza del trattato CECA, avvenuta 50 anni dopo la sua entrata in vigore, cioè il 23 luglio 2002. Gli stati membri hanno rinunciato alla possibilità di rinnovarlo.

L'esperienza comunitaria in senso proprio si conclude con l'entrata in vigore del trattato di Lisbona. Secondo l'art.1.3, terza frase, TUE infatti l'UE sostituisce e succede alla comunità europea. Di conseguenza il TCE cambia titolo e diviene trattato sul funzionamento dell'UE (TFUE). La CEEA sopravvive come ente autonomo.

Un altro sviluppo importante conosciuto dalle comunità europee riguarda il loro allargamento. Il successo ottenuto dalla CECA e poi dalla CE e dalla UE hanno spinto nel tempo numerosi altri stati europei a presentare domanda di adesione.

La riduzione del deficit democratico

Uno dei grandi problemi che la struttura istituzionale ancora oggi presenta è costituito dal cosiddetto deficit democratico. A tale principio è dedicato il titolo II del TUE. Non risultava rispettato il principio della democrazia parlamentare o rappresentativa, dal momento che l'istituzione dotata di maggiori poteri, compreso quello di adottare atti normativi, era il consiglio, composto dai rappresentanti dei governi degli stati membri. Nel consiglio viene rappresentano il potere esecutivo di ciascuno stato membro e non quello legislativo. L'assemblea parlamentare, che dal 1986, con l'atto unico europeo, ha assunto la denominazione di parlamento europeo, nasceva con funzioni consultive.

Sarebbe bastato ampliare i poteri del parlamento in modo da controbilanciare i poteri del consiglio. Il carattere duale o bicamerale del sistema appare necessario per tenere conto della duplice fonte di legittimazione su cui l'azione dell'UE si fonda: da un lato la volontà dei cittadini si esprime attraverso l'elezione a suffragio universale diretto dei membri del parlamento europeo; dall'altro la volontà degli stati membri, che si esprime attraverso i rappresentanti dei rispettivi governi nel consiglio. Il trattato di Lisbona nell'10 TUE afferma che il funzionamento dell'UE si fonda sulla democrazia rappresentativa.

L'ampliamento dei pote